II SA/Wa 1938/20

II SA/Wa 1938/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 6025/21 - Wyrok NSA z 2024-11-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art 80, art 107 § 3, art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 92 ust 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia J. K. (dalej: "strona", skarżący") uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu powyższej decyzji KGP przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
J. K. pełni służbę w Oddziale Prewencji Policji w K., do służby stałej został mianowany z dniem [...] maja 1997 r. Funkcjonariusz wraz z żoną i dwójką dzieci posiada i zajmuje dom mieszkalny w miejscowości Z. przy ul. G. [...], posiada również tytuł prawny do domu mieszkalnego w tej samej miejscowości przy ul. G. [...]. Jest uprawniony do 4 norm zaludnienia, a ww. budynki mieszkalne spełniają przewidziane przepisami normy zaludnienia - powierzchnia mieszkalna domu przy ul. G. [...] i G. [...] wynosi odpowiednio 65 m2 oraz 119 m2.
J. K. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] (dalej: "KWP w K.", "organ I instancji") od dnia [...] maja 1997 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. ww. poinformował organ I instancji, iż czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem uległ zmianie. Do pisma załączył wykaz połączeń oraz grafik służby.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. KWP w K. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W dniu [...] stycznia 2020 r. strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do ww. świadczenia, w którym wskazała, że czas dojazdu z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania i z powrotem przekracza dwie godziny w obie strony.
KWP w K. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360), cofnął J. K. prawo do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny argumentując w uzasadnieniu, że aktualny rozkład jazdy PKP umożliwia funkcjonariuszowi w sposób dogodny pokonanie trasy z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- art. 92 ust 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej w ww. ustawie oraz dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do służby strony - nieuwzględniające legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem,
- art. 6 i i art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa i z naruszeniem słusznego interesu strony.
W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu strona podniosła, że w świetle art. 88 ust. 4 ustawy o Policji czas dojazdu do miejsca pełnienia służby należy liczyć od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania - w tym wypadku: ul. G. [...] w Z. Organ niezasadnie wyłączył pierwszą część trasy pokonywanej przez stronę nie zaliczając do niej odcinka trasy o długości 12 km, od miejsca zamieszkania do stacji PKP Z., pokonywanego środkiem komunikacji publicznej (autobusem). Strona zaznaczyła, że ustawa nie wyłącza możliwości dojazdu z przesiadką, a wobec braku bezpośredniego połączenia środkami transportu, trasę od miejsca zamieszkania do stacji PKP Z. musi pokonywać autobusem linii miejskiej, a następnie pociągiem PKP (z przesiadką). Oznacza to, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza dwie godziny.
Strona podniosła również, że organ - wymieniając w uzasadnieniu decyzji propozycje dojazdu do miejsca zamieszkania niespełniające kryterium dogodności i wydłużające czas podróży do kilku godzin - przyznaje pośrednio, że dojazd do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie jest każdorazowo możliwy w czasie krótszym niż dwie godziny. Strona nie ma wpływu na grafik służby, pełni tę służbę w systemie wielozmianowym, w różnych godzinach, często realizując zadania nagłe. Ustalenia organu powinny uwzględniać powyższe okoliczności i zapewniać możliwość dogodnego dojazdu na wszystkie zmiany. Proponowane przez organ połączenia nie są dogodne dla strony, skoro wiążą się z oczekiwaniem na pociąg, w przypadku służby nocnej, nawet kilka godzin (co dotyczy służb pełnionych w godzinach: 16.30 - 00.30, 15.00 - 23.00).
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 565), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.": (1) uchylił zaskarżoną decyzję KWP w K. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w części dotyczącej daty cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; (2) orzekł o cofnięciu z dniem [...] grudnia 2019 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny; (3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał, mające zastosowanie w sprawie, przepisy art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.
Wskazał następnie, że w oparciu o podane godziny pełnienia służby przeanalizowano czas dojazdu strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Uwzględniono, zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej, czas dojazdu liczony od przystanku (stacji) znajdującej się najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku (stacji) znajdującej się najbliżej miejsca pełnienia służby. Wzięto pod uwagę przystanek kolejowy Dworzec PKP Z. oraz przystanek kolejowy Dworzec PKP K. z bezpośrednim połączeniem między miastami oraz dogodne połączenia zgodnie z grafikiem służby od dnia [...] grudnia 2019 r. (od daty zmiany rozkładu jazdy komunikacji publicznej). W wyniku tego stwierdzono, że czas dojazdu liczony od przystanku (stacji) położonego najbliżej miejsca zamieszkania strony do przystanku (stacji) położonego najbliżej miejsca pełnienia służby - bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od przystanku (stacji) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe - nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Na poparcie powyższego stwierdzenia organ przedstawił zestawienie godzin służby strony oraz rozkład jazdy PKP.
Dalej KGP wskazał, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wyraźnie precyzuje, iż do czasu dojazdu, od którego uzależnione jest uznanie danej miejscowości za miejscowość pobliską nie wlicza się "dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Z tego względu przejazd funkcjonariusza autobusem miejskim (tramwajem) w obrębie tej samej miejscowości nie powinien być wliczany do ustalenia czasu dojazdu z miejscowości, w której mieszka, do miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, nawet gdy faktyczny czas dojazdu z domu do jednostki przekracza wskazane w ustawie dwie godziny w obie strony.
Zatem w analizowanym przypadku, jadąc od strony K. (z miejscowości pełnienia służby przez policjanta) wliczany powinien być czas od przystanku w K. położonego najbliżej miejsca pełnienia służby do przystanku w Z. położonego najbliżej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia przesiadek w obrębie miasta K., a także w obrębie miasta Z. Natomiast jadąc z Z. (z miejsca zamieszkania policjanta) wliczany powinien być czas od odjazdu z przystanku w Z. położonego najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku w K. najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia przesiadek w obrębie miasta Z. i w obrębie miasta K. Organ wziął pod uwagę przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego, w tym przypadku pociągiem, na trasie Z.-K. i z powrotem z uwagi na istniejące bezpośrednie i dogodne połączenia w zdecydowanej większości przypadków oraz godziny pełnienia służby z grafiku znajdującego się w aktach sprawy tj. od [...] grudnia 2019 r. (czyli od czasu zmiany rozkładu jazdy). W konsekwencji uznał, iż po wykluczeniu - w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - czasu dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czas dojazdu strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony.
KGP wskazał również, że decyzja o cofnięciu policjantowi w służbie stałej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma z jednej strony charakter konstytutywny, z drugiej zaś strony charakteryzuje się wsteczną skutecznością temporalną, a więc działa z mocą ex tunc. Zastosowana przez prawodawcę konstrukcja cofnięcia uprawnienia w drodze decyzji dowodzi, że skutki prawne decyzji w zakresie pozbawienia prawa mają moc wsteczną, a więc zostają powiązane z określonym, poprzedzającym dzień jej wydania momentem zaistnienia przesłanki utraty prawa do świadczenia zastępczego. Wsteczna skuteczność czasowa decyzji nie koliduje z jej konstytutywnym charakterem. Również pochodny względem ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego charakter uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wymaga powiązania skutku cofnięcia tego uprawnienia z momentem zaistnienia przesłanek negatywnych jego nabycia lub trwania, które stanowią zasadniczo konsekwencję niespełnienia ustawowego warunku niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zmiany stanu rodzinnego lub uzyskania innego świadczenia zastępczego.
W związku z powyższym KGP stwierdził, iż decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi w swojej osnowie wyraźnie określać moment utraty tego prawa, który w niniejszej sprawie należy określić na dzień [...] grudnia 2019 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. zarzucając naruszenie:
- art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej w ww. ustawie oraz całkowicie dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby skarżącego - nieuwzględniające legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem, pominięcie przystanków najbliższych w ramach obliczeń co do czasu dojazdu,
- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa, z naruszeniem słusznego interesu strony.
W motywach skargi skarżący podniósł, że pojęcie miejscowości pobliskiej, definiowane w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie powinno budzić wątpliwości. Czasokres dojazdu należy liczyć od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania - w tym wypadku: ul. G. w Z. Organy obu instancji niezasadnie wyłączyły pierwszą część trasy pokonywanej przez skarżącego, nie zaliczając do niej liczącego około 12 km odcinka od miejsca zamieszkania do stacji PKP Z. i przyjmując, że w przedmiotowym przypadku należy uwzględniać jedynie czas podróży koleją. Taki sposób interpretacji pozostaje sprzeczny z regulacją z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdzie mowa jest o przystanku położonym najbliżej miejsca zamieszkania, a jednocześnie nie narzuca się rodzaju środka transportu (jedynym wymogiem jest, by był to środek transportu publicznego). Ponadto przepis ten nie wyklucza możliwości podróży z przesiadkami, czego nie uwzględniły orzekające w sprawie organy.
Skarżący wskazał również, iż KGP, przywołując ustalenia KWP w K. przyznał, że w przypadku służby pełnionej przez skarżącego w godzinach 05.00-16.00 oraz 16.30-00.30, brak jest dogodnej możliwości dojazdu publicznymi środkami transportu, a zatem czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Wątek ten przemilczano jednak w uzasadnieniu decyzji, wskazując jedynie, że istnieją dogodne dla strony połączenia "w zdecydowanej większości przypadków". Powyższe stanowisko organu jest niemożliwe do zaakceptowania na gruncie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdzie zasadniczym kryterium jest czas przejazdu, nie zaś jego częstotliwość. Nie ma zatem znaczenia, ile razy w miesiącu skarżący pełni służby powodujące wydłużenie czasu dojazdu, skoro służby takie faktycznie pełni.
Skarżący podkreślił, że ustalenia w zakresie czasu dojazdu winny uwzględniać wszystkie okoliczności, tj. pełnienie służby w różnych godzinach, ruchomy grafik służby i jej charakter, a w konsekwencji zapewniać możliwość dogodnego dojazdu na wszystkie zmiany, nie zaś jedynie te "najczęściej pełnione", jak wskazały orzekające w sprawie organy. Nie może być bowiem miejsca na dowolność w wyborze służb branych pod uwagę przy ustalaniu czasu dojazdu. Skoro skarżący pełni służbę w godzinach powodujących wydłużenie czasu przejazdu, to bez względu na ilość tego typu służb w grafiku, warunek z art. 88 ust. 4 ww. ustawy nie jest spełniony i nie może być mowy o uznaniu miejscowości, w której zamieszkuje, za miejscowość pobliską.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo podniósł, że nie wszystkie połączenia komunikacyjne są dogodne dla skarżącego w zestawieniu z załączonym grafikiem służby. Jednakże sam skarżący w przypadku służb kończących się w nocy (godzina 00:30) oraz rozpoczynającej się nad ranem (godzina 5:00) wykazuje istniejące połączenia komunikacyjne pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił jedynie, że nie istnieje dogodne połączenie komunikacyjne na powyższej trasie w przypadku, gdy skarżący kończy służbę po północy, w odróżnieniu do pozostałych połączeń komunikacyjnych w zestawieniu z godzinami pracy policjanta, natomiast połączenie takie istnieje i jedynie w tym przypadku przekracza dwie godziny jazdy w obie strony.
Nadto KGP zauważył, że jakkolwiek dojazd policjanta do miejsca pełnienia służby powinien być najdogodniejszy, jednak z uwagi na charakter świadczenia nie można dokonywać ustaleń w ścisłym powiązaniu z czasem pełnienia służby. Pozostaje to niecelowe z jednej strony z uwagi na to, że funkcjonariuszom można zmienić czas pełnienia służby, co w indywidualnych przypadkach skutkować może pozbawieniem lub przyznaniem uprawnienia. Nadto może prowadzić do nierównego traktowania funkcjonariuszy z tej samej miejscowości, którzy pełnią służbę w różnych systemach czasu służby. Zmiana czasu pełnienia służby wymagałaby każdoczesnego dokonywania przez organ ustalenia prawa do równoważnika. Organ zaznaczył również, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcia czasu dojazdu i miejscowości pobliskiej posiadają charakter obiektywny, mają zatem wprowadzić jednolitość w przyznawaniu uprawnień związanych z pełnieniem służby i równość tych praw, co niewątpliwie ma znaczenie dla procesu jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nie narusza prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946).
Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).
Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej) albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne - pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, publ. ONSA 1999/3/77, wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2167/97, publ. CBOSA).
W świetle powyższego, podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ww. ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ww. ustawy. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Wbrew zarzutom skargi, literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że należy uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami (zamieszkania oraz miejsca pełnienia służby), bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do miejsca, znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Przepis ten wskazuje bowiem kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w ww. przepisie punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości, wobec czego z samej jego treści wynika, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak adres zamieszkania policjanta, adres jednostki Policji, czy przystanek komunikacji miejskiej, którą można się dostać na stację. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. Tymczasem stanowisko zaprezentowane w skardze mogłoby spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni policjanci zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie.
Z tych względów stwierdzić należy, iż prawidłowe są ustalenia organu, wedle których - z punktu widzenia definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - czasu dojazdu komunikacją miejską z miejsca zamieszkania skarżącego (Z., ul. G.), do stacji PKP Z. nie wlicza się do czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby.
W toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz pełni służbę na różnych zmianach, przy czym w przypadku służby pełnionej w godzinach 5.00 - 16.00 przed godz. 5.00 nie ma dogodnej możliwości dojazdu publicznym środkiem transportu na trasie Dworzec PKP Z. - Dworzec PKP K., a w przypadku służby w godz. 16.30 - 00.30 nie ma dogodnej możliwości dojazdu publicznym środkiem transportu na trasie Dworzec PKP K. - Dworzec PKP Z. Jednakże, jak zaznaczył organ, w zdecydowanej większości przypadków czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w znajdującej się w aktach sprawy "Ewidencji czasu pracy (...)" skarżącego (k. 57 - 59 akt admin) oraz zestawieniu sporządzonym przez organ (k. 68 akt admin.).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do zdecydowanej części połączeń czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby nie przekracza ustawowego limitu dwóch godzin, miejscowość zamieszkania można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przesłanki z art. 88 ust. 4 ww. ustawy są spełnione, gdy łączny czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w przypadku "większości służb pełnionych przez funkcjonariusza". Zwraca się również uwagę na wypracowaną spójną praktykę jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Podkreśla się również potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18, z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19, publ. CBOSA).
Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ prawidłowo uwzględnił dotychczasową wykładnię i praktykę stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Trafnie przy tym przyjął, że brak połączeń PKP w odniesieniu do kilku służb w miesiącu w określonych godzinach, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia nie pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości zamieszkania skarżącego jako pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby.
Wobec powyższego, nie można postawić organowi zarzutu błędnej wykładni 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji. Przyjmując, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, KGP prawidłowo stwierdził, że w przypadku dominującej ilości służb policjant ma faktyczną możliwość dojazdu -środkami publicznego transportu zbiorowego - w czasie poniżej dwóch godzin do pracy i z powrotem. Na tej podstawie KGP trafnie uznał, że miejscowość, w której funkcjonariusz aktualnie zamieszkuje jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby. Prawidłowo również wskazał dzień [...] grudnia 2019 r., w którym nastąpiła zmiana rozkładu jazdy PKP, jako datę utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Tym samym KGP zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.
W ocenie Sądu, bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu skarżącego do służby z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa, z naruszeniem słusznego interesu strony.
Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem wyczerpująco ustalił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.