II SA/Wa 1979/20

II SA/Wa 1979/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 7188/21 - Wyrok NSA z 2023-05-23
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia D. S. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P.") z dniem 31 marca 2020 r.
Zaskarżony rozkaz personalny zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Komendant Miejski Policji we W. (dalej: "KMP") wystąpił do organu pierwszej instancji o zwolnienie skarżącego - wówczas specjalisty Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W., pełniącego obowiązki na stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W. - ze służby w Policji na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.
W uzasadnieniu wniosku KMP wskazał, że przyczyną tego wystąpienia jest długotrwała nieobecność skarżącego w służbie, która przerywana była dniami ustawowo wolnymi od służby lub zaległymi urlopami wypoczynkowymi. Dalej KMP podał, iż w okresie od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. funkcjonariusz przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim łącznie przez 340 dni. W dniach: [...]września 2018 r. oraz [...],[...] i [...] października 2018 r. skarżący stawił się do służby w celu odebrania skierowania oraz wykonania profilaktycznych badań lekarskich. Orzeczeniem nr [...] z [...] września 2018 r., a następnie orzeczeniem nr [...] z [...] października 2018 r. stwierdzono zdolność skarżącego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Pomimo wskazanych orzeczeń i zaświadczeń lekarza medycyny pracy, funkcjonariusz nadal nie podjął służby, przedkładając kolejne zwolnienia lekarskie. Od [...] lutego 2019 r. do [...] lipca 2019 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 155 dni. Zatem w okresie od [...] września 2017 r. do [...] lipca 2019 r. funkcjonariusz przedstawił łącznie kilkadziesiąt zwolnień lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby przez 498 dni. Przełożony skarżącego zaznaczył, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie negatywnie wpływa na funkcjonowanie wydziału, w którym pełni on służbę, w szczególności z uwagi na fakt, iż powoduje zwiększone obciążenie innych funkcjonariuszy jego obowiązkami. Dezorganizuje to służbę, co przyczynia się do zwiększenia trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej, a tym samym narusza ważny interes służby.
W przedmiotowym wniosku KMP nadmienił, że postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] wszczął wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne w związku z zarzucanymi mu czterema przewinieniami dyscyplinarnymi polegającymi na naruszeniu dyscypliny służbowej, objętymi przepisami: art. 132 ust. 3 pkt 3 u.P. w związku z pkt 7 i 8 załącznika do decyzji KMP z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie wdrożenia elektronicznego systemu obiegu dokumentacji jawnej w Komendzie Miejskiej Policji we W., art. 132 ust. 3 pkt 2 u.P. w związku z art. 135f ust. 10 u.P. oraz art. 132 ust. 3 pkt 2 u.P. Jednakże z uwagi na absencję chorobową funkcjonariusza, postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] KMP zawiesił postępowanie dyscyplinarne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzeczeniem z [...] marca 2020 r. nr [...] KMP uznał funkcjonariusza za winnego popełnienia dwóch przewinień dyscyplinarnych i odstąpił od jego ukarania oraz umorzył postępowanie dyscyplinarne w zakresie pozostałych dwóch przewinień.
Pismem z [...] lipca 2019 r. (doręczonym [...] lipca 2019 r.) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. oraz o przysługujących mu uprawnieniach związanych z przedmiotowym postępowaniem, w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Również [...] lipca 2019 r. KWP wystąpił, stosownie do treści art. 43 ust. 3 u.P., do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes publiczny. W piśmie z [...] października 2019 r. Wiceprzewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] poinformował organ pierwszej instancji o pozytywnej opinii organizacji związkowej w zakresie zwolnienia funkcjonariusza.
Do akt niniejszego postępowania dołączono kopie materiałów z postępowania dyscyplinarnego oraz kopie druków zaświadczeń lekarskich za okresy: od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r., od [...] sierpnia 2019 r. do [...] września 2019 r., od [...] września 2019 r. do [...] października 2019 r., od [...] października 2019 r. do [...] listopada 2019 r., od [...] listopada 2019 r. do [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r., od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r., a także grafiki służby Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W., jak również raporty urlopowe skarżącego.
W toku postępowania KWP przesłuchał w charakterze świadków: Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W., Naczelnika Wydziału [...]Komendy Miejskiej Policji we W. oraz Kierownika Referatu do Walki z Przestępczością Gospodarczą Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W..
W dniu [...] września 2019 r. funkcjonariusz (reprezentowany przez adwokat A. K.) wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] września 2019 r. KWP odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący zaskarżył to rozstrzygnięcie zażaleniem. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] KGP stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na niezaskarżalność postanowienia.
Postanowieniami: z [...] grudnia 2019 r., z [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. KWP odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez funkcjonariusza.
W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie jego zwolnienia z służby w Policji, wszczęcie procedury antymobbingowej oraz odizolowanie go od sprawców mobbingu poprzez przeniesienie do służby w Wydziale Kontroli Komendy Miejskiej Policji we W..
Pismem z [...] stycznia 2020 r. KWP poinformował funkcjonariusza o braku postaw do umorzenia prowadzonego postępowania, a także o przekazaniu do Prokuratury Okręgowej we W. materiałów dotyczących wniosku o wszczęcie procedury antymobbingowej.
Podczas przesłuchania w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł o wyłączenie pracownika organu i KWP od udziału w postępowaniu oraz o przeprowadzenie mediacji. Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił wyłączenia pracownika organu od udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, natomiast pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformował funkcjonariusza o braku podstaw do przeprowadzenia mediacji. Następnie w ramach przesłuchania w dniu [...] stycznia 2020 r., jak również w piśmie z [...] stycznia 2020 r., skarżący zgłosił kolejne wnioski dowodowe, które KWP rozpatrzył odmownie postanowieniem z [...] lutego 2020 r.
Pismem z [...] lutego 2020 r. funkcjonariusz został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, lecz nie skorzystał z tego uprawnienia.
W piśmie z [...] lutego 2020 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Policji (dalej: "MOZ NSZZ") nie wyraziła zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.
KMP rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r. nr [...] zwolnił funkcjonariusza z dniem [...] stycznia 2020 r. z pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W., a rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r. nr [...] powierzył mu od [...] lutego 2020 r. pełnienie obowiązków na stanowisku specjalisty w Referacie do Walki z Przestępczością Gospodarczą Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji we W..
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] organ drugiej instancji odmówił wyłączenia KWP od udziału w postępowaniu, o co skarżący zawnioskował [...] stycznia 2020 r.
W dniu [...] lutego 2020 r. funkcjonariusz ponowił wniosek w przedmiocie wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. KWP odmówił uwzględnienia tego wniosku.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, KWP rozkazem personalnym z [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.P., zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] marca 2020 r. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., ww. rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podzielił pogląd, w myśl którego rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. może uzasadniać nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych. KWP zwrócił uwagę na skalę absencji skarżącego w latach 2017-2020, który do chwili wydania niniejszego rozkazu personalnego przebywał na zwolnieniach lekarskich - w sumie przez 694 dni. Tak wysoka absencja funkcjonariusza, wynikająca z długotrwałych i częstych zwolnień lekarskich, powodowała konieczność wyłączenia go z realizacji jego obowiązków służbowych, co dezorganizowało pracę i znacznie utrudniało realizację zadań nałożonych przez Policję. KWP zaznaczył, że postawa skarżącego wpływa negatywnie na organizację służby, a także rzutuje na jej ważny interes jakim jest zapewnienie w szerokim pojęciu bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez policjantów danej jednostki. Notoryczna nieobecność w służbie jednego z funkcjonariuszy powoduje, iż zadania, które powinny być mu przydzielone, obciążają z konieczności innych policjantów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przyczynia się to do powstawania napięć i konfliktów, a dodatkowo skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań przez pozostałych funkcjonariuszy.
W ocenie organu pierwszej instancji, zachowanie funkcjonariusza świadczy o jego świadomym i celowym działaniu - wskazuje na brak zainteresowania dalszym pełnieniem służby i może być postrzegane jako zmierzające w szczególności tylko do uzyskania kolejnych uposażeń za mijające miesiące trwającego zwolnienia lekarskiego. KWP podkreślił, że pomimo dwukrotnego dopuszczenia funkcjonariusza do służby przez lekarza medycyny pracy oraz uznania przez komisję lekarską za zdolnego do służby w Policji (w latach 2018 – 2019), nie podejmował on obowiązków służbowych, korzystając z kolejnych zwolnień lekarskich i zaległych urlopów wypoczynkowych.
Uzasadniając nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż wykorzystanie tej instytucji w sprawach dotyczących zwolnienia ze służby służy najczęściej temu, aby od daty zwolnienia (chociażby rozkaz nie był jeszcze w tej dacie ostateczny) faktycznie wykluczyć zwalnianego funkcjonariusza ze służby, tak aby zadośćuczynić potrzebie zapewnienia jednostkom organizacyjnym Policji odpowiedniej obsady kadrowej.
W odwołaniu (uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2020 r.) od powyższego rozkazu personalnego skarżący zakwestionował ustalenia poczynione przez KWP, wskazując, że nie są one wystarczające do uznania zasadności zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów proceduralnych, a to art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto funkcjonariusz sformułował zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. z uwagi na dotychczasowy przebieg jego służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, a także naruszenia art. 43 ust. 3 u.P. i art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez nieuwzględnienie opinii MOZ NSZZ, w której skarżący pełni funkcję Przewodniczącego. Ponadto funkcjonariusz zażądał dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów wymienionych jako załączniki do odwołania.
Po rozpoznaniu odwołania, powołanym na wstępie rozkazem personalnym KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "ważnego interesu służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., nie zostało w u.P. bliżej skonkretyzowane, a w praktyce na podstawie ww. przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący w okresie od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2020 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie na okres 694 dni, tj. na 1 rok, 10 miesięcy i 29 dni. Jednocześnie KGP nie podważył zasadności wystawiania przedmiotowych zwolnień lekarskich, lecz podniósł konieczność oceny ich wpływu na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji oraz przełożenia na interes służby.
KGP podał, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest wyłącznie absencja funkcjonariusza, negatywnie wpływająca na organizację pracy w komórce organizacyjnej, w której pełnił służbę oraz jego zachowania objęte postępowaniem dyscyplinarnym (częściowo zakończonym), ale także okoliczności, które towarzyszyły całemu ciągowi zdarzeń, a zwłaszcza postawa skarżącego prezentowana podczas poszczególnych zdarzeń. Punktem centralnym przedmiotowego postępowania nie jest bowiem tylko sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby.
Długotrwała nieobecność skarżącego zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Brak dyspozycyjności, bo tak należy odczytywać absencję funkcjonariusza, niezależnie od jej przyczyny, jest w sposób oczywisty sprzeczny z interesem służby. Przejęcie zadań nieobecnego policjanta przez pozostałych funkcjonariuszy nie może być w sposób oczywisty skuteczne ani efektywne, ponieważ są oni obciążeni dodatkowymi obowiązkami, co wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, a taki stan rzeczy jest bezspornie sprzeczny z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby".
Konkludując, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak też słuszny interes funkcjonariusza, natomiast okoliczności sprawy uzasadniają przedłożenie ważnego interesu służby nad interes skarżącego. W konsekwencji KGP uznał, iż postępowanie prowadzone było w sposób prawidłowy; organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Odnosząc się do zarzutu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, organ drugiej instancji w pełni zaaprobował wykorzystanie tej instytucji przez KWP, wskazując na spełnienie przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., tj. przesłanek uzasadniających przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes funkcjonariusza.
Powyższy rozkaz personalny KGP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia, jak również uchylenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu funkcjonariusz zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia dowodów wskazywanych przez skarżącego, co skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji przy powierzchownej weryfikacji materiału dowodowego, załatwieniem sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów skarżącego oraz niepodaniem przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, ponadto pominięciem wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności okoliczności dotyczących stażu w pełnieniu służby i braku jakichkolwiek ewidentnie negatywnych ocen czy zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych, jak i w życiu prywatnym,
b) art. 8 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych w sposób sprzeczny z zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający skarżącemu pełnego czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
c) naruszenie art. 43 ust. 3 u.P. poprzez nieuwzględnienie opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta i nieuzasadnione przyjęcie, że przedłożona do KWP opinia MOZ NSZZ, która nie wyraża zgody na zwolnienie skarżącego ze służby, w której pełni on funkcję Przewodniczącego, nie może być brana pod uwagę, albowiem brak jest podstawy prawnej do jej uwzględnienia, ponadto wydanie decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych,
d) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru oraz błędne utożsamianie pojęcia ważnego interesu służby z interesem społecznym;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. poprzez uznanie, że zachodziły przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy jego postawa zarówno w życiu zawodowym, jak i prywatnym, dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta nie uprawniały do zastosowania trybu zwolnienia określonego w tym przepisie, a nadto przyjęcie, że długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi naruszenie ważnego interesu służby.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty, akcentując, iż sprawę rozpatrzono w oparciu o "abstrakcyjne założenia" niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a działania organów wskazują na kierunkowe nastawienie do przedmiotowej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia pod z góry założoną tezę.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny KGP, a także poprzedzający go rozkaz personalny KWP nie naruszają prawa tak procesowego, jak i materialnego.
Podstawę materialną zaskarżonego aktu stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest to więc uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.
Rozkaz personalny wydany na podstawie cytowanego wyżej przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Akt o charakterze uznaniowym pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony do badania wyłącznie zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych - realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. przewiduje możliwość zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Pojęcie "ważnego interesu służby" jest nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.
Według Sądu, w przedmiotowej sprawie organy orzekające nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobodnej oceny co do wyboru skutku prawnego. Zasadnie organy obu instancji uznały, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., czego konsekwencją jest możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w tym trybie.
Nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący - z uwagi na długotrwałe i stale powtarzające się zwolnienia lekarskie - nie był obecny w służbie w latach 2017-2020 łącznie przez 694 dni. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że nie tyle sama długotrwała absencja funkcjonariusza w służbie, lecz jej negatywne konsekwencje oraz okoliczności, które towarzyszyły całemu ciągowi zdarzeń uzasadniają rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. z uwagi na ważny interes służby.
W tym miejscu zaakcentować należy, iż ocena spełnienia przesłanki "ważnego interesu służby" wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. powinna być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy (vide wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16). Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności bądź zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych czy innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście nie sposób nie podzielić stanowiska, że absencja spowodowana korzystaniem z długotrwałych i stale powtarzających się zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez przełożonych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę, ciągłych działań organizacyjnych polegających na przykład na wyznaczaniu zastępstw celem umożliwienia sprawnego funkcjonowania komórki organizacyjnej Policji. Zatem tego rodzaju absencja funkcjonariusza może dezorganizować pracę jednostki Policji i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby (vide wyroki NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 oraz z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21).
Organy Policji obu instancji szczegółowo przedstawiły w rozkazach personalnych argumenty uzasadniające konieczność zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zarówno KWP, jak i organ odwoławczy powołały się na dezorganizację pracy macierzystej jednostki skarżącego wywołaną jego licznymi zwolnieniami lekarskimi. Nie wymaga dowodzenia okoliczność, iż obowiązki nieobecnego policjanta muszą być powierzane innych funkcjonariuszom, co prowadzi do obniżenia poziomu efektywności i jakości ich zadań własnych. Sąd zgadza się z oceną organów, że taka sytuacja ma wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji, co z kolei stoi w sprzeczności z ważnym interesem służby.
Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21, absencja chorobowa funkcjonariusza, wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełnia przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, aby służbę pełniły osoby o określnych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.
W stanie przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, by interes funkcjonariusza był ważniejszy od interesu służby. Dlatego nie można skutecznie zarzucić organom Policji naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach nie tylko zachodziła podstawa do wszczęcia wobec skarżącego postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby na postawie ww. przepisu, ale również organy orzekające w sprawie miały prawo przyjąć, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem z niej skarżącego.
Zarówno organ pierwszej instancji, jak i KGP działały na podstawie obowiązujących przepisów i nie kierowały się w jakiejkolwiek mierze dowolnością. Sąd, badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny, nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wzięły pod uwagę prawidłowo zebrane dowody, a także w sposób wszechstronny i jednoznaczny wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Nie doszło do uchybienia normom prawnym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydane w obu instancjach rozkazy personalne zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a., ponieważ organy Policji wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące przedmiotowej sprawy, jak również umotywowały zaistnienie podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.
Jako bezpodstawny należy ocenić zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W zawiadomieniu KWP z 15 lipca 2019 r. o wszczęciu postępowania skarżący został wyczerpująco pouczony o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem, a po zgłoszeniu się do udziału w postępowaniu jego profesjonalnego pełnomocnika (co nastąpiło 27 sierpnia 2019 r.) czynny udział był realizowany chociażby poprzez składanie licznych wniosków dowodowych. Ponadto [...] lutego 2020 r. zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, lecz nie skorzystali z tego uprawnienia.
Niezasadny jest też zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 43 ust. 3 u.P. poprzez nieuwzględnienie opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. Wedle ww. przepisu, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W przedmiotowej sprawie KWP przed wydaniem rozkazu personalnego wystąpił o wymaganą opinię, a strona związkowa nie wniosła zastrzeżeń co do zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w omawianym trybie. Zgody takiej nie wyraziła MOZ NSZZ, w której strukturach skarżący pełnił funkcję Przewodniczącego. Jednakże stanowisko organizacji związkowej ma charakter konsultacyjny i nie ma mocy wiążącej dla organu administracji, który rozstrzyga w przedmiocie zwolnienia (vide wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14).
Dostrzec również wypada, iż art. 67 ust. 2 u.P. statuuje "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm.), gdyż używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (vide wyroki NSA z 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05 oraz z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1487/10 oraz z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/17). Na gruncie art. 67 ust. 2 u.P. generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ostatniej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych (vide W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych [w:] Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy pod red. Z. Hajn, Warszawa 2012; a także wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13). Zatem pierwszeństwo w stosowaniu wobec skarżącego znajdują przepisy u.P, a ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje z przepisami pragmatyki służbowej (tj. u.P.), w tym z jej celami. Innymi słowy, art. 43 ust. 3 u.P. stanowi lex specialis względem art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.
Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego wydanego przez organ pierwszej instancji. Zastosowanie instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Prawidłowo KGP przyjął, iż interes społeczny, tożsamy w tej sprawie z interesem służby, przeważał nad indywidualnym interesem funkcjonariusza.
Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.