II SA/Wa 1953/20

II SA/Wa 1953/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III OSK 626/22 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 5 par. 5, art. 104 par. 2, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 85
art. 232 ust. 2, art. 192 ust. 2 i 3, art. 221 ust. 14, art. 239 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Rektora Uniwersytetu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora oraz doktora habilitowanego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rektor Uniwersytetu [...] (dalej: "skarżący" "Rektor U[...]") wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Rady Doskonałości Naukowej (dalej: "organ", "Rada") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora oraz doktora habilitowanego na Uniwersytecie [...].
W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny.
Senat Uniwersytetu [...] w dniu [...] października 2019 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora oraz stopnia doktora habilitowanego na Uniwersytecie [...] wraz z jej załącznikami (publ. Monitor U[...] z 2019 r. poz. 340 z późn. zm.). nazywaną dalej: "Uchwałą nr [...]".
Rektor U[...], pismem z [...] października 2019 r. poinformował Radę o podjęciu ww. Uchwały. W piśmie tym wskazano również, że Rektor U[...] powołał rady naukowe dyscyplin, a następnie członków stanowiących nie więcej niż 1/3 rady, bowiem to § 49 pkt 1 Uchwały nr [...] przekazuje kompetencje do nadawania stopni naukowych doktora i doktora habilitowanego na Uniwersytecie radom naukowym dyscyplin. Poinformowano, że pozostali członkowie zostaną wyłonieni w wyborach.
Rada Doskonałości Naukowej, działając na podstawie art. 239 pkt 2 w zw. z art. 238 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85 z późn. zm., dalej: "p.s.w.n.", "ustawa") w zw. z § 8 ust. 1 pkt 13 i 14 Statutu Rady Doskonałości Naukowej stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie statutu Rady Doskonałości Naukowej (poz. 2) stwierdziła nieważność opisanej na wstępie Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z [...] października 2019 r.
Rada powołując się na treść art. 238 ust. 1 pkt 6 p.s.w.n., wskazała, że do jej zadań należy sprawowanie nadzoru nad podmiotami doktoryzującymi i podmiotami habilitującymi w zakresie zgodności z prawem: uchwał w sprawach, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14. Rada podkreśliła, że w myśl art. 239 pkt 2 p.s.w.n. może stwierdzać nieważność uchwał w sprawach, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art, 221 ust. 14.
W uzasadnieniu Rada podniosła, że czynności nadzorcze w stosunku do Uchwały nr [...] zostały dokonane w oparciu o kryterium zgodności z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm., dalej jako "ustawa wprowadzająca") oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 178 ust. 3 p.s.w.n. Objęły one regulacje dotyczące sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora, a także szczegółowego trybu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego, zasad ustalania wysokości opłaty za postępowanie w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego oraz zwalniania z tej opłaty, a także sposobu wyznaczania członków komisji habilitacyjnej.
Rada stwierdziła, że Uchwała nr [...] wraz z załącznikami została podjęta przez organ upoważniony do jej podjęcia zgodnie z art. 192 ust. 2 i art. 221 ust. 14 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce tj. przez Senat Uniwersytetu [...], a następie dokonała omówienia zarzutów dotyczących poszczególnych zapisów Uchwały nr [...] wraz ze wskazaniem, z jakimi przepisami stoi ona w sprzeczności.
Referując niniejszą sprawę, z uwagi na obszerność podniesionych zarzutów, a także fakt, że nie one są głównym przedmiotem rozważań, Sąd ogranicza się w tym zakresie do stwierdzenia, iż szczegółowe rozwinięcie stawianych przez Radę zarzutów, znajduje się na stronach 6-22 skarżonego aktu. Zarzuty te odnoszą się w sposób indywidualny do wymienionych tam przepisów omawianej Uchwały nr [...].
W podsumowaniu organ wskazał, że w świetle opisanych zastrzeżeń oraz uchybień do zapisów uchwały nr [...], Rada stwierdza, że mają one charakter istotnych i w konsekwencji nie występują podstawy do utrzymania w mocy przedmiotowych postanowień. Skoro zatem uchwała narusza w istotny sposób przepisy prawa - Rada stwierdza jej nieważność.
Pismem z [...] lipca 2020 r. Rektor U[...] zwrócił się do organu z wnioskiem na podstawie art. 111 k.p.a., o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. W treści wniosku wskazano, że decyzja nie zawiera wymaganego przepisami k.p.a. pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji skargi do sądu administracyjnego, ewentualnie wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
W odpowiedzi pismem z [...] lipca 2020 r., organ podniósł, że "Uchwała Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] maja 2020 r. została wydana w ramach nadzoru, o którym mowa w art. 238 ust. 1 pkt 6 (p.s.w.n.) (...) Nie stanowi ona decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." Dalej Rada wskazała, że nie istnieje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do stwierdzenia nieważności uchwał w sprawach, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14 p.s.w.n. przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania tego stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że by wydać decyzję musiałby dysponować wyraźną podstawą prawną, wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni.
Rektor Uniwersytetu [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożył opisaną na wstępie skargę, w której zarzucił niewłaściwie zastosowanie art. 239 pkt 2 w zw. z art. 238 ust. 1 pkt 6 lit. a) p.s.w.n. polegające na:
1) nieprawidłowym przeprowadzeniu nadzoru w zakresie zgodności z prawem Uchwały nr [...], co doprowadziło Radę do błędnego uznania, iż jest ona niezgodna z prawem, a następnie do stwierdzenia nieważności całości Uchwały nr [...] zaskarżoną Decyzją, co oznacza, że Rada niewłaściwie zastosowała wskazane przepisy mimo, że w stanie faktycznym sprawy nie zaszły przesłanki do ich zastosowania;
2) stwierdzeniu nieważności całej Uchwały nr [...], mimo zakwestionowania przez Radę tylko niektórych jej postanowień, niemających wpływu na integralność całej Uchwały nr [...] i na możliwość jej stosowania, w tymi niemającej wpływał na zgodność z prawem prowadzonych na jej podstawie postępowań w sprawne nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, co stanowi ponadto naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ mógł stwierdzić nieważność tylko tych postanowień uchwały, których niezgodności z prawem się dopatrzył. Powyższe naruszenie przepisów jest w szczególności konsekwencją wadliwej wykładni przez Radę art. 192 ust. 2 oraz art. 221 ust. 14 p.s.w.n. dokonanej z pominięciem tego, że art. 192 ust. 2 p.s.w.n. wyraża, poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu wprowadzającym do wyliczenia, katalog otwarty spraw, które mają być uregulowane uchwałą senatu albo rady naukowej. Oba wymienione przepisy muszą być wykładane z uwzględnieniem zasady autonomii szkolnictwa wyższego wynikającej zarówno z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, jak i z preambuły, art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 p.s.w.n. Doprowadziło to do naruszenia przez Radę także art. 9 ust. 5 p.s.w.n. przez podjęcie decyzji z przekroczeniem przypadków ingerencji władz publicznych w autonomię uczelni określonych przepisami ustawy, bowiem wykraczających poza zakres nadzoru Rady;
3) niezastosowanie przepisów k.p.a., w szczególności art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104, art. 7, art. 8 § 1, art. 9. art. 10, art. 11, art. 15, art. 81, art. 107 § 1 pkt 7 i 9 oraz § 3, a także art. 111 – przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, prawdy materialnej, ważenia interesów, budzenia zaufania stron do organów władzy, proporcjonalności, informowania stron o przebiegu postępowania, prawa Uniwersytetu do czynnego udziału w postępowaniu (w tym prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ), przekonywania, dwuinstancyjności, a nadto przepisów określających budowlę decyzji administracyjnej, w szczególności obowiązek jasnego i przekonywującego wyjaśnienia motywów decyzji oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż pozbawiło Uniwersytet praw strony oraz doprowadziło Radę do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, gdy nie zachodziły przesłanki ich zastosowania.
W przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone rozstrzygnięcie Rady jest innym, niż decyzja aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Uniwersytet zarzucił temu aktowi niewłaściwe zastosowanie art. 239 pkt 2 w zw. z art. 238 ust. 1 pkt 6 lit. a) p.s.w.n. polegające na:
1) nieprawidłowym przeprowadzeniu nadzoru w zakresie zgodności z prawem Uchwały nr [...], co doprowadziło Radę do błędnego uznania, iż jest ona niezgodna z prawem, a następnie do stwierdzenia nieważności całości Uchwały zaskarżonym rozstrzygnięciem, co oznacza, że Rada niewłaściwie zastosowała wskazane przepisy mimo, że w stanie faktycznym sprawy nie zaszły przesłanki do ich zastosowania;
2) stwierdzeniu nieważności całej Uchwały nr [...], mimo zakwestionowania przez Radę niektórych tylko jej postanowień niemających wpływu na integralność całej Uchwały i na możliwość jej stosowania, w tym niemających wpływu na zgodność z prawem prowadzonych na jej podstawie postępowań w sprawie nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, co stanowi ponadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Organ mógł stwierdzić nieważność tylko tych postanowień Uchwały, których niezgodności z prawem się dopatrzył. Powyższe naruszenie przepisów jest w szczególności konsekwencją wadliwej wykładni przez Radę art. 192 ust. 2 oraz art. 221 ust. 14 p.s.w.n. dokonanej z pominięciem tego, że art. 192 ust. 2 p.s.w.n. wyraża, poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu wprowadzającym do wyliczenia, katalog otwarty spraw , które mają być uregulowane uchwalą senatu albo rady naukowej. Oba wymienione przepisy muszą być wykładane z uwzględnieniem zasady autonomii szkolnictwa wyższego wynikającej zarówno z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, jak i z preambuły, art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 p.s.w.n. Doprowadziło to do naruszenia przez Radę także art. 9 ust. 5 p.s.w.n. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z przekroczeniem przypadków ingerencji władz publicznych w autonomię uczelni określonych przepisami ustawy, bowiem wykraczających poza zakres nadzoru Rady.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w związku z tym, że narusza ona przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz doszło do naruszenia przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, jak też o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - ewentualnie
W przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja Rady nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tylko jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień łub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem upływ terminu do wniesienia skargi został wywołany wyłącznie brakiem jakiegokolwiek pouczenia strony skarżącej przez organ co do charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz co do tego, czy służy nań środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, czy też skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego, oraz o jej uwzględnienie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Rady oraz o zasądzenie od organu na rzecz Uniwersytetu [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, niezwłoczne rozpoznanie skargi na rozprawie, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podkreślono, że organ stwierdził, że decyzja Rady nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. jednocześnie wskazując, że nie ma kompetencji do wydawania aktów indywidualnych i władczych, czyli decyzji administracyjnych, co oznaczałoby nieważność zaskarżonej uchwały stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odmówił tym samym zastosowania art. 111 § 1 k.p.a.
Rektor podniósł, że art. 232 ust. 2 p.s.w.n. określa Radę jako podmiot pełniący funkcje centralnego organu administracji rządowej w zakresie postępowań, a zatem jej decyzje mają status decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto za uznaniem, że skarżony akt jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., przemawiają w ocenie Rektora argumenty iż:
- Ustawodawca nie precyzuje wprost, czy stwierdzenie przez Radę nieważności uchwał, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 22 i ust. 14 p.s.w.n., następuje w drodze decyzji administracyjnej, co jednak nie wydaje się świadomym zabiegiem prawodawcy, lecz skutkiem niechlujstwa legislacyjnego (ustawodawca częstokroć w przepisach nie precyzuje formy decyzji administracyjnej, mimo to nie budzi ona wątpliwości). Niemniej, żaden przepis PSWIN nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. w sprawach stwierdzania nieważności wymienionych uchwał uczelni, a zaskarżona decyzja jest aktem indywidualnym i konkretnym, skierowanym do indywidualnie oznaczonej strony oraz wydanym w konkretnej sprawie - stwierdzającym nieważność konkretnie oznaczonej Uchwały. Nadto, Decyzja rozstrzyga co do istoty o indywidualnych prawdach i obowiązkach Uniwersytetu bowiem wpływa na na prowadzenie postępowań w sprawie nadania stopni doktora i doktora habilitowanego, do czego Uniwersytet jest uprawniony na podstawie art. 178 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 185 ust. 1 i art. 218 p.s.w.n. Tym samym stosownie do art. 1 pkt 1 w zw. z art 104 KPA w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.;
- W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się w takiej sytuacji, aby akt administracyjny oceniać przez pryzmat jego cech formalnych i materialnych, o których mowa w art. 107 k.p.a. (cechy formalne - składniki decyzji administracyjnej) i art. 104 kpa (cechy materialne - załatwienie sprawy co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej), a które w przypadku decyzji są spełnione dla decyzji administracyjnej. Do uznania danego aktu za decyzję administracyjną wystarczy spełnienie przez ten akt następujących elementów materialnoprawnych: musi on pochodzić od organu administracji i w sposób władczy rozstrzygać w sprawie indywidualnej o prawach podmiotu niepodlegającego organowi służbowo, czy organizacyjnie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r.. I SAB 54/93, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1995, nr 11, poz. 221. z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Od strony formalnej o decyzji administracyjnej można mówić, jeżeli akt posiada oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982, nr 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, s. 351 i n.). Aktualność tego zapatrywania potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 211/17. Wszystkie te cechy posiada zaskarżona Decyzja - jest niewątpliwie aktem pochodzącymi od organu administracji, władczo rozstrzygającym indywidualną sprawę Uniwersytetu niepodporządkowanego (w szczególności jako instytucja autonomiczna) Radzie, a nadto zawiera oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis wraz ze wskazaniem wyniku głosowania;
- Przyjęte przez Uniwersytet zapatrywanie na charakter skarżonego aktu odpowiada wiodącemu stanowisku wyrażonemu już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., 111 AZP 1/88 (OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59), iż "powszechnie uznana dyrektywa interpretacyjna przyjmuje, że o kwalifikowaniu danego aktu prawnego jako decyzji nie decyduje nazwa występująca w przepisie prawnym czy nagłówku pisma, lecz wyłącznie jego treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki, niepodporządkowanej organowi bądź poprzez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień. bądź nałożenie obowiązków bądź stwierdzenie istnienia prawnego uprawnienia łub obowiązku w sferze prawa administracyjnego czy finansowego. Tę generalną dyrektywę, należy także odnieść do tych przypadków, w których ustawodawca nie sprecyzował formy prawnej załatwienia indywidualnych spraw. Jest to stanowisko wciąż aktualne (K. Klonowski [w;] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka. Warszawa 2019, s. 44-45). Należy też zwrócić na obowiązujące domniemanie załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza rzecz jasna domniemanie formy załatwiania spraw w razie wątpliwości, a nie podstawy prawnej do działań władczych (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w
:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-ty'ch urodzin Profesora. Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, s. 16);
- niezakwalifikowanie Decyzji, jako decyzji administracyjnej, naruszałoby wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz godziłoby w konstytucyjne prawo do dwuinstancyjnego postępowania (art. 78 Konstytucji). Prawa strony - w dodatku cieszącej się konstytucyjnie zagwarantowaną autonomią wysłuchanym, nie byłyby zabezpieczone (przewidziane). Niestosowanie przepisów k.p.a. rodziłoby lukę prawną dotyczącą m.in. elementów formalnych aktów nadzoru Rady, doręczania pism, liczenia i przywracania terminów, związania wydanym aktem, ostateczności i prawomocności aktu nadzoru, możliwości zawieszenia postępowania, sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżenia aktu, możliwości stwierdzenia nieważności aktu Rady, jego sprostowania, stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania (nawet w przypadku, gdy wydany byłby w wyniku przestępstwa) itd. Taki stan rzeczy byłby sprzeczny z założeniem racjonalności ustawodawcy.;
- na czynności nadzorcze ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki polegające na stwierdzeniu nieważności aktów uczelni wymienionych w' art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. przepis art. 427 ust. 3 PSWIN przewiduje wprost skargę do sądu administracyjnego. Skarżony w niniejszej sprawie akt Rady jest materialnie analogiczny. Przyjmując dyrektywę racjonalnego ustawodawcy należałoby założyć, że w zamiarze ustawodawcy nie było potrzeby zawierania w art. 239 p.s.w.n. przepisu analogicznego do art. 427 ust. 3 p.s.w.n., tylko stosowanie wprost przepisów o zaskarżaniu decyzji administracyjnych.
Dalej strona skarżąca rozwinęła zarzuty dotyczące naruszenia poszczególnych przepisów k.p.a., w tym podstawowych zasad postępowania, a także dotyczących wydania przez organ skarżonego aktu – decyzji. Wskazała, że nie sposób zapominać o konieczności zagwarantowania przez władze publiczne, w tym sądy administracyjne, ochrony autonomii uczelni, o której mowa w art. 3 ust. 1 p.s.w.n. Elementem tej autonomii jest uprawnienie do swobodnego decydowania o sprawach nauki. Ustawodawca postuluję ochronę tej autonomii w art. 9 ust. 2 oraz w ust. 5 p.s.w.n. W przepisach p.s.w.n. przyznano Radzie prawo podejmowania rozstrzygnięć dotyczących uczelni w rozumieniu ostatnio przytoczonego przepisu PSWIN, jednak w ściśle określonym zakresie. W związku z tym, że autonomia szkoty wyższej jest zasadą, a ingerencja nadzorcza wyjątkiem, przepisy określające jej zakres muszą podlegać wykładni ścisłej. Tymczasem akceptacja praktyki Rady miałaby charakter precedensowy, czyniąc zasadę autonomii szkoły wyższej iluzoryczną – pozbawiając ją jakiegokolwiek środka odwoławczego.
Następnie skarżąca odniosła się w obszernym uzasadnieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 239 pkt 2 w zw. z art. 238 ust. 1 pkt 6 lit. a) p.s.w.n. przedstawiając szczegółowe zastrzeżenia do poszczególnych zarzutów Rady. Sąd ponownie ogranicza się zatem do wskazania, podobnie jak w przypadku skarżonego aktu, z uwagi na obszerność podniesionych zarzutów, a także fakt, że nie one są głównym przedmiotem rozważań, Sąd ogranicza się w tym zakresie do stwierdzenia, iż szczegółowe rozwinięcie stawianych przez Rektora zarzutów, znajduje się na stronach 13-30 skargi, którymi w sposób zindywidualizowany strona skarżąca podważa zasadność rozstrzygnięcia Rady i szczegółowo je opisuje.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga jest zasadna, co skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Rady Doskonałości Naukowej.
W tym miejscu należy wskazać, że Sąd przychyla się do argumentacji skargi, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia de facto z decyzją administracyjną. Wobec uchylenia rozstrzygnięcia z powodu podzielenia części argumentacji zawartej w skardze, Sąd nie odnosił się do analizy zarzutów, jak również zapisów skarżonej decyzji Rady, dotyczących poszczególnych przepisów Uchwały nr [...], w tym szeroko opisywanych zarzutów podnoszonych przez obie strony. W ocenie Sądu wydana przez Radę decyzja, jak również prowadzone postępowanie obarczone są wadami, kwalifikującymi do usunięcia rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego, a dywagacje Sądu, co do każdego z zapisów, na tym etapie byłyby przedwczesne.
Rozstrzygnięcie Nadzorcze z dnia [...] maja 2020 r. spełnia szereg przesłanek by uznać je za decyzję administracyjną. Przede wszystkim akt ten wydany został przez określony organ, na podstawie jasno brzmiących przepisów kompetencyjnych.
Rada Doskonałości Naukowej działa na podstawie zarządzenia z dnia 28 grudnia 2018 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Dz.Urz.MNSiW.2019.2 z dnia 4 stycznia 2019 r. ze zm.), do którego załącznikiem jest Statut RDN. określający jej organizację i sposób działania. § 3 ust. 3 Statutu wskazuje, że RDN podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniu plenarnym w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy członków RDN. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego RDN. Z kolei jak wynika z § 7 ust. 1 pkt 2 Przewodniczący RDN podpisuje rozstrzygnięcia RDN lub prezydium RDN. Co istotne ustawa – p.s.w.n. poświecą Radzie cały Rozdział 5.
Z treści art. 232 ust. 2 wynika, że RDN w zakresie prowadzonych postępowań pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej. W doktrynie wskazuje się, że pozostawienie określenia: "pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej", oznacza, że Rada Doskonałości Naukowej, tak jak Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów, nie jest organem administracji publicznej, w szczególności centralnym organem administracji rządowej, lecz jedynie wykonuje zadania właściwe dla takiego organu. W tym zakresie jej decyzje mają status decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a wobec tego od decyzji wydanych w pierwszej instancji służy nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). (tak: H. Izdebski [w:] J. M. Zieliński, H. Izdebski, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 232).
Z kolei zadania Rady, zostały określone również w art. 238 p.s.w.n. Należy do nich sprawowanie nadzoru nad podmiotami doktoryzującymi i podmiotami habilitującymi w zakresie zgodności z prawem uchwał w sprawach, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, a także postępowań w sprawie nadania stopnia doktora lub doktora habilitowanego (tak: art. 238 ust. 1 pkt 6 p.s.w.n.). Rada sprawuje nadzór nad podmiotami doktoryzującymi i podmiotami habilitującymi w zakresie zgodności z prawem uchwał w sprawach, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 p.s.w.n. (przepisy określające sposób postępowania w sprawie nadania stopnia doktora) oraz art. 221 ust. 14 p.s.w.n. (przepisy określające sposób postępowania w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego), a także samych postępowań w sprawie nadania stopnia doktora lub doktora habilitowanego. W ramach tego nadzoru Rada może żądać informacji i wyjaśnień od podmiotów doktoryzujących i podmiotów habilitujących oraz stwierdzać nieważność uchwał w sprawach, o których mowa w wyżej opisanych przepisach p.s.w.n. (tak art. 239 ust. 1 i 2 p.s.w.n.).
Powyższe przepisy w ocenie Sądu statuują Radę jako organ nadzorczy w stosunku do uczelni wyższych, przyznając jej kompetencję do oddziaływania na uczelnie wyższe. Innymi słowy Rada działa w tym zakresie na poziomie właściwego Ministra (art. 232 ust. 2 p.s.w.n.). Nie można stracić jednak z pola widzenia, że w Rzeczypospolitej Polskiej, uczelnie wyższe korzystają z tzw. autonomii uczelni wyższych, o której mowa w art. 3 ust. 1 p.s.w.n., która znajduje się pod szczególną ochroną. Słusznie zatem strona skarżąca wywodzi, że wszelka interpretacja przepisów prawa w tym zakresie powinna mieć charakter wąski i niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia rozszerzająca, jak i domniemania prawne. Powyższe odnosi się zatem również do ingerencji nadzorczej Rady w sferę działania i kształtowania nauki na Uniwersytecie.
Analiza przepisów p.s.w.n. prowadzi do wniosku, że wolą racjonalnego ustawodawcy było wyposażenie Rady w instrument kontrolny, jednakże obwarowany pewnymi ograniczeniami. Instrument ten - musi znajdować swoje odzwierciedlenie w obowiązującym systemie prawnym. Jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych oraz zasad postępowania administracyjnego jest działanie organów państwa w ramach i na podstawie przepisów prawa. To z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynikają dla tych organów określone kompetencje i to przepisy prawa określają domyślną formę załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym - decyzję.
O ile w przedmiotowym postępowaniu, nie możemy mówić o postępowaniu administracyjnym, bowiem właśnie w związku z opisywaną wcześniej autonomią, postępowanie przed Radą jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to w ocenie Sądu nadzoru nad szkolnictwem wyższym, nie sposób ograniczyć do władczego rozstrzygnięcia organu nadzorującego, który nie podlega żadnej kontroli w zakresie jego legalności. Rozstrzygnięcia Rady mają status decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i chociaż same postępowanie przed Radą, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie takiej czy innej nazwy, bądź brak jej powołania nie ma zatem znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu. Dla prawidłowej oceny czy akt jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie ma bowiem to czy został wydany w indywidualnej sprawie administracyjnej, należącej do właściwości organu administracji państwowej. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, taką decyzją będzie pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania takiego rozstrzygnięcia jako decyzji. Jest to bowiem akt administracyjny, o charakterze zewnętrznym, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawna, charakteryzujący się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu (tak m.in. NSA w wyroku z 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1860/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Za decyzję administracyjną uważa się jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.
Biorąc zatem powyższe pod rozwagę należy stwierdzić, że za uznaniem skarżonego aktu za decyzję przemawiają obiektywnie okoliczności takie jak wydanie go przez określony organ, który pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej, na podstawie przepisów prawa – ustawy p.s.w.n., w indywidualnej sprawie, jaką jest kształtowanie kształcenia doktorskiego i prowadzenia postępowań habilitacyjnych na Uniwersytecie [...], wobec określonego podmiotu – Rektora Uniwersytetu [...]. I choć przepisy p.s.w.n. nie zawierają w swoim brzmieniu bezpośrednio wskazania formy załatwienia sprawy, jednakże jak wskazano wcześniej, domyślną formą załatwiania spraw jest forma decyzji (niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę nazewnictwa). Powyższe słusznie wywodzi w skardze Rektor, iż stanowi niedopatrzenie ustawodawcy, a nie jego zamierzony cel. Rada decydując się na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego tworzy pomiędzy nią a uczelnią wyższą stosunek administracyjnoprawny – stosunek nadzorczy, podlegający kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia jego legalności. Dokonując ingerencji, Rada wchodzi bezpośrednio w sferę autonomii uczelni wyższej, prawnie chronionej na podstawie art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, by Rada, kierując w stronę jednostki władcze rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym, wchodzące bezpośrednio w jej sferę prawa chronionego konstytucyjnie, dokonywał takiego aktu w formie nieprzewidzianej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to bowiem do niebezpiecznego precedensu - braku możliwości odwołania się czy to do organu wyższej instancji (w tym przypadku brak), czy też do niezawisłego sądu.
Już z samego charakteru rozstrzygnięć nadzorczych wynika ich charakter deklaratoryjny i to, że działa wstecz (ex tunc). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W tym miejscu Sąd podziela wyrażony w wyrok NSA w Lublinie z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6 pogląd, dotyczący co prawda rozstrzygnięć nadzorczych wojewody w stosunku do organów gminy, ale w ocenie Sądu trafnie znajdujący odzwierciedlenie i w niniejszej sprawie. Zgodnie z nim: "dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, nie zamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną."
Podnieść należy w związku, z tym, że obowiązkiem organu nadzoru jest zatem takie ukształtowanie decyzji, by jej treść była kompatybilna z osnową. Organ nadzoru nie może stwierdzać nieważności całej uchwały, a następnie w uzasadnieniu kwestionować jedynie części jej zapisów. Praktyka taka, wychodzi daleko poza granicę dopuszczalnej ingerencji i jest niezgoda z zasadą proporcjonalności. Rzeczą Rady będzie zatem ukształtowanie w taki sposób postepowania, by z poszanowaniem zasady autonomii uczelni wyższych, ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie kontroli legalności Uchwały nr [...], mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku, a także z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 104 i 107 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.