II SA/WA 1962/06

II SA/Wa 1962/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesorzy WSA Agnieszka Miernik, WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku do uposażenia żołnierza zawodowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Dowódca [...] Korpusu Zmechanizowanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 101), po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w P. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty dodatku za klasę pilota wojskowego, zaskarżoną decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W uzasadnieniu powołanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien:
1. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydać i doręczyć zainteresowanemu postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień do wyżej wymienionego dodatku,
2. na podstawie art. 157 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpić drogą służbową do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie nadania trzeciej klasy pilota wojskowego,
3. po wydaniu przez Ministra Obrony Narodowej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, o którym mowa w pkt. 2 podjąć postępowanie z urzędu i rozstrzygnąć sprawę stosownie do okoliczności.
Następnie, postanowieniem z dnia [...]lutego 2004 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w P. , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy, zawiesił postępowanie w sprawie uprawnień A.N. do dodatku kwalifikacyjnego za uzyskanie trzeciej klasy pilota wojskowego do czasu wydania stosownej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej.
Odnosząc się do wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazów Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...]lutego 2002 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] dotyczących nadania klas pilota wojskowego, Dyrektor Departamentu [...] Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [... stwierdził, że wymienione rozkazy nie stanowią decyzji administracyjnych, a tym samym nie ma przesłanek do ich wycofania z obrotu prawnego w trybie przewidzianym w k.p.a. W związku z powyższym Dyrektor zwrócił nadesłane do Ministra Obrony Narodowej dokumenty celem prowadzenia dalszego postępowania w przedmiotowych sprawach.
Następnie, postanowieniem z dnia[...]stycznia 2006 r. nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w P., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie uprawnień A. N. do dodatku kwalifikacyjnego za uzyskanie trzeciej klasy pilota, zawieszone postanowieniem z dnia[...]lutego 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w związku z zajęciem stanowiska przez Ministra Obrony Narodowej w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazów Dowódcy Wojsk Lądowych i Obrony Powietrznej dotyczących nadania klas pilota, upadła przesłanka zawieszająca postępowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), przepisów art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 4 i 5, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. N. z dnia 23 września 2003 r. dotyczącego wypłaty dodatku za trzecią klasę pilota wojskowego w lotnictwie śmigłowcowym, odmówił wypłaty przedmiotowego dodatku.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Dowódcy Wojsk Lądowych kwestionując zawarte w niej stanowisko, że w dniu złożenia przedmiotowego wniosku nie posiadał on trzeciej klasy pilota wojskowego, ponieważ rozkaz Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] którym nadano mu tę klasę został przez ten sam organ uchylony rozkazem z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Skarżący nie zgodził się z poglądem, iż rozkaz Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w przedmiocie nadania klas pilota wojskowego nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem A. N., skoro nie zakwestionowano ważności rozkazu o przyznaniu mu klasy pilota, w dalszym ciągu funkcjonuje on w obrocie prawnym, co oznacza, że skarżący posiada trzecią klasę pilota wojskowego, a z chwilą jej uzyskania nabył prawo do otrzymania dodatku kwalifikacyjnego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], Dowódca Wojsk Lądowych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...]w sprawie odmowy wypłaty dodatku za trzecią klasę pilota wojskowego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w piśmie Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr[...] i wskazał, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że sprawy z zakresu uzyskiwania klas pilotów zapadały w formie decyzji administracyjnej. Organ drugiej instancji zauważył też, iż decyzja organu administracyjnego określająca uprawnienia żołnierza w przedmiocie dodatku dla personelu latającego oraz zwiększenie wysokości tego dodatku z tytułu posiadania przez żołnierza odpowiedniej klasy pilota jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego lecz nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Dowódca Wojsk Lądowych podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...].
W skardze z dnia 13 września 2006 r. A. N. nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].
W uzasadnieniu skarżący ponownie zakwestionował stanowisko organu, iż rozkaz nadający klasę pilota wojskowego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ponieważ stwierdza jedynie określone zdarzenie w postaci uzyskania klasy i ma jedynie deklaratywne znaczenie. Zdaniem A. N., organ wojskowy przyznając trzecią klasę pilota rozstrzygnął w indywidualnej sprawie konkretnego adresata; nadając klasę pilota (rozstrzygając w przedmiocie kwalifikacji żołnierza) zmienił jego sytuację prawną. Kwestia ewentualnego braku podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia jest uboczna i może być badana wyłącznie w trybie nadzorczym.
Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem Dowódcy Wojsk Lądowych, że przyznanie spornemu rozkazowi rangi decyzji administracyjnej prowadziłoby do powstania sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy w przedmiocie przyznania dodatku dla personelu latającego, czemu sprzeciwia się zasada ekonomii procesowej. Jak podniósł A. N., przyznanie klasy pilota wojskowego ma znaczenie prejudycjalne dla ustalenia prawa do dodatku do uposażenia dla personelu latającego i jest elementem jednej sprawy administracyjnej dotyczącej dodatku za trzecią klasę pilota wojskowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są postanowieniami, o których mówi ten przepis. Wynika to w szczególności z art. 123 § 2 k.p.a., który ten typ rozstrzygnięcia wiąże z poszczególnymi kwestiami wynikającymi w toku postępowania. Z całą pewnością rozstrzygnięcia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego. Właśnie bowiem w toku postępowania administracyjnego z różnych powodów powstaje konieczność (potrzeba) wydania przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania; nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, lecz jest aktem procesowym, który wpływa na bieg postępowania administracyjnego.
Powyższe potwierdza analiza treści normy zawartej w art. 101 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Z przepisu tego płyną dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne dwa obowiązki. Po pierwsze zawieszenie postępowania, podjęcie zawieszonego postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, a także odmowa podjęcia zawieszonego postępowania muszą nastąpić w formie postanowienia. Po drugie, takie postanowienie organ musi doręczyć stronie na piśmie, bowiem doręczenie stronie postanowienia na piśmie jest procesową formą zawiadomienia strony o treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a więc na każde z wymienionych wyżej postanowień służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia.
Postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie uprawnień A. N. do dodatku kwalifikacyjnego za uzyskanie trzeciej klasy pilota wojskowego zostało wydane na podstawie powołanego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z faktem, iż organ odwoławczy, który uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w P. z dnia [...]października 2003 r. nr [...]o odmowie wypłaty przedmiotowego dodatku, zalecił organowi pierwszej instancji wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o wszczęcie postępowania w trybie art. 157 § 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadanej skarżącemu klasy pilota wojskowego. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Podjęcie postępowania w tych wypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00. ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 137).
Tymczasem w przedmiotowej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...]w P. , uznając, że przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania ustąpiła, postąpił wbrew dyspozycji normy zawartej w art. 97 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 149 § 1 k.p.a. wydał bowiem postanowienie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]o wznowieniu postępowania w sprawie uprawnień A. N. do dodatku kwalifikacyjnego za uzyskanie trzeciej klasy pilota wojskowego, zawieszonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Samo sformułowanie zawarte w wymienionym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006 r.: "wznawiam postępowanie", można by uznać za terminologiczną nieprawidłowość, która nie stanowi istotnego uchybienia, jednakże mając na uwadze powołaną podstawę prawną postanowienia oraz brak pouczenia o możliwości złożenia na nie zażalenia należy stwierdzić, że nieprawidłowość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiotem było przyznanie skarżącemu dodatku za trzecią klasę pilota wojskowego. Co więcej, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stwierdzić trzeba, że zasadnicza rozbieżność stanowisk skarżącego i organu dotyczy prawnego charakteru rozkazu Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. W związku z tym, błąd organu w zakresie procesowego wyrażenia swojego stanowiska w kwestii zaistnienia okoliczności polegającej na rozstrzygnięciu powyższej kwestii i niepoinformowanie strony postępowania administracyjnego o możliwości zakwestionowania tego stanowiska jest niewątpliwie istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Jak wyżej podano, w chwili, gdy organ pierwszej instancji powziął przekonanie, że ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, zobowiązany był wydać postanowienie będące procesowym wyrazem tego przekonania, na które A. N. miał prawo zażalić się do organu wyższego stopnia. Nie dopełniając tych obowiązków Dowódca Wojsk Lądowych naruszył przepis art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, w sytuacji gdy nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, stanowi przejaw niedopuszczalnej praktyki na gruncie obowiązującego prawa. Najpierw organ w formie zaskarżalnego postanowienia podejmuje zawieszone postępowanie, a następnie - wydając decyzję - załatwia sprawę co do jej istoty.
Tylko na marginesie należy dodać, że również w postanowieniu z dnia[...] lutego 2004 r. nr [...] nie pouczono skarżącego o możliwości złożenia na nie zażalenia, przez co naruszono przepis art. 124 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.