II SA/Wa 1957/23

II SA/Wa 1957/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Poczty Polskiej S.A. (dalej: ,,Podmiot zobowiązany’’, ,,Poczta Polska’’, ,,Spółka’’) z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy na dostarczenie ulotek (pkt 1) wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: ,,Skarżący’’, ,,Stowarzyszenie’’) z dnia [...] lipca 2020 r.
II. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...]lipca 2020 r. zwróciło się do Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429): 1) umowy na dostarczanie ulotek dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP, 2) informacji, czy Spółka zawierała umowy z komitetami wyborczymi zarejestrowanymi na czas wyborów prezydenckich 2020 r. (wraz ze wskazaniem jaka usługa była przedmiotem umowy).
W dniu [...] lipca 2020 r. Poczta Polska S.A. poinformowała Stowarzyszenie, że podczas wyborów prezydenckich dostarczała druki bezadresowe różnych komitetów wyborczych kandydatów na prezydenta, każdorazowo na podstawie umowy zawartej z danym komitetem wyborczym, w ramach usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2023 r. poz.1640, zwana dalej: ,,Prawo pocztowe"). Warunki wykonywania i korzystania z tej usługi określone zostały w regulaminie świadczenia usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy w obrocie krajowym, dostępnym na stronie internetowej Spółki. Poczta dodała, że druk bezadresowy nie stanowi przesyłki pocztowej w rozumieniu ustawy prawo pocztowe. Wyjaśniła, że nie uczestniczyła w przygotowywaniu tych druków, ani ich nie drukowała, a za ich treść odpowiada zleceniodawca.
Poczta Polska S.A. stwierdziła, że umowa na dostarczanie ulotek nie stanowi informacji publicznej oraz że nie może być udostępniona wnioskodawcy, ponieważ stanowi tajemnicę pocztową. W myśl art. 41 Prawa pocztowego, tajemnica pocztowa obejmuje m. in. dane dotyczące podmiotów korzystających z usług pocztowych oraz dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych lub korzystania z tych usług.
2. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Poczty Polskiej w rozpoznaniu jego wniosku z [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że Spółka nie rozpatrzyła wniosku w całości (nie udzieliła pełniej informacji ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a zatem pozostaje w bezczynności.
3. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SAB/Wa 485/20 zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ponadto, stwierdził, że bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] o której mowa w pkt 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
4. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Poczta Polska Spółka Akcyjna, zaskarżając wyrok w części a to jest w punkcie 1, 2 oraz 4.
5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4521/21 oddala skargę kasacyjną.
6. Podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu pkt 1 wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, wskazując na potrzebę ochrony tajemnicy ustawowo chronionej – tajemnicy pocztowej (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
W uzasadnieniu decyzji Podmiot zobowiązany wskazał, że prawo dostępu do informacji nie ma bezwzględnego charakteru i doznaje ono ograniczeń głównie na podstawie art. 5 u.d.i.p., a w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W zakresie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jest to tajemnica prawnie chroniona – tajemnica pocztowa przewidziana w art. 41 ustawy prawo pocztowe.
Podmiot zobowiązany wskazał, że zakres tajemnicy pocztowej ustawodawca potraktował bardzo szeroko, ponieważ Poczta Polska jako operator pocztowy zobowiązana jest do zachowania tajemnicy pocztowej, która obejmuje informacje przekazane w przesyłkach pocztowych, informacje dotyczące realizowania przekazów pocztowych, dane dotyczące podmiotów korzystających z usług pocztowych oraz dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych lub korzystania z tych usług. Za naruszenie tajemnicy pocztowej przez operatora pocztowego Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w drodze decyzji, może wymierzyć karę pieniężną art. 126 ust. 1 pkt 4 prawa pocztowego.
Podmiot zobowiązany przytoczył pogląd doktryny wskazujący, że tajemnicę pocztową objęte są wszelkie okoliczności związane z korzystaniem lub świadczeniem usług pocztowych. Zakres takich okoliczności jest bardzo szeroki, może dotyczyć np. placówki pocztowej, w której nastąpiło zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej, jej ceny, sposobu doręczenia i wielu innych okoliczności, które w sposób teoretyczny trudno zdefiniować.
Tym samym, Poczta Polska uznała, że umowa na doręczenie przez operatora ulotek, dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP, objęta jest tajemnicą pocztową i jako tajemnica prawnie chroniona, nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p.
Poczta Polska uzasadniła także wystąpienie ograniczenia prawa do dostępu do informacji w postaci umowy w oparciu o tajemnicę przedsiębiorcy. Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy, wskazała, że jest ona znana jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalności, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Poczta Polska podjęła działania mające na celu ograniczenie i ochronę dostępu do wnioskowanych danych aby nie były powszechnie dostępne oraz aby wgląd do nich miały wyłącznie osoby, którym informacje te są niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Każda z osób, uzyskujących dostęp do wnioskowanych informacji, jest zobowiązana do zachowania ich w tajemnicy. Spółka zauważyła że stosuje szereg rozwiązań służących zabezpieczeniu informacji tj.:
a) dozór fizyczny i kontrola dostępu do budynku i pomieszczeń gdzie przetwarzane są informacje;
b) ograniczenie liczby pracowników, mających dostęp do danych związanych z wnioskowanymi dokumentami i informacjami a także technologie, zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych przedsiębiorstwa;
c) oświadczenia odbierane od pracowników zobowiązujące do zachowania w tajemnicy wszelkich faktów, o których dowiedzieli się z związku z wykonywaniem obowiązków służbowych;
d) oświadczenie o poufności dokumentów, wysyłanych drogą elektroniczną lub tradycyjną, stanowiące element każdej wiadomości e-mail;
e) hasła dostępu do systemów informatycznych, system rejestracji dostępu, identyfikatory użytkownika.
Dodatkowo, zgodnie z polityką bezpieczeństwa informacji, umowy zawierane przez Pocztę Polską z kontrahentami, na świadczenie usług m.in. druk bezadresowy, zostały zaklasyfikowane do informacji chronionych, a w umowach są informacje o objęciu warunków współpracy tajemnicą przedsiębiorstwa Poczta Polska S.A. Tym samym, poufność o Klientach i warunkach współpracy utrzymywana jest w tajemnicy i dotyczy również zapisów umowy będącej przedmiotem wniosku.
Natomiast, w zakresie przesłanki materialnej, Podmiot zobowiązany wskazał, że warunki usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 1 Prawa pocztowego, jaką realizuje Poczta Polska S.A. stanowią dla Spółki wartość gospodarczą, która dotyczy szeroko rozumianego gospodarowania majątkiem, w związku z prowadzoną działalnością pocztową. Udostępnienie danych niesie ryzyko upowszechnienia informacji o liczbie druków nadawanych przez wiodących kandydatów i tym samym udostępnienie informacji pożądanej przez wszystkich operatorów o Kliencie, który jednorazowo może przynieść znaczące przychody dla firmy, w krótkim odstępie czasowym. Należy wskazać, że Poczta funkcjonuje na rynku charakteryzującym się dużą konkurencyjnością operatorów pocztowych i podlega tym samym, co oni zasadom wolnego rynku w niepowszechnych usługach pocztowych. Spółka świadczy te usługi na zasadach biznesowych, w oparciu o swobodę kontraktowania, jako podmiot gospodarczy. Mimo, że jest podmiotem zależnym Skarbu Państwa, to jako spółka działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie wnioskowanych informacji zagroziłoby interesom podmiotu zobowiązanego. Podmioty konkurencyjne do Poczty Polskiej nie podlegają u.d.i.p., a zatem Spółka nie ma możliwości uzyskania informacji o warunkach świadczenia usług w trybie tej ustawy. Podmiot zobowiązany zwrócił uwagę, że istnieje wiele sposób wykorzystania informacji zawartych w umowie przez podmioty konkurencyjne, np. konkurent może łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki realizacji tożsamych umów.
III. 1. Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].
Skarżący zaskarżył w całości decyzję odmowną Poczty Polskiej S.A. zarzucając jej naruszenia:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci umowy na dostarczanie ulotek wyborczych, o której możliwości zawarcia Organ informował za pośrednictwem social mediów, pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie.
2. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej jako u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa,
3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640 z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie zaszły okoliczności stanowiące podstawę do ograniczenia Skarżącemu prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach dotyczących ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych, podczas gdy wniosek Skarżącego dotyczył przekazania umowy zawieranej przez Pocztę Polską dotyczącej doręczania druków bezadresowych, do których - z uwagi na ich specyfikę - nie powinna mieć zastosowania tajemnica pocztowa.
Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że skoro przesyłki bezadresowe nie są objęte zadaniami Poczty Polskiej i stanowią usługę komercyjną, to - w ocenie Skarżącego - nie powinna mieć do nich zastosowania tajemnica pocztowa. Treść ulotki bezadresowej jest jawna, znana, dostępna dla wszystkich. Tym samym też - co do zasady - znany jest komitet zlecający jej dystrybucję. Nie jest więc logiczne obejmowanie treści umów na kolportaż ulotek tajemnicą pocztową. W ocenie Skarżącego taka podstawa zastosowana do usługi jaką jest dystrybucja ulotek wyborczych jest nielogiczna.
W ocenie Skarżącej nie jest wystarczający uzasadnieniem dla przyjęcia ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy samo stwierdzenie, iż Organ klasyfikuje umowy zawierane z kontrahentami jako mające walor poufnych oraz stosuje do nich procedury bezpieczeństwa. Tym samym więc, ocena Spółki, iż wnioskowana informacja ma charakter istotnej gospodarczo jest całkowicie chybiona. Stowarzyszenie nie wie bowiem, w jaki sposób informacja o umowach zawieranych w przez komitety wyborcze na kolportaż przez Pocztę Polską ulotek kandydatów na Prezydenta, a więc umowach co do zasady jednorazowych, mogłoby zagrozić Spółce i przyczynić się do wzmocnienia pozycji rynkowej innych podmiotów, które prowadzą podobną działalność. Nie jest zrozumiałe, jak znajomość treści umów zawieranych przez Organ okazjonalnie (w związku z wyborami) mogłaby pozwolić na wynegocjowanie przez inne podmioty umów o korzystniejszej treści, skoro zawarte one były w związku z wydarzeniem już minionym.
Skarżąca podkreśliła, że transparentność zarządzania podmiotem jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych i sposobem dysponowania przez nie majątkiem. Prawo dostępu do informacji przysługujące każdemu jest niezbędną przesłanką istnienia społeczeństwa obywatelskiego i jednym ze sposobów kontroli. Dostęp do informacji nabiera więc w tym kontekście szczególnego wymiaru, co oznacza, że jego ograniczenie powinno mieć wyjątkowy charakter, a przesłanki takiego ograniczenia powinny być w należyty sposób uzasadnione. Powyższe czyni decyzję Spółki jedynie jako mającą na celu ograniczenie Skarżącemu prawa do uzyskania informacji.
2. Poczta Polska w odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2023 r. wniosła o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podmiot zobowiązany w uzasadnieniu pisma wskazał, że wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. odwołuje się wprost do komunikatu Poczty opublikowanego na stronie internetowej.
Poczta wydała ten komunikat w związku z wcześniejszym [...] Pana M. B., który w swoim wpisie z [...] lipca 2020 r. zamieścił zdjęcie ulotki — druku bezadresowego doręczonego w kampanii przed wyborami prezydenckimi. Opatrzył zdjęcie komentarzem, w którym oznaczył Pocztę Polską. Późniejszy [...] Spółki był odpowiedzią na wpis M. B., co wynika zarówno z treści wpisu Poczty jak też "podpięcia" [...] M. B. pod komunikat opublikowany przez Pocztę.
Podmiot zobowiązany podkreślił, że w komunikacie Spółki na [...] użyto liczby mnogiej "Poczta Polska jest spółką która doręcza ulotki wyborcze na podstawie umów z klientami". Natomiast Stowarzyszenie zażądało we wniosku dostępu do pojedynczej umowy, nawiązując do treści ww. [...] z lipca 2020 r.
W ocenie podmiotu zobowiązanego, każda zawarta umowa o usługę pocztową stanowi tajemnicę pocztową w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa pocztowego. Z tej przyczyny bez znaczenia jest, czy chodzi o umowę z jednym komitetem wyborczym, czy z każdym innym nadawcą druków bezadresowych.
Poczta, będąc operatorem pocztowym, jest zobowiązana zachować tajemnicę pocztową, zatem ma obowiązek nieujawniania danych objętych tajemnicą pocztową (art. 41 ust. 2, 3 i 5 Prawa pocztowego). Za niedochowanie tajemnicy pocztowej grozi odpowiedzialność karnoadministracyjna (art. 126 ust. 1 pkt 4 Prawa pocztowego) oraz karna (art. 266 Kodeksu karnego).
Poczta Polska wskazała, że treść umowy o usługę pocztową jako tajemnica przedsiębiorstwa a ochrona danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy będącego podmiotem publicznym i podmiotem zobowiązanym w rozumieniu Udip - jest od lat aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w sprawach o dostęp do informacji publicznej.
Realizowanie usługi pocztowej w postaci druku bezadresowego na rzecz komitetu wyborczego nie różni się znacząco od świadczenie tej usługi na rzecz pozostałych klientów. Poczta stale świadczy usługę doręczenia druków bezadresowych, zawierając umowy z różnymi nadawcami. Ponadto, inni operatorzy pocztowi oferują usługę druk bezadresowy, przez co istnieje konkurencja o zlecenia od nadawców. To powoduje, że znajomość wynegocjowanych warunków umowy między Pocztą a nadawcą (np. terminowość, liczba przesyłek, częstotliwość nadawania, cena za przesłaną w tym trybie przesyłkę) może ułatwić innym nadawcom zainteresowanym zawarciem umowy, przygotowanie własnej strategii do negocjacji z Pocztą nad warunkami zlecenia. Niektórzy klienci Spółki są zainteresowani ponawianiem zleceń, w związku z czym poszukują aktualnie najkorzystniejszych warunków realizacji usługi wśród operatorów pocztowych, w tej usłudze komercyjnej.
W rezultacie, dane o zrealizowanych umowach na druk bezadresowy mają dla Poczty wartość gospodarczą.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanej regulacji sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ zawarł wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżący, któremu doręczono to pismo procesowe, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w ww. terminie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2491), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w postaci umowy na dostarczenie ulotek, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.
3. Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta definiuje "informację publiczną", jako "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Na tym tle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 485/20 dał wyraz temu, że wnioskowana umowa stanowi informację publiczną. Sąd bowiem wskazał, że ,,umowy dotyczące dystrybucji przez Pocztę Polską przesyłek (druków) bezadresowych - działalności mieszczącej się w pojęciu świadczenia usług pocztowych, należącej do ustawowych i obowiązkowych zadań tego podmiotu państwowego, stanowią źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.’’.
Przywołany wyrok tutejszego Sądu jest wyrokiem prawomocnym. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 153 p. p. s. a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób jednoznaczny wyraził swoją ocenę prawną dotyczącą podlegania Poczty Polskiej S.A. ustawie o dostępie do informacji publicznej w aspekcie podmiotowym jako podmiotu zobowiązanego jak i charakteru umowy jako informacji publicznej. Sąd wskazał w cytowanym wyroku jednak, że na ówczesnym etapie postępowania nie ma podstaw na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy czy tajemnicę pocztową a zatem i badania tych przesłanek przez Sąd, w obliczu nie rozpoznania wniosku Skarżącego.
Należy zauważyć zatem, że w rozpoznawanej sprawie kwestie powyższe, związane z ustaleniem, czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy na adresacie wniosku ciążył obowiązek ich udostępnienia, nie były już pomiędzy stronami sporne.
4. Spór dotyczył jedynie tego, czy dane zawarte w tych umowach są objęte tajemnicą przedsiębiorcy (Spółki) w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 901, dalej zwana jako: ,,u.d.i.p.’’) jak i stanowią tajemnicę pocztową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1640, zwana dalej: ,,Prawo pocztowe’’).
5. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przyjęte rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego przepisu konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie - między innymi - dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł więc z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa - do tej kategorii podmiotów należy Spółka. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy.
Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane i jego precyzyjna wykładnia może nastręczać trudności. Nie ulega jednak wątpliwości, że w zakresie tego pojęcia mieści się "tajemnica przedsiębiorstwa", której definicję legalną zawiera ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie "tajemnicę przedsiębiorcy" wyprowadza się z cytowanej "tajemnicy przedsiębiorstwa", podkreślając, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć "tajemnica przedsiębiorcy" w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 21).
Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich - por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., III OSK 1602/21 publ. https://cbois.nsa.gov.pl, CBOSA.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść także do zakresu kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji przyjąć, że sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione przez organ informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym.
Należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której – tak jak w niniejszym postępowaniu – dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi.
6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że Spółka zasadnie uznał, iż w sprawie tej zachodzą przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy Poczty Polskiej S.A..
Przede wszystkim, z analizy treści umowy, której dotyczył przedmiotowy wniosek wynika, że zawiera ona postanowienie zastrzegające, że warunki jej zawarcia i postanowienia dotyczące wykonania oraz wszelkie informacje i materiały przekazane lub wytworzone w trakcie jej realizacji objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji niezależnie, czy oznaczono je jako ,,tajemnica przedsiębiorstwa’’. Jest to umowa na świadczenie usługi pocztowej niepowszechnej odnoszącej się do druków bezadresowych, wskazano w niej także wartość umowy, cennik opłat za świadczenia usługi droczenia druków bezadresowych w obrocie krajowym.
W ocenie Sądu, w sprawie zrealizowano wymóg formalny objęcia tajemnicą przedsiębiorcy wnioskowanych informacji w zakresie wnioskowanej umowy na usługę dotyczącą druku bezadresowego w obrocie krajowym będącej usługą niepowszechną. Umowa zawiera klauzulę poufności. Zgodnie z polityką bezpieczeństwa informacji, umowy zawierane przez Pocztę Polską z kontrahentami, na świadczenie usług m.in. druk bezadresowy, zostały zaklasyfikowane do informacji chronionych. Co oznacza, że poufność o Klientach i warunkach współpracy utrzymywana jest w tajemnicy i dotyczy również zapisów umowy będącej przedmiotem wniosku.
Ponadto, spółka w uzasadnieniu decyzji wskazała na wdrożenie zabezpieczeń przed ujawnieniem m.in. wnioskowanej umowy do których należą:
a) dozór fizyczny i kontrola dostępu do budynku i pomieszczeń gdzie przetwarzane są informacje;
b) ograniczenie liczby pracowników, mających dostęp do danych związanych z wnioskowanymi dokumentami i informacjami a także technologie, zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych przedsiębiorstwa;
c) oświadczenia odbierane od pracowników zobowiązujące do zachowania w tajemnicy wszelkich faktów, o których dowiedzieli się z związku z wykonywaniem obowiązków służbowych;
d) oświadczenie o poufności dokumentów, wysyłanych drogą elektroniczną lub tradycyjną, stanowiące element każdej wiadomości e-mail;
e) hasła dostępu do systemów informatycznych, system rejestracji dostępu, identyfikatory użytkownika.
Zauważyć nadto należy, że operator pocztowy w celu ochrony tajemnicy pocztowej, stosownie do treści art. 41 ust. 6 prawa pocztowego jest obowiązany do zachowania należytej staranności w zakresie uzasadnionym względami technicznymi lub ekonomicznymi przy zabezpieczaniu urządzeń i obiektów wykorzystywanych przy świadczeniu usług pocztowych oraz przy zabezpieczaniu zbiorów danych. Nieprzestrzeganie tych przepisów wiąże się z odpowiedzialnością karną.
Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie, na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
7. W kwestii spełnienia materialnego wymogu objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy należy podzielić pogląd Podmiotu zobowiązanego wyrażony w uzasadnieniu decyzji, iż informacje o warunkach umowy mogłoby wpłynąć na wzmocnienie pozycji rynkowej przedsiębiorców konkurujących z podmiotem zobowiązanym w zakresie usługi komercyjnej. Warunki umowy zatem mają wartość gospodarczą dla Poczty Polskiej, ponieważ ujawniają jednostkowe wartości z określonej komercyjnej działalności Spółki a także dane dotyczące kontrahenta.
Z informacji tej firmy konkurencyjne dla podmiotu zobowiązanego mogą wyprowadzić informacje o przechodach i kosztach prowadzonej przez nią działalności określonego rodzaju, rentowności takiej usługi, czy też wysokości marży w celu zaproponowania stawek konkurencyjnych. Podmiot zobowiązany słusznie zatem uznał, że ww. informacje spełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.
Nie jest natomiast prawidłowe stanowisko Poczty Polskiej, że ujawnienie treści umowy może ułatwić innym nadawcom zainteresowanym zawarciem umowy, przygotowanie własnej strategii do negocjacji z Pocztą nad warunkami zlecenia. Potencjalni klienci Spółki mogą uzyskać informację od podmiotów świadczących takie usługi o ich warunkach, w związku z zapytaniem ofertowym.
Z powyższych powodów Sąd nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci umowy na dostarczanie ulotek wyborczych jak i naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
8. Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 1 prawo pocztowe ,,tajemnica pocztowa’’ obejmuje informacje przekazywane w przesyłkach pocztowych, informacje dotyczące realizowania przekazów pocztowych, dane dotyczące podmiotów korzystających z usług pocztowych oraz dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych lub korzystania z tych usług". Dotyczy ona przede wszystkim przesyłek pocztowych, przekazów pocztowych ale także faktu świadczenia usługi pocztowej i korzystania z niej, jak również okoliczności tym czynnościom towarzyszących, dotyczących w tym m.in. miejsca, czasu oraz warunków świadczenia usługi pocztowej. Warunki świadczenia usługi pocztowej zostały odzwierciedlone w żądanej wnioskiem umowie.
Zgodnie z art. 42 ustawy prawo pocztowe informacje bądź inne dane objęte ochroną jako tajemnica pocztowa, mogą być udostępniane jedynie wtedy, gdy wspomniane czynności dotyczą świadczonej usługi pocztowej, są niezbędne do jej świadczenia lub jeżeli odrębne przepisy prawa stanowią inaczej. Ustawą wyłączającą stosowanie tajemnicy pocztowej nie jest u.d.i.p. bowiem ta ustawa w art. 5 ust. 1 reguluje ograniczenie w dostępie do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica pocztowa. W polskim prawie jest wiele innych tajemnic ustawowo chronionych, o których ustawa o dostępie do informacji publicznej milczy (choćby tajemnica bankowa, ubezpieczeniowa, skarbowa, czy pocztowa). Przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej nie wynikają wyłącznie z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy zwrócić uwagę, że celem objęcia tajemnicą pocztową warunków świadczenia usług pocztowych jest ochrona kontrahentów. W sprawie Poczta Polska S.A. wykazał zatem spełnienie przesłanki wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podając konkretne argumenty, będące podstawą do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania ww. dokumentu.
Z tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy prawo pocztowe.
9. Z podanych wyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz tajemnicy prawnie chronionej, jest zgodna z prawem.
10. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.