III OSK 3500/21

III OSK 3500/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1930/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1313
art. 37 c ust. 2 oraz art. 37 d ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1930/19 w sprawie ze skargi R.P na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej do dalszego pełnienia służby w Szkole Głównej Służby Pożarniczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., II SA/Wa 1930/19 oddalił skargę R.P. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia skarżącego z [...] do dalszego pełnienia służby w [...].
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant") z [...] maja 2019 r., nr [...] na podstawie art. 37c ust. 2 oraz art. 37d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1313,z poźn. zm. – dalej: "ustawa o PSP"), został z [...] maja 2019 r. przeniesiony z [...] do dalszego pełnienia służby w [...]. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] skarżący został mianowany na stanowisko służbowe: [...] w [...], z uposażeniem zasadniczym w [...] grupie zaszeregowania.
Na decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2019 r. skarżący złożył odwołanie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przeniesienia z [...] do dalszego pełnienia służby w [...], orzekł, że przeniesienie do dalszego pełnienia służby w [...] nastąpiło z [...] maja 2019 r. W pozostałym zaś zakresie Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzja Komendanta z [...] maja 2019 r. orzekała wyłącznie o przeniesieniu strażaka do dalszego pełnienia służby w innej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, tj. przeniesieniu z [...] do dalszego pełnienia służby w [...]. W ww. rozstrzygnięciu nie określono ani stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, do której strażak zaskarżoną decyzją został przeniesiony, ani nowych warunków służby w tym przede wszystkim parametrów finansowych związanych z tymże stanowiskiem. Zarzuty skarżącego o zastosowaniu na gruncie przedmiotowej sprawy art. 38 ustawy o PSP, regulującego przypadki przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe uznano za chybiony, bowiem zaskarżona decyzja nie ustalała skarżącemu stanowiska służbowego oraz uposażenia, które na gruncie rozpatrywanej sprawy - jak wynika ze stanowiska do odwołania Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 7 czerwca 2019 r. - pozostają w gestii [...].
Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., II SA/Wa 1930/19 oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sądowa kontrola decyzji personalnych o przeniesieniu strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej PSP jest ograniczona, ponieważ sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian kadrowych i organizacyjnych w jednostkach PSP, nie może również ingerować w politykę kadrową tej formacji. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych jest ograniczona do sprawdzenia, czy wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, czy podjęta decyzja nie jest dowolna i została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie, decyzją z [...] maja 2019 r. Komendant realizował jedynie swoje uprawnienie władcze do przeniesienia strażaka z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Przeniesienie strażaka - w przypadkach określonych w art. 37c ust. 2 i ust. 3 ustawy o PSP - jest możliwe i dopuszczalne bez jego zgody, czy też bez wniosku samego zainteresowanego, właśnie na zasadzie przeniesienia "z urzędu" (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r., I OSK 2513/12). Przedmiotowa decyzja przenosząca strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej PSP, w innej miejscowości, nie mianuje go na stanowisko służbowe w tej jednostce, lecz jedynie stanowi akt nadrzędny organu służbowego, obligujący organ podległy organizacyjnie do podjęcia aktu mianowania. Oznacza to, że do mianowania strażaka przeniesionego, konieczne jest wydanie odrębnej decyzji mianującej go na konkretne stanowisko służbowe. Taka decyzja została wydana, bowiem [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. mianował skarżącego na stanowisko służbowe [...] w [...].
Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skarżący zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:
a) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP z pominięciem art. 38 ust. 1 - 3 tej ustawy w sytuacji, gdy art. 37c ust. 2 ww. ustawy stosowany w oderwaniu od art. 38 ust. 1-3 nie miał zastosowania w sprawie i nie mógł stanowić podstawy prawnej przeniesienia skarżącego decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2019 r. z [...] do dalszego pełnienia służby w [...] - co miało wpływ na wynik sprawy,
b) błędną wykładnię art. 38 ust. 1-3 ustawy o PSP, prowadzącą do pominięcia go przy wykładni treści normatywnej art. 37c ust. 2 tej ustawy, mimo że analiza zgodności z prawem decyzji przenoszącej strażaka do innej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP wymaga analizy, czy nie nastąpiło przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, a to z kolei wymaga analizy art. 38 ust. 1 - 3 tej ustawy o PSP pod kątem istnienia przesłanek umożliwiających obniżenie stanowiska służbowego - co miało wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w wypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37c ust. 2 ustawy o PSP strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Stosownie do art. 37d ww. ustawy do przenoszenia do innej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na obszarze kraju właściwy jest Komendant Główny.
Przepis art. 37c ust. 2 ustawy o PSP nie określa żadnych warunków przeniesienia strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi powinien kierować się organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Oznacza to, że przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Straży Pożarnej zostało pozostawione uznaniu właściwego organu, który powinien kierować się kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Przyjąć zatem należy, że w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka.
Przeniesienie strażaka do pełnienia służby w innej jednostce PSP wywołuje ten skutek, że Komendant jednostki, do której strażak został przeniesiony jest zobligowany do wydania decyzji mianującej przeniesionego funkcjonariusza na stanowisko służbowe w nowej jednostce PSP. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o PSP do mianowania strażaka na stanowisko służbowe w [...] [...] właściwy jest [...] i [...] Stosownie do art. 33 ww. ustawy akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe powinien w szczególności określać stanowisko i miejsce służby, termin rozpoczęcia służby, rodzaj mianowania oraz uposażenie lub zasady jego ustalania.
A zatem decyzja o przeniesieniu strażaka do innej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej stanowi akt nadrzędnego organu służbowego, obligujący organ podległy organizacyjnie, tj. kierownika jednostki organizacyjnej, do której strażak został przeniesiony, do mianowania przeniesionego strażaka na konkretne stanowisko służbowe.
W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w granicach swoich kompetencji nakreślonych przepisem 37c ust. 2 ustawy o PSP uprawniony był jedynie do podjęcia decyzji co do przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w [...]. Natomiast komendantem właściwym do mianowania skarżącego na konkretne stanowisko służbowe w [...] był [...]. Taka decyzja w stosunku do skarżącego została wydana [...] czerwca 2019 r. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany w [...] odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania decyzji [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 2 ustawy o PSP od decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe strażakowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, zaś zgodnie z ust. 3 od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej strażakowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Istotne jest również, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe następuje zawsze w ramach tej samej jednostki organizacyjnej PSP. Stosownie do postanowień art. 28a ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy o PSP strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej PSP z dniem mianowania. Mianowania strażaka na stanowisko służbowe dokonuje odpowiedni przełożony. Również przełożony jest uprawniony do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ustawy o PSP. Przeniesienie strażaka do innej jednostki organizacyjnej w trybie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP powoduje, że jego uprzednie mianowanie traci moc prawną. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja o mianowaniu strażaka na dane stanowisko służbowe, podjęta przez przełożonego jednostki organizacyjnej PSP, w której pełnił on dotychczasową służbę, będzie wiążąca dla przełożonego nowej jednostki organizacyjnej PSP, do której strażak został przeniesiony. W takim skonfigurowaniu nie dochodzi więc do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w oparciu o postanowienia art. 38 ustawy o PSP, lecz do nowego mianowania przez przełożonego właściwego dla jednostki organizacyjnej PSP, do której strażak został przeniesiony. Podstawą prawną decyzji w tym przedmiocie będzie odpowiedni przepis art. 36 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o PSP (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., III OSK 2278/21).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 37c ust. 2 ustawy o PSP został przez organ zastosowany prawidłowo, zaś art. 38 ust.1-3 tej ustawy nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania, co w konsekwencji przemawia za niezasadnością skargi kasacyjnej.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.