II SA/Wa 1978/23

II SA/Wa 1978/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 3, art. 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 145 a par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego R. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. R.K. zwrócił się do GDDKiA o udostępnienie informacji w jakim trybie została wprowadzona zmiana do projektu drogi S3 polegająca na podniesieniu wysokości posadowienia przepustów pod drogą, czy w trybie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też w ramach tzw. nieistotnego odstępstwa od projektu.
Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. organ poinformował Skarżącego o odszukaniu opinii Nadzoru Autorskiego wskazującej na konieczność zmiany wysokości posadowienia przepustów w celu zapewnienia sprawnego ich funkcjonowania, na podstawie której Inżynier Kontraktu podjął dalsze działania. Organ wskazał jednocześnie, że nie dotarł do dokumentu świadczącego o sposobie wprowadzenia korekty do projektu. W związku z tym, że odnalezienie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością poświęcenia kolejnych godzin pracy kilku osób kosztem ich bieżących obowiązków, organ stwierdził, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wezwał Skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego warunkującego udostępnienie ww. informacji.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. Skarżący podtrzymał wniosek z dnia [...] czerwca 2023r. wskazując, że odszukanie przez organ dokumentu wskazującego na tryb wprowadzenia rzeczonej zmiany projektu budowlanego jest szczególnie istotne dla społeczeństwa ze względu na konieczność wskazania osób winnych za wysychanie jeziora Głębokie.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] GDDKiA odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r., tj. w jakim trybie została dokonana zmiana dotycząca podniesienia wysokości posadowienia przepustów w ciągu drogi S3 w stosunku do pierwotnie projektowanych - czy w trybie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też w ramach tzw. nieistotnego odstępstwa od projektu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, że nie ma żadnych fachowych i wiarygodnych opracowań, które wskazywałyby na wpływ budowy drogi S3 na poziom wody w jeziorze G. Natomiast istnieją takie, które mówią wprost o jego braku. Nie ma zatem podstaw do tego, by szukać wśród uczestników procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie drogi S3, winnych obniżania się poziomu wody w jeziorze. Dochodzenie, kto dopuścił się działań lub zaniechań, które doprowadziły do tego stanu rzeczy, będzie możliwe dopiero po ostatecznym ustaleniu przyczyny, co do tej pory nie nastąpiło.
Zdaniem organu, ustalenie przyczyny obniżania się poziomu wody w jeziorze istotnie leży w interesie społecznym, jednak odszukanie dokumentu wskazującego na tryb zmiany wprowadzonej do projektu w zakresie posadowienia przepustów, w żaden sposób się do tego nie przyczyni. Nie ma zatem uzasadnienia dla tego, aby poświęcać kolejne godziny pracy na przeszukiwanie dokumentacji kontraktu zakończonego blisko 10 lat temu.
Następnie organ wskazał, że sama w sobie informacja, o którą wnioskuje Skarżący, jest informacją prostą. Jednakże okoliczność, że jej przygotowanie wymaga dużego nakładu pracy i zaangażowania pracowników, polegającego na konieczności przeanalizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, czyni z niej informację przetworzoną.
Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ wskazał, iż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co jednak nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona.
Uwzględniając powyższe organ wskazał, że dokumentacja kontraktowa znajduje się w archiwum zlokalizowanym poza siedzibą firmy. W związku z tym, że kontrakt został zakończony blisko 10 lat temu, zespół prowadzący inwestycję z ramienia inwestora został rozwiązany, a osoby wchodzące w jego skład nie pracują już w GDDKiA, do analizy dokumentacji zaangażowane muszą być osoby, które nie znają projektu, co utrudnia pracę, a wszystko odbywa się kosztem ich bieżących zadań. Organ zaznaczył, że do tej pory na analizę tematu i przeszukiwanie dokumentacji kontraktowej, liczącej co najmniej kilkadziesiąt tomów wytworzonych przez cały okres trwania kontraktu, kilka osób poświęciło od kilku do kilkunastu godzin pracy. Przeznaczenie kolejnych godzin na analizę dokumentacji archiwalnej kosztem bieżących spraw, w celu odnalezienia dokumentu, który nie wpłynie w żaden sposób na ustalenie przyczyny obniżania się poziomu wody w jeziorze G., jest nieuzasadnione.
Podsumowując organ wskazał, że w związku z koniecznością poniesienia dużych nakładów pracy w celu odnalezienia dokumentów wskazujących na tryb wprowadzenia zmiany do projektu, wymagających dodatkowego zaangażowania kilku pracowników należy uznać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a Skarżący w swoich wyjaśnieniach nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego do jej ujawnienia - udostępnienie żądanej informacji nie wpłynie na wyjaśnienie przyczyny wysychania jeziora.
Jednocześnie organ zaznaczył, że ograniczenie wprowadzone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udostępniania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] września 2023 r. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2023 r. zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji publicznej poprzez przedstawienie dokumentów, na podstawie których dokonano zmiany wysokości przepustów pod drogą S3. Stwierdził, że informacja ta jest niezbędna do ustalenia przyczyn ubywania wody w jeziorze G., bowiem od momentu budowy drogi ubyło około 2 m wody.
Podniósł, że żądana informacja, wbrew stanowisku organu, ma charakter nieprzetworzony, albowiem jej udostępnienie polega na zidentyfikowaniu stosownych dokumentów, ich odszukaniu i skopiowaniu. W zależności od trybu wprowadzenia zmian do projektu budowlanego, informacja ta będzie stanowiła maksymalnie kilka stron dokumentów. Zaś odnalezienie ww. dokumentów nie powinno nastręczać organowi nadmiernych trudności zważywszy, że obowiązkiem organu jest prowadzenie dokumentacji w sposób zorganizowany i usystematyzowany.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo organ podniósł, że treść zarzutu nie odpowiada treści wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r., sprostowanego następnie w dniu [...] lipca 2023 r. We wniosku bowiem Skarżący nie wskazywał na chęć uzyskania dokumentów, lecz wnioskował o udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie, która to odpowiedź mogłaby zostać ewentualnie udzielona w trybie art. 10 ust. 2 u.d.i.p.
Organ przedstawił również okoliczności dotychczasowej współpracy ze Skarżącym wskazując, że w maju 2023 r. Skarżący zwrócił się do GDDKiA Oddział w Z. poruszając medialną sprawę ubywania wody i obniżania się tafli w jeziorze G. koło M. Z doniesień medialnych już z 2022 r. dotyczących badań wykonanych na zlecenie Powiatu [...] wynikało, iż jezioro wysycha naturalnie. Firma przeprowadzająca badanie podała, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem przyczyny wysychania jeziora są stricte naturalne. Za niższy poziom wód odpowiada parowanie z obrębu zlewni, a także z samej powierzchni jeziora. Tym samym wykluczono hipotezę, że za wysychanie była odpowiedzialna budowa drogi S3 lub pobieranie wody z ujęcia wód gruntowych przez właścicieli domków położonych w Ośrodku G. Skarżący natomiast podnosił (m.in. w wiadomości elektronicznej z dnia [...] maja 2023 r.), że w jego ocenie droga S3 rozdzieliła zlewnię jeziora i nie pozwala na swobodne odpłynięcie do jeziora wód opadowych, gdyż przepusty pod drogą zostały zaprojektowane zbyt wysoko - co, zdaniem Skarżącego, spowodowane było zaniedbaniami w melioracji rowów, które posłużyły za rzędne wyjściowe do projektu dla uprawnionego geodety.
Organ wskazał, że budowa drogi ekspresowej S3 na tym odcinku (G. – M., odcinek 3) została zakończona w 2014 r., wobec czego cala dokumentacja realizacji tego zadania inwestycyjnego znajduje się w archiwach organu. Podniósł również, że jest to dokumentacja w formie tradycyjnej (papierowej) pogrupowana w segregatory i kartony umieszczone w szafach i na regałach. Dokumentacja realizacji tego odcinka to kilka szaf dokumentów. Aby uzmysłowić sobie ilość dokumentacji należy pamiętać, iż GDDKiA był Zamawiającym oraz Inwestorem tej inwestycji, natomiast jego faktyczna rola sprowadzała się do ogólnego nadzoru przez Zespół Kierownika Projektu (pracownicy organu). Natomiast podmiotami tworzącymi dokumentację, układającymi, archiwizującymi ją - były podmioty bezpośrednio zaangażowane w realizację, tj. Inżynier Kontraktu (zespół kilkunastu osób) - pełniący funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego, Projektant (biuro projektowe - pełniący w trakcie realizacji funkcję nadzoru autorskiego, zespół projektanta), Generalny Wykonawca (Kierownik Budowy i jego biuro - zespół kilkunastu osób) oraz dziesiątki, jeśli nie setki podwykonawców i dalszych podwykonawców, dostawców, usługodawców. Ilość dokumentów wytwarzanych podczas realizacji przez wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego i wszystkie zespoły - wzajemna korespondencja, rozliczenia atesty, roszczenia, wnioski, mapy - jest przeogromna. Większość tej dokumentacji jest zarchiwizowana w jednym z archiwów organu (poza siedzibą, gdyż zadań o takim rozmiarze organ w ciągu ostatnich 15 lat zrealizował kilkanaście i brak jest miejsca do przechowywania dokumentacji).
Organ podał, że na spotkaniu w dniu [...] czerwca 20223 r. przekazał Skarżącemu informację, iż w trakcie budowy dokonano zmian w projekcie budowalnym, gdyż realizacja drogi w kształcie zaprojektowanym pierwotnie nie była możliwa. W wyniku pozyskania tej informacji w dniu [...] czerwca 2023 r. Skarżący przesłał do organu zapytanie, które jest przedmiotem skargi (w jego zmodyfikowanej wersji). Przy czym, uwzględniając ilość pracy, która musiałby być poświęcona do przeszukiwania szaf i kartonów z korespondencją/dokumentacją – organ zakwalifikował wnioskowaną informację jako przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego.
Organ odwołał się również do wyjaśnień udzielonych Skarżącemu w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r., iż wszystkie osoby (zespół Kierownika Projektu), które brały udział w realizacji tego odcinka S3 z ramienia organu - już nie są pracownikami GDDKiA i nie ma osoby, która posiadałaby wiedzę - choćby przybliżoną, ogólną - o tym gdzie szukać odpowiedzi na zadane pytanie lub dokumentów, o które Skarżący wnioskował. Wskazał również, że gdyby jakakolwiek osoba z zespołu pracowała nadal w GDDKiA, możliwe byłoby udzielenie informacji w trybie art. 10 ust. 2 u.d.i.p.
Organ zaznaczył również, że nie ma wiedzy czy dokumenty, o które wnioskuje Skarżący, w ogóle znajdują się w posiadaniu organu. Najprawdopodobniej bowiem nie zostały one wytworzone przez organ (Zamawiającego, Inwestora), a były częścią dokumentacji wytworzonej pomiędzy Inżynierem Kontraktu (Nadzorem Inwestorski) a Projektantem (Nadzorem Autorskim) oraz Wykonawcą.
Na marginesie organ zauważył, iż droga ekspresowa S3 odcinka, którego dotyczy wniosek Skarżącego, została dopuszczona do użytkowania w 2014 r. Pozwolenie na użytkowanie jest decyzją potwierdzającą wybudowanie obiektu zgodne z projektem i zasadami sztuki. Ustalenie przez Skarżącego w jakim trybie zmieniona została dokumentacja - nie wpłynie na ustalenie przyczyn opadania wód jeziora. Według doniesień medialnych, z opinii wykonanych na zlecenie Starostwa [...] wynika, że budowa drogi S3 nie ma związku ze stanem wód jeziora G.
Podsumowując organ wskazał, że w czasie kilku miesięcy korespondencji ze Skarżącym udostępnił mu wszystkie informacje kierując się zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednakże dalsze poszukiwania bliżej nieskonkretyzowanych, najprawdopodobniej znajdujących się w którejś szaf (lub nie) kilku stron dokumentów powodują w organie organizacyjny chaos i eliminują na całe dnie kilku pracowników z bieżącej pracy w organie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Na wstępie wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).
Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu ww. przepisu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).
W art. 6 u.d.i.p. wymienione zostały kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego; c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.
Tak sformułowane przepisy u.d.i.p. (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Sąd, że informacja objęta wnioskiem Skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. "w jakim trybie została wprowadzona zmiana do projektu drogi S3 polegająca na podniesieniu wysokości posadowienia przepustów pod drogą, czy w trybie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też w ramach tzw. nieistotnego odstępstwa od projektu" stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Jest nią treść danych i dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08; publ. CBOSA).
Rozstrzygając o odmowie udostępnienia Skarżącemu ww. informacji publicznej organ powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznając, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona.
Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić z powodów poniżej przedstawionych.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności organizacyjnych, analitycznych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). Powstała w ten sposób informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.).
Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę. A zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA).
Podkreślenia wymaga, że ze względu na różnorodność stanów faktycznych objętych ww. przykładowymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej opiera się na kazuistycznym podejściu do okoliczności każdej indywidualnej sprawy, a w konsekwencji wymaga przedstawienia przez podmiot zobowiązany weryfikowalnej i przekonującej argumentacji, która wyjaśniałaby przyczyny dokonania takiej właśnie kwalifikacji.
W przypadku zatem gdy organ powołuje się na konieczność zaangażowania określonych środków osobowych i rzeczowych (finansowych) w celu realizacji indywidualnego wniosku o dostęp do informacji publicznej i z tego powodu kwalifikuje żądaną informację jako przetworzoną, winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności z tym związanych, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu. Chodzi więc o podanie takich wymiernych danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów (informacji) podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów (informacji) ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników, oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych informacji do udostępnienia.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, publ. CBOSA).
Zaskarżona decyzja GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2023 r. powyższych wymogów nie spełnia, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem przekonującego uzasadnienia, że wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej.
Organ wskazał jedynie, że dokumentacja kontraktowa - obejmująca kilkadziesiąt tomów - znajduje się w archiwum zlokalizowanym poza siedzibą firmy. Podał, że kontrakt został zakończony blisko 10 lat temu, zespół prowadzący inwestycję z ramienia inwestora (GDDKiA) został rozwiązany, a osoby wchodzące w jego skład nie pracują już w GDDKiA, zatem do analizy dokumentacji zaangażowane muszą być osoby, które nie znają projektu, co utrudnia pracę. Wskazał również, że dotychczas na analizę dokumentacji kontraktowej kilka osób poświęciło od kilku do kilkunastu godzin pracy, zaś przeznaczenie kolejnych godzin na analizę dokumentacji archiwalnej kosztem bieżących spraw, w celu odnalezienia dokumentu, który nie wpłynie w żaden sposób na ustalenie przyczyny obniżania się poziomu wody w jeziorze G., jest nieuzasadnione.
W podsumowaniu organ wskazał, że odnalezienie dokumentów wskazujących na tryb wprowadzenia zmiany do projektu wiąże się z dużym nakładem pracy, wymagającym dodatkowego zaangażowania kilku pracowników.
W świetle powyższej argumentacji nie sposób przyjąć, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że powodem takiej kwalifikacji informacji jest złożenie dokumentacji do archiwum oraz upływ czasu (w tym wypadku 10 lat) od zakończenia realizacji kontraktu, którego ta informacja dotyczy. Podobnie nie sposób przyjąć, że powodem takiej kwalifikacji jest brak znajomości tej dokumentacji przez obecnych pracowników GDDKiA. Przyjmując bowiem tok rozumowania organu należałoby uznać, że w każdym analogicznym przypadku (gdy przedmiotem wniosku jest informacja dotycząca kontraktu zakończonego kilka lat temu, przy którym nie pracowali aktualnie zatrudnieni pracownicy organu, i którego obszerna dokumentacja została złożona do archiwum) istniałaby przesłanka do odmowy udostępnienia tejże informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do nieuzasadnionej (bowiem nie znajdującej oparcia w ww. przepisie) odmowy dostępu do informacji publicznej w podobnych przypadkach, a tym samym do ograniczenia konstytucyjnego uprawnienia i społecznej kontroli nad działalnością podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących majątkiem publicznym.
Co istotne, w sprawie niniejszej wniosek dotyczy pojedynczej informacji prostej (co przyznaje sam organ), a jej przetworzenie sprowadza się w istocie do wyszukania dokumentu (ewentualnie dokumentów), które pozwoliłyby na udzielenie odpowiedzi w kwestii będącej przedmiotem wniosku. Samo wyszukanie pojedynczej informacji, choćby miało dotyczyć obszernego zasobu dokumentów, bez potrzeby podjęcia dodatkowych czynności w zakresie analizy, opracowania, czy też przekształcenia (anonimizacji) informacji, nie stanowi jej przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Co również istotne, organ nie określił precyzyjnie ilości dokumentacji kontraktowej wskazując jedynie, że liczy ona "co najmniej kilkadziesiąt tomów", które - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zostały już w części przeszukane przez pracowników organu. Nie wskazał również ilu pracowników (w stosunku do posiadanych zasobów kadrowych) oraz jaki przedział czasowy jest niezbędny dla wyszukania wnioskowanej informacji. Twierdzenie organu, że odnalezienie dokumentów zawierających żądaną informację wiąże się z koniecznością poniesienia "dużych nakładów" pracy, co z kolei wiąże się z zaangażowaniem "kilku" pracowników, nie jest wystarczające do przyjęcia, że wniosek Skarżącego dotyczy informacji przetworzonej.
Odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji nie uzasadnia również argument, że organ w ramach dotychczasowej współpracy ze Skarżącym udostępnił mu szereg informacji i dokumentów, a nawet uczestniczył w spotkaniach dotyczących zagadnienia wpływu budowy drogi S3 na zlewnię jeziora G. Kwestia zakresu udostępnionych już dokumentów i informacji nie ma bowiem żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, który jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Stanowiska organu nie uzasadnia również argument, że odszukanie żądanej informacji "nie wpłynie w żaden sposób na ustalenie przyczyny obniżania się poziomu wody w jeziorze G.". Nie ma to bowiem żadnego znaczenia dla dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Odmowa udostępnienia ww. informacji z ww. powodu w sytuacji, gdy organ nie wykazał, że jest ona informacją przetworzoną, nie znajduje oparcia w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ błędnie, bowiem co najmniej przedwcześnie, zakwalifikował wnioskowaną informację - jako informację publiczną przetworzoną. W konsekwencji przedwcześnie uznał, że udostępnienie tej informacji uzależnione jest od zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wykazanie ww. przesłanki jest konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem warunkuje udostępnienie takiej informacji. W sytuacji natomiast gdy żądana informacja takiego charakteru nie posiada, organ nie ma podstaw do tego, aby domagać się od wnioskodawcy wykazania ww. przesłanki.
Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co skutkowało ich uchyleniem.
Uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnia dodatkowo argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, która mogłaby wskazywać na to, że organ w istocie może nie posiadać informacji objętej wnioskiem. Organ stwierdził bowiem, że nie ma wiedzy czy dokumenty, o które wnioskuje Skarżący (przedmiotem wniosku była określona informacja, której podstawą udzielenia - co oczywiste w tym przypadku - są określone dokumenty), w ogóle znajdują się w jego posiadaniu. Wskazał, że dokumenty te najprawdopodobniej nie zostały wytworzone przez organ (Zamawiającego, Inwestora), lecz były częścią dokumentacji wytworzonej pomiędzy Inżynierem Kontraktu (Nadzorem Inwestorski) a Projektantem (Nadzorem Autorskim) oraz Wykonawcą.
Wobec powyższego kluczowe w sprawie jest ustalenie przez organ, czy posiada on żądaną informację (czy posiada dokumenty, w oparciu o które może udzielić żądanej informacji, czy też nie). Zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie adresat wniosku, który daną informację posiada, co wprost wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jeśli natomiast adresat wniosku żądanej informacji nie posiada, zobowiązany jest poinformować o tym pisemnie wnioskodawcę wyjaśniając jednocześnie przyczyny takiego stanu rzeczy. Przy czym poinformowanie wnioskodawcy o tej okoliczności nie przybiera formy decyzji administracyjnej.
Ponownie rozpatrując sprawę podmiot zobowiązany uwzględni dokonaną ocenę prawną. Ustali, czy posiada żądaną informację publiczną, a w ślad za tym rozpozna wniosek Skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Końcowo, odnosząc się do wniosku skargi Sąd stwierdza, że nie mógł nakazać organowi udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie miał podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku uznania żądania wnioskodawcy, organ dokonuje czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie tej informacji, bez wydawania decyzji w tej kwestii.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.