II SA/WA 1976/24

II SA/Wa 1976/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Iwona Maciejuk
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024, poz. 572), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], którym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia K.M. stawki uposażenia zasadniczego, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 3 lipca 2024 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. K.M. – zwolniony ze służby w CBA z dniem [...] stycznia 2024 r. zwrócił się do Szefa ABW o podwyższenie od dnia 1 stycznia 2024 r. stawki uposażenia zasadniczego, do wysokości uwzgledniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120 %., w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.122) oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz.745).
Szef CBA postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2024 r., utrzymał w mocy to postanowienie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie, jaką jest służba w CBA, są decyzjami uznaniowymi (postanowienie NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 oraz postanowieniu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3256/23).
Zdaniem organu, mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego.
Szef CBA podniósł, że znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23. W postanowieniu tym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2).". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb" (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1382/11, publ. w CBOSA)".
Ponadto Szef ABW podniósł, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierówne traktowanie funkcjonariuszy, którzy zakończyli służbę w okresie, na który przypadła podwyżka uposażenia i funkcjonariuszy, którzy pozostają w służbie;
2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy budżetowej na rok 2024, poprzez ich niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania;
3. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie oraz przywołał argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Podniósł m. in., że celem wprowadzonych regulacji było podwyższenie uposażenia funkcjonariuszom, zarówno kontynuującym, jak i kończącym służbę po 1 stycznia 2024 roku. Jasno dowodzi tego fakt wprowadzenia skuteczności regulacji z mocą wsteczną. Świadomość tego faktu miał również Szef CBA. W korespondencji do Ministra Finansów z dnia [...] marca 2024 r., znak [...], Szef CBA wprost przyznaje: "Wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach b.r.". Wbrew uwagom Szefa CBA, który wskazywał, że w jego ocenie podwyżki z mocą wsteczną będą prowadzić do "niecelowego wydatkowania środków publicznych", rozporządzenie zostało wprowadzone z mocą wsteczną właśnie, co w ewidentny sposób wyraża wolę ustawodawcy.
Skarżący podniósł ponadto, że Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Spraw Wewnętrznych znak [...] z dnia [...] lutego 2024 r. wskazał, że pozbawienie funkcjonariuszy podwyżki "wpłynęło bezpośrednio na wymiar emerytur, obniżając je o 7,8%. Podnoszą, że kwestionowane przepisy są rażąco sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, z podstawowym poczuciem sprawiedliwości oraz zasadą legalizmu. W poprzednich latach, jak i w 2024 r., takie rozwiązanie nie zostało zastosowane i funkcjonariusze/ żołnierze odchodzący na emeryturę w styczniu oraz lutym byli (poza 2023 r.) - tak jak inne grupy zawodowe - włączani w system podwyżek, jeżeli w danym roku takie podwyżki im przysługiwały. Sytuacja ta wskazuje na nieuzasadnione odstępstwo od powszechnego i periodycznego stosowania przepisów prawa w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych ze względu na termin odejścia ze służby. (...) Jednostka ma bowiem prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może jednak w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania celów bieżącej polityki kadrowej, a tak było w przypadku osób, które zostały zwolnione ze służby w okresie 1.01.2023-28.02.2023. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, rozumianej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako pewien zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Dzięki tym cechom prawa jednostka ma możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny".
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) pisma Szefa CBA nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. - na fakt świadomości, że wprowadzenie przepisów wiązać się będzie z koniecznością podwyżki również świadczeń emerytalnych i uposażeń funkcjonariuszy, którzy zakończyli służbę; 2) pisma z dnia [...] marca 2024 r. - odpowiedzi Ministra Finansów na ww. pismo - na fakt wątpliwości Ministerstwa dot. podwyższenia tylko górnych stawek uposażenia; 3) pisma z dnia [...] marca 2024 r. - odpowiedzi Szefa CBA na ww. pismo - na fakt motywowania podniesienia tylko górnej granicy uposażenia możliwością podniesienia uposażenia funkcjonariuszom bez zmiany stanowiska; 4) pisma RPO z dnia [...] lutego 2024 r.- na fakt jego treści.
Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2024 r. nie narusza prawa.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego o podniesienie uposażenia za okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2024 r., kiedy to jeszcze był funkcjonariuszem CBA.
Skarżący jako emeryt żądał od organu ustalenia na nowo stawki uposażenia zasadniczego poprzez podniesienie uposażenia, upatrując źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżący składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się również na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745). Na mocy § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396, z późn. zm.), zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Na gruncie tej sprawy warto wskazać, że w załączniku do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Zatem znowelizowane przepisy rozporządzenia stwarzają organowi możliwość podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych.
Zaznaczyć należy, że ustalenie przez organ stawki uposażenia funkcjonariuszowi pozostawione zostało uznaniu organu, albowiem funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Warto wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] (LEX nr 2732483) wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania."
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, że Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z ust. 2, w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA. Ust. 3 stanowi, że sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji. Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3).
Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4) Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Zgodnie z ust. 7, uposażenie jest płatne miesięcznie z góry.
Zgodnie z zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Zgodnie z § 4 ust. 2, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Zgodnie z § 4 ust. 3 funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14.
Zatem rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych.
Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym.
Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień wnioskowania o podwyższenie uposażenia, tj. 5 czerwca 2024 r. nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem 21 lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia 12 grudnia 2023 r.). Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (emeryta) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego.
Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Żądanie skarżącego nie mogło być załatwione merytorycznie w formie decyzji administracyjnej albowiem nie mamy do czynienia ze sprawą osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
W świetle powyższego zarzuty skargi są nieuzasadnione. Szef CBA zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Jak już powiedziano, postanowienie to jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i może być wydane w okolicznościach opisanych w art. 61a § 1 k.p.a., które zaistniały w rozpatrywanej sprawie.
Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o jego nieważności, które byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.