II SA/Wa 1963/20

II SA/Wa 1963/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 6695/21 - Wyrok NSA z 2025-01-31
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7 art. 170 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2019 poz 768
art. 179 art. 180
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy.
T. W. (dalej jako: "skarżący", "strona" lub "funkcjonariusz") od [...] czerwca 1993 r. do [...] sierpnia 2017 r. był zatrudniony w administracji celnej oraz pełnił służbę w Służbie Celnej. Od [...] marca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w charakterze funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej.
W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej także jako: "KAS"), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji") do wydania decyzji
w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno - Skarbowej.
Decyzją znak [...] z [...] marca 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: "u.KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że w okresie, który nastąpił bezpośrednio po wejściu KAS (marzec-maj 2017 r.), dokonano w [...] Urzędzie Skarbowym analizy spraw, które zostały przekazane do [...] Urzędu Celno - Skarbowego z byłego Urzędu Celnego (kary pieniężne w hazardzie). Ustalono, że było to ok. 350 protokołów z kontroli w punktach hazardowych, które przekładały się na konieczność wszczęcia ok. 500 spraw w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. Sprawy te z nieznanych przyczyn nie zostały zrealizowane w urzędzie nadzorowanym przed 1 marca 2017 r. przez skarżącego. Sytuacja sparaliżowała działalność [...] Urzędu Celno-Skarbowego w tym zakresie w okresie po 1 marca 2017 r. i spowodowała konieczność angażowania pracowników wielu komórek organizacyjnych ww. urzędu, w celu eliminacji zaległości wygenerowanych w Urzędzie Celnym w [...] i niedopuszczenia do przedawnienia spraw. Skarżący zarówno przed 1 marca 2017 r., jak również po tej dacie nie przedstawił żadnych informacji odnośnie skali zaległości
w zakresie nadzorowanych przez niego zadań. Powyższe świadczy o braku nadzoru Naczelnika Urzędu Celnego, którym w tym okresie był skarżący. Nadto DIAS podniósł, że istotną rolę w nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy była jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Wszczynane niejednokrotnie przez skarżącego słowne utarczki oraz pełne pretensji zachowania i oskarżenia odnoszące się do niewłaściwego w jego oczach potraktowania jego osoby, tworzyły atmosferę niesprzyjającą dalszej współpracy. Próby ustabilizowania sytuacji oraz rozmów z funkcjonariuszem pozostały bez jakiejkolwiek pozytywnej zmiany z jego strony. W związku z powyższym, DIAS kierując się prawidłowym funkcjonowaniem oraz wizerunkiem administracji celno-skarbowej, jak również odpowiednim wypełnianiem obowiązków wynikających z pełnienia służby przez funkcjonariuszy, nie złożył skarżącemu propozycji służby ani pracy.
Pismem z [...] kwietnia 2020 r. skarżący złożył od ww. decyzji organu I instancji, odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżając przedmiotową decyzję, wniósł o jej uchylenie i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, z zachowaniem poprzednich warunków pełnienia służby
i uposażenia. W treści odwołania skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów, na potwierdzenie okoliczności związanych
z przebiegiem jego służby i posiadanych kwalifikacji oraz ustalenia braku przesłanek do niezłożenia propozycji służby. Skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby w strukturach administracji celnej i celno-skarbowej, wskazując na posiadane stopnie i stanowiska służbowe. Podniósł, że przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby zostały enumeratywnie określone w art. 179 oraz art. 180 u.KAS. Wskazał, że
w jego przypadku nie zachodzi żadna z tych przesłanek, w związku z czym nie mógł zostać zwolniony ze służby. Nieprzedstawienie propozycji stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek dotyczących posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Dodał, że postępowanie DIAS stoi w jawnej sprzeczności z wytycznymi i poleceniami Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wyrażonymi w piśmie nr [...] z [...] lutego 2017 r. Skarżący przedstawił również wyjaśnienia odnośnie rzekomego braku nadzoru nad postępowaniami dotyczącymi nakładania kar pieniężnych z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Wskazał nadto na linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając fakt nierównego traktowania jego osoby. Przedstawiając powyższe stwierdził, że niezłożenie propozycji służby jest niczym innym jak nałożeniem najsurowszej kary dyscyplinarnej, czyli wydaleniem ze służby, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i uniemożliwienia uczestnictwa w nim skarżącego. Względy pozaustawowe, którymi kierował się DIAS, nie uprawniają do tego, aby wykorzystując władzę mu nadaną, pozbawiać pracy kogokolwiek, tak jak uczyniono to ze skarżącym.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że rozstrzygnięcia
w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy, determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie KAS. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Ustawa wprowadziła szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy. Przepisy przejściowe i wprowadzające zostały zawarte w u.p.w.KAS.
Szef KAS wskazał, że skarżący do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, jego stosunek służbowy wygasł
z dniem [....] sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie skarżącemu do dnia [....] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach u.p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja,
a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom
i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy
o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Nadto z art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W zaistniałej sytuacji nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że tylko osoba, która złożyła pozytywne oświadczenie o pracy bądź służbie w organach bezpieczeństwa państwa, mogła nie otrzymać propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wbrew twierdzeniom strony, ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji pracy lub służby.
W ocenie Szefa KAS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy/służby. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu
z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno - kadrowe podległej jednostki oraz przebieg służby skarżącego. Ustalenia poczynione przez organ I instancji potwierdza treść notatki z [...] czerwca 2020 r., sporządzonej przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], w zakresie spraw hazardowych przekazanych z dniem 1 marca 2017 r. do ww. urzędu. Wynika z niej, że do [...] czerwca 2020 r. załatwionych zostało 519 spraw w związku z przejęciem przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [....], z dniem [...] marca 2017 r., protokołów kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o grach hazardowych, które to sprawy nie zostały zakończone
w Urzędzie Celnym w [...]. Jak wskazano w notatce, aktualnie w Referacie Postępowania Podatkowego zostały już tylko jednostkowe sprawy w tzw. "starym" stanie prawnym, które są w toku. Dzięki zaangażowaniu znacznej ilości pracowników
i funkcjonariuszy również spoza Referatu Postępowania Podatkowego, udało się uniknąć ryzyka przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej w zakresie ww. spraw przekazanych z Urzędu Celnego w [...]. Konieczność realizacji ww. spraw wpłynęła jednak na to, że sprawy w nowym stanie prawnym były wszczynane dopiero od 2018 r.
Zdaniem Szefa KAS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy
o braku właściwego nadzoru Naczelnika Urzędu Celnego, którym w tym okresie był skarżący. Stąd też próby wyjaśnienia ówczesnych zaniedbań w zakresie nadzoru nad realizowanymi zadaniami, na etapie aktualnie prowadzonego postępowania w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, nie mogą być uznane za uzasadnione
i wystarczające, ani też zmienić faktu, że opisana w zaskarżonej decyzji sytuacja miała miejsce i mogła wpłynąć na podjętą przez DIAS decyzję o nieprzedstawieniu stronie propozycji służby/pracy w KAS.
Organ odwoławczy zauważył nadto, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, istotną rolę w braku złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy, odegrała jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Wszczynane niejednokrotnie przez skarżącego słowne utarczki oraz pełne pretensji zachowania i oskarżenia odnoszące się do niewłaściwego w jego oczach potraktowania jego osoby, tworzyły atmosferę niesprzyjającą dalszej współpracy. Próby zaś ustabilizowania sytuacji oraz rozmów ze skarżącym pozostały bez jakiejkolwiek pozytywnej zmiany z jego strony. Potwierdzeniem powyższego są dołączone do akt sprawy notatki służbowe DIAS z [...] maja 2017 r. oraz Naczelnika Urzędu Celno -Skarbowego w [...] z [...] maja 2017 r.
Szef KAS podkreślił, że autorytet państwa kształtowany poprzez działania Służby Celno-Skarbowej, stawia wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na specyfikę i charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza ze służbą oraz wynikające z tego prawa
i obowiązki. Kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym, niż w przypadku stosunków pracy, zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05). Dlatego też u.KAS statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez funkcjonariuszy prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 151 tej ustawy, służbę
w Służbie Celno-Skarbowej może pełnić wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Nieposzlakowana opinia - co wymaga podkreślenia - jest wymagana od funkcjonariusza nie tylko dla mianowania do służby, ale również w trakcie trwania stosunku służbowego. Funkcjonariusz musi zatem postępować tak i w ten sposób układać swoje stosunki osobiste, aby nie narazić się w jakikolwiek sposób na utratę posiadanej nieposzlakowanej opinii. Osoba stojąca w szeregach służby winna zatem odznaczać się nieskazitelną postawą. W interesie społecznym nie leży utrzymywanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który w sposób jednoznaczny
i bezsporny nie daje gwarancji dalszego, należytego wykonywania obowiązków służbowych. Dobro służby wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz pracowników KAS znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. W związku zaś z powyższym, DIAS kierując się przede wszystkim prawidłowym funkcjonowaniem oraz wizerunkiem administracji celno - skarbowej, a także odpowiednim wypełnianiem obowiązków wynikających z pełnienia służby przez funkcjonariuszy, nie złożył skarżącemu propozycji służby ani pracy. Prawidłowość funkcjonowania aparatu celno - skarbowego przejawia się również w zachowaniu równowagi i właściwej atmosfery w miejscu pełnienia służby czy wykonywania pracy. Chcąc zatem uniknąć ewentualnych przyszłych konfliktów między skarżącym a przełożonymi oraz innymi pracownikami oraz funkcjonariuszami, podjęto decyzję o nieprzedstawieniu stronie propozycji służby/pracy w strukturach KAS.
W ocenie organu odwoławczego, DIAS podejmując decyzję o niezłożeniu skarżącemu do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ badał posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym posiadane wykształcenie, zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby, sposób jej pełnienia, rodzaj nałożonych obowiązków i stosunek do ich wykonywania, również przez pryzmat dokumentów, których dopuszczenia
i przeprowadzenia z nich dowodów, domaga się skarżący w odwołaniu z [...] kwietnia 2020 r. DIAS ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.
Szef KAS wskazał, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów
i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Podkreślił, że DIAS będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie.
Szef KAS zauważył, że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Wskazał, że zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej
i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem
z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych
i finansowych. Wejście w życie przepisów u.KAS, a pośrednio także u.p.w.KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku
z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS. Mając na uwadze powyższe DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.
W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Z tej przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Na podstawie powyższych okoliczności i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., ważąc słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony. DIAS podejmując decyzję w sprawie wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, co jest wyrazem uwzględnienia takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej. Zdaniem Szefa KAS, organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych, których analiza dała podstawy do stwierdzenia, że w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez IAS, zasadną była decyzja o nieprzedstawieniu skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Interes strony nie może bowiem korzystać z prymatu nad interesem organu, który jest w stosunku do funkcjonariusza podmiotem "zatrudniającym", mogącym oczekiwać od niego określonych zachowań, a w szczególności postępowania zgodnego z interesem służby.
Pismem z [...] września 2020 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Szefa KAS z [...] sierpnia 2020 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) obrazę art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie
w mocy decyzji DIAS wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącemu propozycji służby pomimo faktu, że kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, jak i dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego za otrzymaniem rzeczonej propozycji przemawiały w sposób jednoznaczny
2) obrazę przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 66a i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne dokonanie oceny i akceptację faktu dokonania ustaleń faktycznych przez DIAS w oparciu tylko o jedną notatkę służbową Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] z [...] maja 2017 r. oraz poprzez akceptację wywodów uzasadnienia DIAS dotyczących rzekomego braku nadzoru skarżącego nad prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, dotyczącymi nakładania kar pieniężnych w hazardzie w Urzędzie Celnym w [...],
3) obrazę art. 2, art. 7, art. 24, art. 32, art. 45 i art. 60 Konstytucji RP, poprzez złamanie konstytucyjnych zasad: praworządności, równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, ochrony pracy, dostępu do służby publicznej na równych zasadach
i dostępu do sądu.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uznając zarzuty skargi za niezasadne, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Analizując zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję w świetle ww. kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji organu przez sąd adminsitracyjny.
Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną.
W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą
i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.
W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę
w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).
Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).
Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.w.KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie
w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia
w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.
W ocenie Sądu, zarówno w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji,
w wystarczający sposób wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy obu instancji wzięły pod uwagę przebieg dotychczasowej służby skarżącego. Wskazały, że w okresie, który nastąpił bezpośrednio po wejściu KAS (marzec-maj 2017 r.), dokonano w [...] Urzędzie Skarbowym analizy spraw, które zostały przekazane do [...] Urzędu Celno - Skarbowego z byłego Urzędu Celnego (kary pieniężne w hazardzie). Ustalono, że było to ok. 350 protokołów
z kontroli w punktach hazardowych, które przekładały się na konieczność wszczęcia ok. 500 spraw w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. Sprawy te z nieznanych przyczyn nie zostały zrealizowane w urzędzie nadzorowanym przed 1 marca 2017 r. przez skarżącego. Sytuacja ta sparaliżowała zaś działalność [...] Urzędu Celno-Skarbowego w tym zakresie w okresie po 1 marca 2017 r. i spowodowała konieczność angażowania pracowników wielu komórek organizacyjnych ww. urzędu, w celu eliminacji zaległości wygenerowanych w Urzędzie Celnym w [...] i niedopuszczenia do przedawnienia spraw. Skarżący zarówno przed 1 marca 2017 r., jak również po tej dacie nie przedstawił żadnych informacji odnośnie skali zaległości w zakresie nadzorowanych przez niego zadań. Jak wskazały organy, powyższe świadczy o braku nadzoru Naczelnika Urzędu Celnego, którym w tym okresie był skarżący. Dodatkowo organy podniosły, że istotną rolę w nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy była jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Wszczynane niejednokrotnie przez skarżącego słowne utarczki oraz pełne pretensji zachowania i oskarżenia odnoszące się do niewłaściwego w jego oczach potraktowania jego osoby, tworzyły bowiem atmosferę niesprzyjającą dalszej współpracy. Próby ustabilizowania sytuacji oraz rozmów z funkcjonariuszem pozostały zaś bez jakiejkolwiek pozytywnej zmiany z jego strony. W związku z powyższym DIAS, kierując się prawidłowym funkcjonowaniem oraz wizerunkiem administracji celno-skarbowej, jak również odpowiednim wypełnianiem obowiązków wynikających
z pełnienia służby przez funkcjonariuszy, nie złożył skarżącemu propozycji służby ani pracy.
Organy obu instancji, podejmując decyzje w sprawie skarżącego, wzięły też pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Ważąc słuszny interes społeczny i słuszny interes strony uznały, że interes społeczny zyskał prymat nad słusznym interesem skarżącego. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się
w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać
z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.
W ocenie Sądu, organy obu instancji były uprawnione do podjęcia decyzji
o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wzięły pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.
Skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie
z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji,
w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.
Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i art. 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U.
z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS utraciła moc
z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych
w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.
W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej
i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy art. 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałoby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie NSA należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy art. 180 u.KAS.
Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji
w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.
Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Szef KAS takie przesłanki przedstawił.
Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179
i art. 180 u.KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.
Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność
z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS i u.KAS pozwalała również na zastosowanie w przedmiotowej sprawie takich kryteriów jak np. postawa funkcjonariusza w służbie oraz jego niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że u.KAS statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez funkcjonariuszy prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 151 tej ustawy, służbę w Służbie Celno-Skarbowej może pełnić wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Nieposzlakowana opinia - co wymaga podkreślenia - jest wymagana od funkcjonariusza nie tylko dla mianowania do służby, ale również w trakcie trwania stosunku służbowego. Funkcjonariusz musi zatem postępować tak i w ten sposób układać swoje stosunki osobiste, aby nie narazić się
w jakikolwiek sposób na utratę posiadanej nieposzlakowanej opinii. Osoba stojąca
w szeregach służby winna zatem odznaczać się nieskazitelną postawą. W interesie społecznym nie leży utrzymywanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który
w sposób jednoznaczny i bezsporny nie daje gwarancji dalszego, należytego wykonywania obowiązków służbowych. Dobro służby wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz pracowników KAS znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. Prawidłowość funkcjonowania aparatu celno - skarbowego przejawia się również w zachowaniu równowagi i właściwej atmosfery w miejscu pełnienia służby czy wykonywania pracy. Chcąc zatem uniknąć ewentualnych przyszłych konfliktów między skarżącym
a przełożonymi oraz innymi pracownikami oraz funkcjonariuszami, słusznie podjęto decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji służby/pracy w strukturach KAS.
Organy obu instancji podejmując decyzję o niezłożeniu skarżącemu do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działały w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Badały posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym posiadane wykształcenie, zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby, sposób jej pełnienia, rodzaj nałożonych obowiązków i stosunek do ich wykonywania, również przez pryzmat dokumentów, których dopuszczenia i przeprowadzenia z nich dowodów, domagał się skarżący w swoim odwołaniu. Ważąc wszystkie argumenty, zobowiązane były brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.
W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że podniesiony
w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7 nie zasługuje na uwzględnienie.
Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do takiego naruszenia tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu. Powyższe dotyczyć musi jednak materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uzasadniły w swoich decyzjach przesłanki podjętych rozstrzygnięć. Wskazały, z jakich przyczyn nie złożono skarżącemu propozycji służby/pracy. Nie można zatem zarzucić organom obrazy przepisów k.p.a., skutkującej niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy.
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, o których mowa w skardze. Ustawodawca nie nałożył bowiem na dyrektorów izb administracji skarbowej obowiązku przedłożenia propozycji służby/pracy wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom
i pracownikom. Organy obu instancji podejmując decyzje w zakresie złożenia bądź nieprzedstawienia propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia, kierowały się potrzebami kadrowymi podległej jednostki, jak również przebiegiem dotychczasowej służby/zatrudnienia funkcjonariusza/pracownika, jego kwalifikacjami zawodowymi oraz miejscem zamieszkania. W wyroku z 5 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Tak szeroka zmiana ustrojowa
w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim ustawy wprowadzającej KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, ze ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02).
Konkludując stwierdzić należy, że w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują zaś oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.