II SA/Wa 1945/24

II SA/Wa 1945/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 63, art. 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "strona skarżąca") jest decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: "Prezes URE", "organ") z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. [...] zwrócił się do Prezesa URE o udostępnienie informacji publicznej w ramach postępowania o sygn. [...] z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") o zatwierdzenie zmiany taryfy dla ciepła, zakończonego decyzją Prezesa URE z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], w zakresie dokumentacji przedłożonej przez [...], w szczególności: 1) wniosku o zatwierdzenie zmiany taryfy wraz z załącznikami, 2) dokumentów i wyjaśnień składanych w toku postępowania.
Spółka wniosła o udostępnienie ww. informacji w formie zeskanowanych dokumentów w formacie PDF za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail [...].
Decyzją z dnia [...] września 2024 r. [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej: "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "k.p.a.", Prezes URE odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, z wyłączeniem sprawozdania finansowego oraz opinii biegłego rewidenta, których treść dostępna jest na portalu Ministerstwa Sprawiedliwości (https://ekrs.ms.gov.pl/).
W uzasadnieniu organ, powołując art. 5 ust 2 u.d.i.p. orz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej: "u.z.n.k.", wskazał, iż za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy informacje, które łącznie spełniają trzy przesłanki: są nieujawnione do wiadomości publicznej, posiadają wartość gospodarczą (np. informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne), przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione przez [...].
Mianowicie, Spółka poinformowała Prezesa URE, że informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej - są znane jedynie określonemu kręgowi osób, tj. delegowanym pracownikom Spółki oraz pracownikom URE analizującym przekazany materiał. Tym samym Spółka wypełniła ustawowy obowiązek podjęcia działań w celu zachowania ww. informacji w poufności.
Dalej organ wskazał, że w aktach postępowania o zatwierdzenie zmiany taryfy dla ciepła znajdują się, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: 1) wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. wraz z uzasadnieniem i załącznikami obejmującymi: a) kopię protokołu awaryjnego, b) kopię umowy na wykonanie rekonstrukcji otworu wiertniczego, c) tabele analityczne - kalkulacja zmiany taryfy dla ciepła, d) projekt tekstu zmiany taryfy; 2) pismo z dnia [...] stycznia 2024 r. zawierające pełnomocnictwo do prowadzenia określonego działania w postępowaniu o zmianę taryfy dla ciepła; 3) pismo z dnia [...] lutego 2024 r. zawierające dowód wniesienia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa; 4) pismo z dnia [...] lutego 2024 r. wraz z uzasadnieniem i załącznikami obejmującymi: a) analizę chłonności otworu zatłaczającego, b) wykres parametrów eksploatacyjnych otworów zatłaczających ([...]), c) tabele analityczne - kalkulacja zmiany taryfy dla ciepła, d) projekt tekstu zmiany taryfy.
Dokumenty te stanowią wartość gospodarczą, bowiem zawierają szczegółowe informacje na temat kosztów prowadzenia działalności, jak i osiągniętych przychodów oraz planów w tym zakresie. Tym samym, w sposób bezpośredni obrazują szczegóły działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo [...]. Przekazanie tych informacji i ich wykorzystanie przez inny podmiot wyrządzi szkodę Spółce, jak również wpłynie na jej pozycję konkurencyjną. Zestawienie przekazanych danych pozwoliłoby innemu, konkurencyjnemu podmiotowi na dokonanie systemowej i wszechstronnej analizy działalności Spółki, zarówno pod kątem technicznym, ekonomicznym i finansowym, jak i organizacyjnym oraz kadrowym, łącznie z przejęciem pracowników.
Pismem z dnia [...] września 2024 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] lipca 2024 r.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Prezes URE zobowiązany był do zbadania, czy w zakresie oświadczenia [...] o objęcie danych i informacji tajemnicą przedsiębiorstwa spełniona została tak formalna, jak i materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy. Organ tego jednak nie uczynił - nie wskazał ani faktów, ani dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie przeprowadził analizy mającej na celu określenie, które faktycznie dane należy uznać za tajemnicę przedsiębiorcy. Organ arbitralnie przyjął, że złożenie przez [...] oświadczenia o tym, że wnioskowane informacje oraz dane stanowią ww. tajemnicę, jest tożsame ze spełnieniem przesłanki formalnej i materialnej co do wszystkich informacji i danych. Zaskarżona decyzja nie zawiera zatem prawidłowego uzasadnienia, które w istocie sprowadza się do wywodów usprawiedliwiających złożenie przez Spółkę oświadczenia o objęciu informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa oraz zasad logiki.
Odnosząc się do przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy strona skarżąca podniosła, że wniosek o objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy [...] złożyła dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2024r., tj. po otrzymaniu przez organ w dniu [...] lipca 2024 r. wniosku [...] o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że Spółka w sposób zewnętrzny zamanifestowała wolę zachowania informacji i danych w poufności przed dniem złożenia ww. wniosku.
Nadto strona skarżąca wskazała, że źródła ciepła [...] i [...] działają w jednym systemie, gdyż zgodnie z art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023, poz. 1436 ze zm.), [...] jest obowiązany do dokonywania zakupu ciepła wytworzonego w przyłączonej do sieci instalacji odnawialnego źródła energii. Z uwagi na konieczność zapewnienia stabilnego funkcjonowania sieci oraz fakt, że [...] jest jedynym odbiorcą ciepła dostarczanego przez [...], [...] posiada dostęp do danych i informacji m.in. w zakresie wielkości produkcji i sprzedaży, źródła zaopatrzenia i zbytu, sposobów produkcji, przychodów związanych ze sprzedażą ciepła. W świetle powyższego organ bezpodstawnie pominął [...] uznając, że grono podmiotów mających dostęp do danych i informacji zostało ograniczone jedynie do delegowanych pracowników [...] oraz pracowników URE analizujących przekazany materiał.
Odnośnie przesłanki materialnej strona skarżąca stwierdziła, że organ, poza ogólnikowym przywołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, nie powiązał ich w żaden sposób z danymi i informacjami przedłożonymi przez [...] w ramach ww. postępowania administracyjnego. Nie zbadał, czy wnioskowane dokumenty rzeczywiście stanowią dla Spółki wartość gospodarczą Przyjął natomiast, że te dokumenty, które są związane z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie podlegają udostępnieniu. Tego rodzaju stanowisko jest oczywiście sprzeczne z przepisami u.d.i.p. i narusza konstytucyjną zasadę jawności informacji publicznej.
Nadto strona skarżąca wskazała, że [...] jest jedynym podmiotem gospodarczym przyłączonym do sieci [...], które zapewnia ciepło z odnawialnych źródeł energii. Ponadto [...] jest jedynym odbiorcą ciepła pochodzącego od [...]. Tym samym, na rynku [...] nie istnieją żadne podmioty będące konkurentami dla działalności prowadzonej przez [...], tak jak i konkurentem dla [...] nie jest [...]. Oznacza to, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w oparciu o abstrakcyjne zagrożenie ze strony podmiotów konkurencyjnych, które to podmioty w ogóle nie istnieją.
Decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Prezes URE utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że przedsiębiorca, powierzając swoje dane w toku postępowania, działa w zaufaniu do organów administracji i nie musi posiadać wiedzy, że mogą one zostać upublicznione. Z tego względu powinien mieć prawo do późniejszego zastrzeżenia, że określone informacje podlegają tajemnicy przedsiębiorcy. Zastrzeżenie to nie jest dla organu wiążące i wymaga oceny spełniania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy.
Organ podkreślił, że wśród dokumentów objętych przez [...] ww. tajemnicą znajdują się tabele do wytycznych w formacie .xls, dostępne na stronie internetowej URE w zakładce: "Taryfy - założenia", "Wytyczne dla przedsiębiorców wnioskujących o zatwierdzenie taryfy dla ciepła", które każde przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane przedłożyć w formie załączników do wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz jej zmianę. Tabele te zostały przywołane w zaskarżonej decyzji jako tabele analityczne - kalkulacja zmiany taryfy dla ciepła. Żądanie [...] dotyczące udostępnienia wniosku o zatwierdzenie zmiany taryfy dla ciepła [...] - którego załącznikiem są ww. tabele - jest w istocie żądaniem o podanie wszystkich danych źródłowych (wolumenu ciepła, poziomu mocy cieplnej, bazy kosztowej, kluczy podziałowych) zarówno w zakresie planowanym, jak i wykonanym, na podstawie których dokonano kalkulacji cen zawartych w zmianie taryfy dla ciepła. Kalkulacje opłat są danymi mającymi szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia działalności [...]. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i tym samym stanowią wartość gospodarczą.
Dalej organ wskazał, iż niezrozumiały jest powód złożenia przez [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy - jak twierdzi sam [...] - jest już w posiadaniu większości żądanych informacji.
Nadto zaznaczył, iż [...] jest podmiotem koncesjonowanym, zobowiązanym do przedkładania Prezesowi URE do zatwierdzenia taryfy dla ciepła, a zatem ma wiedzę jakie dokumenty i kategorie informacji zawarte są we wniosku taryfowym. Pomimo tego, żąda dostępu do całości wniosku o zatwierdzenie zmiany taryfy [...] wraz ze wszystkimi dokumentami i wyjaśnieniami składanymi w toku postępowania administracyjnego.
Organ wskazał również, że aktualnie pomiędzy [...] a [...] toczą się negocjacje handlowe odnoszące się do uzgodnienia nowych warunków współpracy w zakresie dostaw ciepła. Zatem [...], przedkładając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może dążyć do uzyskania przewagi negocjacyjnej kosztem Prezesa URE.
Zdaniem organu, żądanie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego może świadczyć o "nadużywaniu" prawa do informacji.
Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa URE z dnia [...] października 2024 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszystkie dokumenty, poza sprawozdaniem finansowym i opinią biegłego rewidenta, złożone przez [...] w ramach postępowania o sygn. akt [...] zawierają wyłącznie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji ograniczenie prawa do informacji publicznej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej nie podlegało ograniczeniu, jako że nie naruszało tajemnicy [...],
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ przyczyn niewzięcia pod uwagę faktu, że [...] posiada dostęp do danych technicznych i ekonomicznych [...], a w konsekwencji wadliwe, tj. niepełne i niewystarczające, uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w sytuacji, gdy organ ma obowiązek wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zgodnie z art. 11 k.p.a.,
3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ podstawy prawnej i nieprzytoczenie przepisów prawa leżących u podstaw zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wadliwe, tj. niepełne i niewystarczające, uzasadnienie decyzji, podczas gdy uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy organ ma obowiązek wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zgodnie z art. 11 k.p.a.
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zbadanie kwestii związanych ze współpracą pomiędzy [...], a [...] na płaszczyźnie technicznej i ekonomicznej obejmującej dostęp do informacji i danych, a w konsekwencji uznanie, że informacje i dane zastrzeżone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, są znane jedynie delegowanym pracownikom [...] oraz pracownikom organu analizującym przekazany materiał, w sytuacji, gdy dostęp do informacji technicznych i ekonomicznych posiadają również pracownicy [...],
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z dnia [...] września 2024 r., w sytuacji, gdy organ winien był, po wniesionym przez [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić pierwotną decyzję w całości i udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:
- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie uchylenia w całości decyzji Prezesa URE z dnia [...] września 2024 r.
- zwrot od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca podniosła w szczególności, że [...] nie podjęła żadnej aktywności w celu wyrażenia swej woli zachowania żądanych informacji w poufności, aż do momentu otrzymania zapytania od organu. Dopiero oświadczenie złożone przez Spółkę umożliwiło organowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Organ jednak w ogólne nie poddał analizie żądanych informacji tak w zakresie spełnienia przesłanki formalnej jak i materialnej. Nie przedstawił żadnej, przekonującej argumentacji, iż obie ww. przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Odmowa udostępnienia żądanych informacji wynika z arbitralnego stanowiska organu, że informacje te mają "niepodważalną wartość gospodarczą", bowiem odnoszą się do "sposobu kształtowania polityki cenowej".
Wskazała również, że organ nie zbadał kwestii współpracy pomiędzy [...] a stroną skarżącą na płaszczyźnie technicznej i ekonomicznej obejmującej dostęp do informacji. W konsekwencji organ nieprawidłowo uznał, że informacje i dane zastrzeżone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy są znane jedynie delegowanym pracownikom [...] oraz pracownikom organu analizującym przekazany materiał.
Strona skarżąca podkreśliła, że działa w interesie mieszkańców miasta [...] jako spółka należąca do Gminy-Miasta [...], a nie - jak stwierdził organ - w celu "zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego". Zaznaczyła, że poprzez zestawienie posiadanych informacji z informacjami, o których udostępnienie wystąpiła do organu, możliwym jest uczynienie z nich użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.
Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.
Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zaskarżoną decyzją Prezes URE utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2024 r. odmawiającą Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym stopniu sformalizowania.
W chwili wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja znajduje się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a., bowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Sposób procedowania ulega jednak zmianie w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a., w tym musi zawierać podpis wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz w przedmiocie umorzenia postępowania), bezwzględnie wymagać będą podpisu wnioskodawcy (własnoręcznego bądź elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Powyższy wymóg dotyczy również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza bowiem, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji w administracyjnym toku instancji.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b (art. 14 § 1d k.p.a.).
W niniejszej sprawie wniosek Przedsiębiorstwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, został przesłany do organu w formie skanu za pośrednictwem poczty elektronicznej - na adres mailowy Departamentu [...] URE. Skan wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesłany w formie załącznika do wiadomości email z dnia [...] września 2024 r., nie stanowi pisma podpisanego własnoręcznie ani elektronicznie. Nie spełnia on zatem wymogów podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania (zd. 3 art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a. nie ma zastosowania do podania rozpatrywanego na gruncie u.d.i.p.).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza to, że wniosek Przedsiębiorstwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został własnoręcznie podpisany przez stronę skarżącą ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W aktach sprawy brak jest wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do strony skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Oznacza to, że zaskarżona decyzja Prezesa URE z dnia [...] października 2024r. w sytuacji niepodpisania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).
Powyższe stanowisko, zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, CBOSA).
W konsekwencji należy uznać, że decyzja Prezesa URE z dnia [...] października 2024 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanej w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez te samą osobę (pracownika URE), która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2024 r. Decyzja ta jest dotknięta wadą stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przepis ten ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu już raz wyrażonego w pierwszej decyzji czy postanowieniu.
Warto w tym kontekście powołać zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), gdzie podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy.
Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeniach (np. wyroki: z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 267/11; z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 743/10; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14; publ. CBOSA).
Zaznaczyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, LEX nr 1079832). Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy.
W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno decyzję z dnia [...] września 2024 r., jak i decyzję z dnia [...] października 2024r. (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podpisał ten sam, działający z upoważnienia Prezesa URE pracownik - Dyrektor Departamentu [...] – B. M..
Zaznaczyć należy, że sam podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia. Podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy o tym, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Sąd podziela w tym względzie pogląd, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09; CBOSA).
Konkludując Sąd stwierdza, że wobec powyższych kwalifikowanych wadliwości zaskarżona decyzja Prezesa URE z dnia [...] października 2024 r. podlegała eliminacji z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wyrażoną ocenę prawną. W przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ będzie zobowiązany wezwać stronę skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, organ podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.