II SA/Wa 1955/20

II SA/Wa 1955/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 6552/21 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. art. 28, 31 par. 2, 61a par. 1, 157 par. 2, par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w związku
z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej Kpa.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie, wnioskodawca, skarżący) z [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...] o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji, postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2017 r. o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król oraz wstrzymania wykonania tej decyzji.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 22an ust. 1 ustawy z dnia 7 września
1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.), Minister Edukacji Narodowej dopuścił do użytku szkolnego podręcznik "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król, przeznaczony do zajęć wychowanie do życia
w rodzinie na II etapie edukacyjnym (szkoła podstawowa). Podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego po uzyskaniu pozytywnych opinii rzeczoznawców wyznaczonych przez Ministra Edukacji Narodowej z listy prowadzonej przez tego ministra. Decyzja została doręczona stronie, tj. K. K., Wydawnictwo
i Hurtownia "[...]", za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] września
2017 r. i jest prawomocna.
Pismem z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2017 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji ze względu na znaczne prawdopodobieństwo uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że decyzja ta została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] sierpnia 2017 r. znak sprawy: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w tym postępowaniu, co stanowi rażące naruszenia prawa.
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak sprawy: [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 w związku
z art. 157 § 2 Kpa., Minister Edukacji Narodowej odmówił wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej
z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...]
o dopuszczeniu do użytku szkolnego o dopuszczeniu do użytku szkolnego
ww. podręcznika oraz wstrzymania wykonania tej decyzji.
Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej
z [...] listopada 2017 r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd odrzucił skargę Stowarzyszenia na wspomniane postanowienie z [...] listopada 2017 r.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. Stowarzyszenie ponownie złożyło do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej
z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...] o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia
w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji.
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie powołało się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/17), w którym Sąd uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] sierpnia 2017 r. znak sprawy: [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek – K. K. Wydawnictwo i Hurtownia [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król.
W ocenie Stowarzyszenia wobec prawomocnego uchylenia postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2017 r. znak sprawy: [...] odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego ww. podręcznika, decyzja Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...] o dopuszczeniu do użytku szkolnego tego podręcznika, została wydana faktycznie bez uprzedniego załatwienia wniosku wnioskodawcy
o dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony. Decyzja Ministra
z [...] września 2017 r. o dopuszczeniu do użytku szkolnego tego podręcznika, wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym
w tej sprawie, została tym samym, w ocenie Stowarzyszenia, wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W uzasadnieniu podanego na wstępie postanowienia wskazano, że zgodnie
z treścią art. 157 § 2 Kpa. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z tym, organ zobowiązany jest przede wszystkim zbadać, czy żądanie pochodzi od strony.
Minister wyjaśnił, że w myśl art. 28 Kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie.
Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego
z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu
ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej w przedmiotowej sprawie nie można wskazać przepisu, z którego wynikałoby, że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony ani też wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynikałby interes prawny lub obowiązek Stowarzyszenia, na którym może oprzeć swoje żądanie.
Jak wskazał Minister, decyzja z [...] września 2017 r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia
w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej" dotyczyła tylko wydawcy tego podręcznika – K. K., Wydawnictwo i Hurtownia "[...]", tj. podmiotu posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika lub inne prawa
do korzystania z utworu będącego podręcznikiem. Prowadzone przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie art. 22an ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony – podmiotu posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika lub inne prawa
do korzystania z utworu będącego podręcznikiem. Na gruncie niniejszej sprawy był to wydawca podręcznika – K. K., Wydawnictwo i Hurtownia "[...]". Minister podkreślił, że przepisy prawa materialnego, regulujące sposób postępowania w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników, wprost ograniczają krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Zgodnie
z art. 22an ust. 8 ustawy o systemie oświaty, stroną postępowania w sprawie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego jest wyłącznie wnioskodawca występujący z wnioskiem o dopuszczenie podręcznika.
W konsekwencji Minister stwierdził, że żądanie Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...] o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król oraz wstrzymania wykonania tej decyzji nie pochodzi od strony, co uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku
o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do treści art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. Minister wskazał, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając jej żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania
z urzędu. Rozpatrując wniosek Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r. organ
w pierwszym rzędzie powinien zbadać czy cele określone w statucie Stowarzyszenia uzasadniają jego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby i czy za żądaniem organizacji społecznej przemawia interes społeczny.
Organ ustalił, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi wnioskodawcy. Jednakże, w ocenie organu, za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny.
Minister wyjaśnił, że decyzja o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika pt. "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej" została wydana w dniu [...] września 2017 r., tj. już po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z [...] lipca 2017 r. o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu i wydaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. odmownego postanowienia
w tej sprawie. Odłożenie wydania decyzji kończącej postępowanie do czasu uprawomocnienia się postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak sprawy: [...] o odmowie dopuszczenia
do udziału w tym postępowaniu Stowarzyszenia, naruszałoby nie tylko słuszny interes strony, ale również interes społeczny w postaci konieczności zapewnienia uczniom dostępu do podręczników do poszczególnych przedmiotów. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Minister Edukacji Narodowej był już w posiadaniu wszystkich wymaganych pozytywnych opinii o podręczniku "Wędrując ku dorosłości. (...)", niezbędnych do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego tego podręcznika.
Minister wskazał, że przepisy prawa oświatowego nie przewidują w toku postępowania w sprawie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego możliwości dokonywania oceny spełniania przez podręcznik warunków koniecznych
do dopuszczenia przez inne osoby (podmioty) niż rzeczoznawcy wpisani na listę rzeczoznawców prowadzoną przez ministra właściwego do spraw oświaty
i wychowania. Zatem prawnymi przesłankami podjęcia decyzji o dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego są wyłącznie: spełnianie przez podręcznik warunków formalnych, określonych w wymienionych powyżej przepisach prawa, oraz wyrażenie pozytywnych opinii o podręczniku przez rzeczoznawców.
Organ podkreślił, że we wniosku nie uprawdopodobniono ani nawet nie wskazano, aby miało miejsce naruszenie przepisów oświatowych określających kiedy podręcznik może zostać dopuszczony do użytku szkolnego.
Ponadto w obecnej sytuacji, tj. po upływie niemal 3 lat od dopuszczenia
do użytku szkolnego podręcznika, a tym samym 3 lat funkcjonowania tego podręcznika w szkołach, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczającej podręcznik do użytku szkolnego nie leży
w interesie społecznym, a wstrzymanie wykonania tej decyzji, godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, oraz spowodowałoby szkodę dla strony,
tj. wydawcy podręcznika, który w oparciu o prawomocną decyzję wydał podręcznik
i wprowadził go do obrotu.
Z powyższych względów Minister Edukacji Narodowej nie stwierdził, aby
w interesie społecznym było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczającej do użytku szkolnego podręcznik.
W ocenie Ministra w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenie prawa. Gdyby nawet przyjąć za skarżącym, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, to nieuzasadnione jest twierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażący. Nie można przyjąć za wnioskującym, że ocena sądu w zakresie interesu społecznego w postępowaniu zwykłym, uzasadnia wszczęcie postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności. Minister podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego, z tego względu ponownie należy ocenić, czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego, z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Poza tym, całkowicie nieuzasadniony jest, w ocenie organu, zarzut jakoby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] września 2017 r. nie było motywowane merytorycznie.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania,
w postaci:
- art. 31 § 1 i 2 Kpa. w związku z art. 28 Kpa. i art. 157 § 2 k.p.k. przez błędne uznanie, że wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego jako organizacja społeczna powołując się na interes społeczny, podczas gdy domagał się wszczęcia tego postępowania powołując się na własny interes prawny;
- art. 28 Kpa. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego naruszenie przez organ przepisów postępowanie, w zakresie udziału wnioskodawcy w postępowaniu nie rodzi po jego stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Skarżące Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2020 r. w całości i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreśliło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. nieważność decyzji zachodzi gdy doszło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w ań. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." W niniejszej sprawie przed uprawomocnieniem się postanowienia z 2017 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie doszło do wydania decyzji. Jest to nie tylko oczywiste, ale też rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego takie zachowanie organu rodzi podejrzenie, iż rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z 2017 r. nie było motywowane merytorycznie, lecz służyło łataniu niedostatków pospiesznie wdrażanej reformy edukacji w połączeniu z uprzedzeniami kierującymi obecnym kierownictwem politycznym organu.
W ocenie skarżącego organ całkowicie zlekceważył treść i skutki wyroków
w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, z których
w sposób jasny i jednoznaczny wynika, iż wnioskodawca był uprawniony do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji a pozbawienie go tej możliwości wynika z rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ. Ponadto organ całkowicie pomija fakt, iż inna bywa treść interesu prawnego skutkującego posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym.
W opinii skarżącego organ z uporem próbuje doszukiwać się interesu prawnego wnioskodawcy używając kryteriów typowych dla postępowania zwyczajnego i nie dostrzega, iż źródłem jego interesu prawnego jest naruszenie przez ten organ przepisów proceduralnych.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie,
tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa
i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas –
w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2020 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje
na uwzględnienie.
Kontroli Sądu poddane zostało ww. postanowienie Ministra z [...] lipca 2020 r., którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2017 r. o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król oraz wstrzymania wykonania tej decyzji.
Mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej sprawy, tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., wydanym
na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 126 Kpa., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika pt. "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej" (pod redakcją Teresy Król).
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał między innymi, że w świetle całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych sprawy nie można uznać, że
za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia przesłanka interesu społecznego.
Stowarzyszenie zaskarżyło wspomniane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1897/17, uchylił postanowienie Ministra z [...] sierpnia 2017 r.
Sąd uznał za nieprzekonujące argumenty wskazane przez Ministra Edukacji Narodowej w zaskarżonym postanowieniu, które zdaniem organu nie pozwalają
na udział Stowarzyszenia, jako uczestnika postępowania w sprawie dopuszczenia
do użytku szkolnego ww. podręcznika.
Odnosząc się do tych argumentów Sąd wyjaśnił między innymi, że treść
art. 22an ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie określa jakoby minister właściwy do spraw edukacji był związany opinią rzeczoznawcy i w żaden sposób nie może jej weryfikować. Wprost przeciwnie, z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz.U. z 2017 r., poz. 483) wynika wprost uprawnienie ministra do weryfikacji treści opinii. Taka weryfikacja może być spowodowana również udziałem organizacji społecznej, która może przedstawić argumenty wskazujące na nierzetelność opinii lub jej błędy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt
I OSK 137/19 rozpoznając wniesioną przez Ministra skargę kasacyjną
od powyższego wyroku Sądu I instancji, uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, w efekcie czego oddalił skargę kasacyjną.
Jak już wskazano powyżej, przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej".
W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 Kpa. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się
na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 Kpa., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się
w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15).
W przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego
o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2017 r. znak sprawy: [...], Minister Edukacji Narodowej uznał, że zaistniała pierwsza z ww. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania tj. "gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną".
W konkluzji swoich rozważań stwierdził bowiem, że żądanie Stowarzyszenia
z [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie pochodzi od strony, co uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Sądu, wydając sporne postanowienie, Minister Edukacji Narodowej nie naruszył przepisów podnoszonych przez skarżącego w skardze, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego (legitymacji strony) do wszczęcia postępowania
o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 2017 r.
Wobec powyższego rozważania na temat zasadności skargi należy ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 Kpa., a zatem, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu ogranicza się wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości postanowienia organu w zakresie uznania, czy wnioskodawca legitymował się w zakresie swojego żądania interesem prawnym lub że jego obowiązków może dotyczyć określone postępowanie przez organem administracji.
Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 Kpa., rozumiane
w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kpa., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu
z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan,
w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyrok NSA
w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost
z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).
Brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł
do wniosku, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego,
z którego wynikałby dla skarżącego, czyli Stowarzyszenia Kampania Przeciw Homofobii, interes prawny w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", wszczętym na wniosek strony – podmiotu posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika lub inne prawa
do korzystania z utworu będącego podręcznikiem. W niniejszej sprawie był to wydawca ww. podręcznika – Katarzyna Król, Wydawnictwo i Hurtownia "Rubikon". Co istotne, zgodnie z art. 22an ust. 8 ustawy o systemie oświaty, stroną postępowania w sprawie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego jest wyłącznie wnioskodawca występujący z wnioskiem o dopuszczenie podręcznika.
Należy podkreślić, że z potwierdzonego ww. orzeczeniami sądów uznania Stowarzyszenia jako uprawnionego do zajęcia stanowiska wobec opinii rzeczoznawców biorących udział w procesie dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników, nie można wyprowadzać wniosków o posiadaniu przez skarżące Stowarzyszenie interesu prawnego jako strony postępowania, uprawniającego
do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Czym innym jest bowiem kwestia uznania za uczestnika na prawach strony
w postępowaniu zwykłym, a czym innym rozważenie zaistnienia po stronie skarżącego przesłanki posiadania interesu prawnego, które warunkowane jest normą prawa materialnego.
Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala
na jej uznanie za stronę.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Minister Edukacji Narodowej nie stwierdził istnienia przepisu prawa materialnego, który legitymowałby skarżące Stowarzyszenie do występowania w postępowaniu nieważnościowym jako jego strona.
W ocenie Sądu interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, gdyż pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Nie można w niniejszej sprawie obiektywnie stwierdzić, że decyzja organu, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez skarżące Stowarzyszenie, dotyczy sfery jego praw
i obowiązków. Trudno bowiem stwierdzić, że skutki wynikające z faktu funkcjonowania na rynku podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie
do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. Teresa Król, co ma zresztą miejsce od około 3 lat, będą miały bezpośrednie przełożenie na sferę prawną skarżącego.
Powtórzyć należy w związku z tym, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu i musi być realny. Brak bezpośredniości i realności wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie Stowarzyszenia za stronę, a ewentualny wpływ danego rozstrzygnięcia na sytuacje prawną podmiotu, choć w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie zobrazowany przez skarżącego, może być jedynie źródłem interesu faktycznego, nie wystarczającego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Minister Edukacji Narodowej prawidłowo odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania
z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2017 r. o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia
w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej".
Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (poprzednio art. 157 § 3 Kpa.). W aktualnym stanie prawnym, wobec uchylenia
z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 157 § 3 Kpa., zastosowanie znajduje przepis art. 61a Kpa. Zatem przepis art. 61a Kpa. powinien stanowić podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, skoro organ uznał, że żądanie skarżącego Stowarzyszenia wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu nieposiadającego interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania. Jednakże sam błąd organu w zakresie powołania podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia nie może skutkować koniecznością jego wyeliminowania
z obrotu prawnego, skoro treść tego rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Innymi słowy, stwierdzone uchybienie organu w zakresie przywołanej podstawy prawnej samo
w sobie nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż de facto nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia postanowienia objętego skargą do Sądu wynika bowiem, dlaczego zaistniała konieczność odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji
z [...] września 2017 r.
Jedynie ubocznie wyjaśnić należy, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia
9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1897/17, uchylającym postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] sierpnia 2017 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia do użytku szkolnego wspomnianego wyżej podręcznika, w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia wyraźnie podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., przyjmując tym samym, że za wadliwością procedowaniu organu skutkującą uwzględnieniem skargi stoi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w efekcie okazało się być przyczyną uchylenia ww. postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. Powyższe powoduje, że okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku z [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 2017 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku bowiem nie mogły one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, lecz ewentualnie do wznowienia postępowania, co jednoznacznie wynika z przywołanej przez Sąd w powołanym wyżej wyroku podstawy prawnej. Odróżnić należy podstawy nieważnościowe od wznowieniowych, a skoro przedmiot niniejszej sprawy wyznaczył wniosek skarżącego z [...] czerwca 2020 r. to organ będąc związany jego zakresem, zasadnie wypowiedział się co do spełnienia przez skarżące Stowarzyszenie warunków do wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie zaś wznowieniowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
-----------------------
14