II SA/Wa 1957/24

II SA/Wa 1957/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. T. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 marca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na komunikat z dnia 17 lutego 2023 r. zamieszczony na stronie internetowej Izby Administracji Skarbowej w [...], B. T. poinformował, że od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r. pełnił służbę wojskową, od dnia [...] lutego 1992r., do dnia [...] maja 2017 r. pracował w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...], w dniu [...] kwietnia 1994 r. został powołany na inspektora kontroli skarbowej, w dniu [...] czerwca 2017 r. rozpoczął pełnienie służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 226b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2023r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 roku, poz. 615 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby.
W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg służby Skarżącego wskazując, że od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r. pełnił on służbę w Wojsku Polskim. W dniu [...] lutego 1992 r., w związku ze złożeniem oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie służbowe, Skarżący został przeniesiony z Izby Skarbowej w [...] do pracy w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. W dniu [...] kwietnia 1994 r. został powołany na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. Od dnia [...] maja 1994 r. Skarżący wykonywał obowiązki inspektora kontroli skarbowej w Oddziale [...] w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. Od dnia [...] marca 2004 r. Skarżący wykonywał obowiązki inspektora kontroli skarbowej w Oddziale [...] w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. Następnie, od dnia [...] marca 2017 r. świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Od dnia [...] czerwca 2017 r., w związku ze złożeniem oświadczenia o przyjęciu propozycji określającej warunki pełnienia służby, przeniesiono Skarżącego do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Dalej organ I instancji powołał art. 226b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, 2, 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.).
Następnie wskazał, że zaliczeniu do stażu służby - jako okres równorzędny ze służbą - podlega okres pełnienia przez Skarżącego służby w Wojsku Polskim (od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r.) oraz okres zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej od dnia [...] lipca 2010 r. - zgodnie z wejściem w życie art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, dodanym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, nr 127, poz. 858).
Wobec powyższego Skarżący nie spełnia kryterium stażu służby określonego w art. 226b ust. 1 i 2 ustawy o KAS, bowiem nie osiągnął wymaganego 25-letniego stażu służby.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. B. T. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Szefa KAS zarzucając naruszenie:
- art. 226b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niezaliczeniem w poczet służby, traktowanego jako równorzędny ze służbą, okresu zatrudnienia Skarżącego od dnia [...] kwietnia 1994 r., jako inspektora prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej,
- art. 226b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS, poprzez zaniechanie ich zastosowania w sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie świadczenia motywacyjnego w związku z osiągnięciem 28 lat i 6 miesięcy służby.
Szef KAS, decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił decyzję Dyrektora IAS z dnia [...] maja 2023 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. Zwrócił uwagę, iż aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez k.p.a., postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w tym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, poprzez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, to rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. W ocenie Szefa KAS, zagadnienie stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Dyrektora IAS, nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).
Z ust. 3 ww. art. 226b ustawy o KAS wynika, że decyzja o przyznaniu lub odmowie prawa do świadczenia motywacyjnego wydawana jest przez kierownika jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 145 ustawy o KAS, nie później niż w terminie 30 dni od osiągnięcia przez funkcjonariusza wymaganego stażu służby. Powyższa decyzja jest wydawana z urzędu, niezależnie od inicjatywy funkcjonariusza, w oparciu wyłącznie o okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 art. 226b ustawy o KAS. W ust. 6 powołanego przepisu enumeratywnie zaś wskazano przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia motywacyjnego, których zaistnienie w odniesieniu do funkcjonariusza posiadającego wymagany staż służby, o którym mowa w art. 226b ust. 1 i 2, warunkuje wydanie decyzji odmownej.
Szef KAS stwierdził, że w sytuacji kiedy funkcjonariusz nie posiada stażu służby wymaganego dla nabycia uprawnień do świadczenia motywacyjnego, brak jest "sprawy" podlegającej rozpoznaniu na drodze administracyjnej, a w konsekwencji brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 226b ust. 3 ustawy o KAS.
Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że w sytuacji wniesienia wniosku przez funkcjonariusza, który nie legitymuje się wymaganym stażem służby uprawniającym do przyznania świadczenia motywacyjnego, kierownik jednostki powinien w formie pisemnej, niestanowiącej władczego rozstrzygnięcia organu administracji, poinformować funkcjonariusza, iż nie wypełnia on przesłanki wymaganego stażu służby, a zatem przedmiotowe świadczenie obecnie mu nie przysługuje.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. B. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa KAS z dnia [...] lipca 2023 r. zarzucając naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie przyznania świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu,
- art. 6, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w oparciu o jakie, merytoryczne przepisy prawa organ odwoławczy poczynił ustalenia o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, czym naruszył prawo strony do realnego udziału w toczącym się postępowaniu - uniemożliwiając merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego,
- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającej się nie tylko w obowiązku podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale przede wszystkim obowiązku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechania w zakresie obowiązku: stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy; wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
- art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Szefa KAS - na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - oceny w zakresie okresu służby osiągniętej przez Skarżącego, warunkującej przyznanie świadczenia motywacyjnego,
- art. 226b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w tym poprzez niedokonanie ich wykładni, skutkujące niezaliczeniem w poczet służby, traktowanego jako równorzędny ze służbą, okresu zatrudnienia Skarżącego od dnia [...] kwietnia 1994 r., jako inspektora prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej,
- art. 226b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS, poprzez ich niezastosowanie w sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji,
- związanie Szefa KAS dokonaną przez Sąd oceną prawną w zakresie: stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, wykładni art. 226b ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS, w tym poprzez wskazanie powołanego wyżej przepisu jako podstawy prawnej do wydania decyzji o przyznaniu Skarżącemu świadczenia motywacyjnego w związku z osiągniętym okresem służby.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Decyzja w przedmiocie ww. świadczenia jest wydawana z urzędu, niezależnie od inicjatywy funkcjonariusza, wyłącznie w oparciu o okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 art. 226b ustawy o KAS. W ust. 6 powołanego przepisu enumeratywnie wskazano zaś przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia motywacyjnego, których zaistnienie, w odniesieniu do funkcjonariusza posiadającego wymagany staż służby, o którym mowa w art. 226b ust. 1 i 2, warunkuje wydanie decyzji odmownej. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie osiągnął wymaganego stażu służby, jak miało to miejsce w przypadku Skarżącego, żadna z decyzji wymienionych w ust. 3 art. 226b ustawy o KAS nie powinna zostać przez kierownika jednostki wydana. W konsekwencji Szef KAS wydał w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie formalne, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora IAS w [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1950/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Dyrektora IAS o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego została wydana na podstawie art. 226b ust. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o KAS. Pokreślił, że kwestię rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunków służbowych funkcjonariuszy KAS, uregulowano kompleksowo w Rozdziale 3 Działu VII ustawy o KAS.
Następnie Sąd przywołał brzmienie art. 276 ust. 1-3 i ust. 6 oraz art. 277 ustawy o KAS. Zwrócił uwagę na kluczowe, w ocenie Sądu, znaczenie regulacji zawartej w art. 277 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd wywiódł zatem, że ustawodawca enumeratywnie wymienił sprawy służbowe funkcjonariuszy, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważył, że podobną konstrukcję ustawodawca przyjął w art. 188 ust. 1 i art. 189 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799, ze zm.).
Sąd zważył, że sprawy dotyczące świadczeń motywacyjnych, choć co do zasady rozstrzygane w formie decyzji, nie są wymienione w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym, spory o roszczenia w tej kategorii spraw rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Niezależnie zatem od tego, że Szef KAS wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję Dyrektora IAS w [...] oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości, uznając, iż w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji, to decyzja ta została wydana w sprawie nieobjętej kognicją sądów administracyjnych.
Powyższe, zdaniem Sądu, stanowiło podstawę do odrzucenia skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Na skutek skargi kasacyjnej B. T. na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 2284/24 uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że zaskarżona decyzja Szefa KAS z dnia [...] lipca 2023 r. stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego.
Rozstrzygający w sprawie organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem, wydając tym samym rozstrzygnięcie procesowe przewidziane w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszedł bowiem do przekonania, że przedmiot, co do którego rozstrzygał organ I instancji nie jest sprawą administracyjną. W konsekwencji, nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie w przedmiocie świadczenia motywacyjnego, o którym mowa w art. 226b ustawy o KAS. Nieprawidłowym jest zatem uznanie, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego per se, lecz dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Niewątpliwie, taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie dotyczy ona bezpośrednio kwestii świadczenia motywacyjnego, lecz oceny organu II instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego niezasadnie, bez podstawy prawnej, zostało przez organ I instancji wszczęte i zakończone decyzją administracyjną. Sąd administracyjny powinien zatem merytorycznie rozpoznać skargę na taką decyzję, kontrolując, czy organ II instancji prawidłowo przyjął, że takie postępowanie administracyjne nie może się toczyć i zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W ramach takiej kontroli sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego.
NSA podkreślił, że odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wobec czego zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Końcowo NSA zauważył, że na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że Sąd orzekający działa w warunkach związania powyższym postanowieniem z dnia 8 listopada 2024 r. o sygn. akt III OSK 2284/24, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. o sygn. akt II SA/Wa 1950/23 odrzucające skargę B. T. na decyzję Szefa KAS z dnia [...] lipca 2023r.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie również art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.
Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07; CBOSA).
NSA w ww. postanowieniu z dnia 8 listopada 2024 r. wskazał, iż skarga na decyzję Szefa KAS z dnia [...] lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i podlega kontroli Sądu, ponieważ nie dotyczy ona bezpośrednio kontroli świadczenia motywacyjnego per se, lecz dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) świadczenia motywacyjnego.
Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, mocą której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy uzna, iż postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wystąpił do Dyrektora IAS w [...] o wydanie decyzji przyznającej świadczenie motywacyjne na podstawie art. 226b ustawy o KAS.
Zgodnie z art. 226b ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi przyznaje się świadczenie motywacyjne po osiągnięciu: 1) 25 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale nie więcej niż 28 lat i 6 miesięcy - w wysokości 1500 zł miesięcznie albo 2) 28 lat i 6 miesięcy służby w Służbie Celno-Skarbowej - w wysokości 2500 zł miesięcznie. Decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego kierownik jednostki organizacyjnej wydaje nie później niż w terminie 30 dni po osiągnięciu przez funkcjonariusza stażu służby, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2. (ust. 3). Jeżeli po przyznaniu świadczenia motywacyjnego wystąpią okoliczności, o których mowa w ust. 6, niezwłocznie wydaje się decyzję stwierdzającą ustanie prawa do wypłaty tego świadczenia (ust. 7).
W świetle art. 226b ust. 8 zd. pierwsze tej ustawy, od decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego oraz od decyzji stwierdzającej ustanie prawa do wypłaty świadczenia motywacyjnego funkcjonariuszowi przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji.
Stosownie do art. 226b ust. 10 powołanej ustawy, świadczenie motywacyjne wypłaca się w każdym kolejnym miesiącu kalendarzowym, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydano decyzję o przyznaniu świadczenia motywacyjnego.
W świetle natomiast art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (ust. 2). W sytuacji zaś, gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3).
W art. 276 ust. 5 ustawy o KAS ustawodawca zadecydował, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185). Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).
Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził dwa niezależne od siebie tryby procedowania i załatwiania spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Decyzje kształtujące stosunek służbowy począwszy od mianowania (z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe), poprzez zmianę istotnych warunków tego stosunku, tj. przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, przeniesienie na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenie warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych, aż po zwolnienie funkcjonariusza ze służby, czyli elementy stosunku służbowego najściślej związane z podległością służbową, z dyskrecjonalną władzą kształtowania sytuacji prawnej podwładnego - zostały poddane reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 276 ustawy o KAS, w szczególności zakreślone przez ustawodawcę terminy do wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zbieżne z w tym zakresie z k.p.a. (ust. 2 i 3) oraz odesłanie do stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. (ust. 5), a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).
W pozostałych sprawach ze stosunku służbowego, do których należy świadczenie motywacyjne z art. 226b ustawy o KAS, nie wydaje się "decyzji administracyjnych" w rozumieniu k.p.a. Świadczy o tym odmienny tryb procedowania sprowadzający się do zakreślenia krótszych niż w k.p.a. terminów do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - 7 dni (ust. 8), brak odesłania do stosowania przepisów k.p.a. jak to uczynił prawodawca w art. 276 ust. 5 ustawy o KAS oraz poddanie tego typu spraw ze stosunku służbowego kontroli sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 277 ustawy o KAS).
Choć w powołanym art. 226b ustawodawca posłużył się pojęciem decyzji, nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje stronie odwołanie według reguł procesowych określonych w Rozdziale 10 k.p.a. i prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt określony w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji, prawidłowo Szef KAS jako organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stwierdzenie w trakcie postępowania, że nie istnieje jego przedmiot skutkuje obowiązkiem umorzenia tego postępowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że poglądy na istotę umorzenia są uwarunkowane przyjmowanym stanowiskiem wobec przedmiotu postępowania. Na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2024). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Istotne jest także to, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania.
Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem I instancji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ I instancji. Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Szefa KAS z dnia [...] lipca 2023 r. odpowiada prawu.
Zaznaczyć jednak należy, że nie jest to równoznaczne z odmową przeprowadzenia przez organ II instancji kontroli instancyjnej, a następnie uniemożliwieniem kontroli sądowej. Skarżący działaniem organu nie został pozbawiony ochrony prawnej, bowiem roszczeń we wskazanym przedmiocie może dochodzić przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.