II SA/Wa 1934/24

II SA/Wa 1934/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art 218 par 1 i 2, art. 217 par 1 i 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącej J. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] odmawiające J. M. wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. J. M., żona zmarłego [...] P. M., zwróciła się do Dyrektora Departamentu Kadr MON o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że śmierć P. M., zmarłego w dniu [...] maja
1997 r., nastąpiła w związku ze służbą. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawczyni wskazała art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 658, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 lutego 2023 r.).
Dyrektor Departamentu Kadr MON wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r., działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji stwierdził, że [...] P. M. pełnił zawodową służbę wojskową w [...] Pułku Przeciwlotniczym w [...]. Zmarł w dniu [...] maja 1997 r. wskutek udaru mózgu w przebiegu nadciśnienia tętniczego. Okręgowa Wojskowa Komisja Lekarska w[...] , orzeczeniem z dnia [...] października 1997 r. nr [...] ustaliła związek śmierci ze służbą wojskową.
Dyrektor Departamentu Kadr MON podkreślił, że sama śmierć podczas pełnienia służby wojskowej, jak również stwierdzenie jej związku ze służbą wojskową przez komisję lekarską, nie stanowi samoistnej podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., tj. stwierdzającego związek śmierci żołnierza zawodowego z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 tej ustawy. Ze zgromadzonych przez Departament Kadr dokumentów (w tym przedstawionych przez wnioskodawcę) nie wynika, aby śmierć P. M. nastąpiła w okolicznościach wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła m.in., że skoro komisja lekarska potwierdziła, że śmierć P. M. pozostaje w związku ze służbą wojskową, to oznacza, że wykonywał on obowiązki służbowe w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lipca 2024 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w tej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. i stwierdził, że brak jest jednoznacznej podstawy do przyjęcia, iż śmierć żołnierza zawodowego związana była z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy. Tym samym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia w trybie art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu, Minister wskazał, że w jego ocenie organ I instancji na podstawie występujących w sprawie dokumentów właściwie ocenił możliwość wydania zaświadczenia.
Tym samym organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2024 r.
J. M. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ II instancji nie uwzględnił okoliczności sprawy, nie dostrzegł uchybień w zakresie wadliwości postanowienia, tj. naruszenia niżej wskazanych przepisów prawa;
2. art. 219 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, tj. bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego, że śmierć P. M. ma związek ze służbą wojskową, podczas gdy z przedłożonego orzeczenia Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] ewidentnie wynika, że śmierć P. M. pozostaje w związku ze służbą wojskową, a tym samym spełnienie przesłanek do wydania zaświadczenia;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji bezzasadnie odmawiającego wydania zaświadczenia, podczas gdy skarżąca przedłożyła orzeczenie nr [...], które wskazuje, że śmierć P. M. pozostaje w związku ze służbą wojskową, co potwierdza spełnienie wymogów do wydania zaświadczenia;
4. art. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. poprzez wadliwą wykładnię, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, świadczenie pieniężne przysługuje poza przypadkami szczegółowo wymienionymi w ust. 1, w przypadkach, w których śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych innych niż wymienione w ust. 1 w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a orzeczenie nr [...] jednoznacznie wskazuje na związek śmierci ze służbą wojskową, tym samym spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego;
5. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. poprzez wadliwą wykładnię, pomimo że ust. 2 nie zawiera zamkniętego katalogu okoliczności śmierci, a w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo że związek śmierci P. M. potwierdza orzeczenie Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...], która jako właściwy organ określa związek śmierci ze służbą;
6. art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, a także zaufania do władzy publicznej oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że sytuacja faktyczna uzasadnia rozstrzygnięcie odmienne, tym bardziej wobec wątpliwości organu II instancji wskazane w treści uzasadnienia "zdaniem organu II instancji brak jest jednoznacznej podstawy do stwierdzenia, iż śmierć żołnierza zawodowego związana była z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust 1 lub 2 ustawy", które winny skutkować rozstrzygnięciem na korzyść strony;
7. art. 107 k.p.a. przez brak uzasadnienia postanowienia organu II instancji, w zakresie podniesionych przez skarżącą w zażaleniu zarzutów.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji przez wydanie skarżącej zaświadczenia żądanej treści, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Obrony Narodowej utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Departamentu Kadr MON odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r., tj. potwierdzającego, że śmierć [...] P. M. nastąpiła w związku ze służbą.
Jako podstawę prawną swojego żądania skarżąca wskazała art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, załącza się m.in. dokument wystawiony przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych stwierdzający, że śmierć funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. omawiane świadczenie przysługuje m.in. członkom rodziny żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych innych niż wymienione w ust. 1 w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.
Zasadnie zatem organy obydwu instancji, że żądanie skarżącej nie dotyczyło w istocie samego stwierdzenia związku śmierci P. M. ze służbą wojskową, lecz intencją skarżącej było uzyskanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., tj. stwierdzającego, że śmierć P. M. miała miejsce w związku z pełnieniem służby w warunkach określonych w art. 2 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r.
Jak wynika z przywołanych przepisów, kluczowe z punktu widzenia oceny możliwości wydania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zaświadczenia o treści wskazanej w art. 8 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy śmierć żołnierza zawodowego nastąpiła w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, sama okoliczność, że śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową (a okoliczność ta w niniejszej sprawie została bezspornie potwierdzona orzeczeniem Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...]), nie jest wystarczająca do uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. Konieczne jest bowiem dodatkowo ustalenie, czy warunki, w których pełniona była służba, zagrażały życiu i zdrowiu żołnierza. Jak już wskazano wyżej, dokonanie tego rodzaju ustaleń należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który rozpatruje wniosek o wydanie zaświadczenia.
W myśl art 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu przez organ, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 457/19, wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Należy jednak zaznaczyć, że wydając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ musi brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie to może zostać poddane kontroli sądowej i będzie oceniane z perspektywy zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Z tego powodu przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające musi być na tyle zupełne, żeby nie można było skutecznie zarzucić organowi nieuwzględnienia istotnych dla wyniku postępowania dokumentów lub faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 610/21).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że organy obydwu instancji w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy naruszyły wyżej wskazane przepisy, a w szczególności art. 218 § 2 k.p.a., bowiem uchyliły się od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy.
Organ I instancji powołał się na zgromadzone przez siebie dokumenty (w tym nadesłane przez skarżącą), z których w jego ocenie nie wynika, by spełnione zostały przesłanki wskazywane w art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. Z kolei organ odwoławczy poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Tymczasem, jak jednoznacznie wynika z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych, organ I instancji po wpłynięciu wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia
2024 r. o wydanie zaświadczenia nie podjął jakichkolwiek czynności w celu ustalenia, czy z dostępnych mu ewidencji, rejestrów bądź innych danych wynika, że śmierć P. M. nastąpiła w związku z pełnieniem służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Organ oparł się wyłącznie na treści złożonych wraz z wnioskiem załączników, uznając, że dokumenty te nie są wystarczające do wydania zaświadczenia. Należy zgodzić się z organem, że samo orzeczenie z dnia [...] października 1997 r. nr [...] nie potwierdzało faktów, których potwierdzenia domagała się skarżąca. Nie to jednak oznacza, że organ był zwolniony z obowiązku z samodzielnego ustalenia, czy okoliczności, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., mogą zostać potwierdzone na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu.
Tego rodzaju analiza dokumentacji archiwalnej nie przekraczała granic postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, postępowanie wyjaśniające stanowi każda czynność organu mająca na celu konieczne dotarcie do znajdujących się w zasobach organu i mających znaczenie danych potrzebnych do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, a zatem niezbędnych dla treści przyszłego rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o wydanie zaświadczenia. (por. Zbigniew R. Kmiecik [w:] Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, s. 83; Wyd. UMCS; Lublin 2002). W sytuacji niepewności co do stanu prawnego lub faktycznego w danej sprawie, konieczność zidentyfikowania go nakłada na organ obowiązek oparcia się np. o źródła archiwalne znajdujące się poza siedzibą organu, których jednak w dalszym ciągu dysponentem jest organ wydający zaświadczenie (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 610/21).
Rozpoznanie wniosku skarżącej wymagało podjęcia czynności mających na celu dokonanie kompleksowej oceny dokumentacji pozostającej w zasobach organu, a związanej z okolicznościami śmierci P. M. Tym bardziej, że ustalony niesprzecznie związek śmierci ze służbą wojskową może wskazywać (choć oczywiście tego nie przesądza), że warunki, w których służba wojskowa była pełniona, zagrażały życiu i zdrowiu żołnierza. Dopiero dokonanie ustaleń na podstawie m.in. dokumentów zawartych w aktach osobowych, a także dokumentacji, która legła u podstaw orzeczenia z dnia [....] października 1997 r. nr [...] (o ile dokumentacja taka jest w dalszym ciągu dostępna), może pozwolić organowi na stwierdzenie, czy śmierć żołnierza miała miejsce w warunkach określonych w art. 2 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., a następnie rozstrzygnięcie wniosku z dnia 15 kwietnia 2024 r. o wydania zaświadczenia.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 217 i art. 218 k.p.a., nie dokonały koniecznej analizy dokumentacji pozostającej w ich posiadaniu, która pozwoliłaby im na stwierdzenie, czy zasadne jest wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej jako wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania i zbada, czy w świetle posiadanych przez niego danych, istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowi wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.