II SA/Wa 1925/24

II SA/Wa 1925/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], dotyczącego zwolnienia M. K. z dniem [...] czerwca 2018 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145), co do daty zwolnienia ze służby – i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na skutek następujących okoliczności faktycznych i oceny prawnej sprawy:
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant [...] Policji poinformował M. K., zw. dalej "skarżącym" o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
W dniu [...] maja 2018 r. Komendant [...] Policji wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał na okoliczności, które w ocenie organu I instancji uniemożliwiały kontynuację przez wymienionego służby w Policji, tj. oczywistość faktu popełnienia przez wymienionego przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego.
W dniu [...] czerwca 2018 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że niemożliwym jest uznanie, iż zaskarżony rozkaz personalny został stronie doręczony prawidłowo. Stąd też uznał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nie został wprowadzony do obrotu prawnego. Postanowienie to doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2018 r.
Ponadto w dniu [...] sierpnia 2018 r. doręczono stronie rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] od którego skarżący nie wniósł odwołania.
W dniu [...] września 2018 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie "czy wobec wydanego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego - treści pisemnego uzasadnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (...) nadal jestem funkcjonariuszem pełniącym służbę w Policji na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma".
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił wyjaśnienia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r nr [...].
Wystąpieniem z dnia [...] września 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o "wydanie decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego dot. stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. NR [...] Komendanta [...] Policji". W uzasadnieniu opisał dotychczasowy stan sprawy i wskazał, że "Naczelnik Wydziału Kadr K[...]P w [...] przesłał na moje ręce kserokopię w/w orzeczenia". Nadmienił też, że dysponuje oryginałem wskazanego rozkazu personalnego. Wskazał, że przesłanie stronie postępowania w ślad za oryginałem kserokopii decyzji administracyjnej jest poinformowaniem strony o rozstrzygnięciu i służy wyłącznie celom informacyjnym, a tym samym nie wywołuje żadnych skutków w obrocie prawnym. W ocenie skarżącego brak ze strony organu I instancji prawidłowego pisemnego poinformowania go o wszczęciu postępowania administracyjnego i wysłanie na jego adres kserokopii rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby, pomimo stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji, że decyzja w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji nie weszła do obrotu prawnego stanowi rażące naruszenie prawa i jednocześnie zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Następnie w dniu [...] października 2018 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] października 2018 r. zatytułowane "pismo procesowe - uzupełniające", w którym rozwinął wątek dotyczący prawidłowości doręczenia stronie postępowania kopii decyzji.
Z kolei w dniu [...] października 2018 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło kolejne pismo skarżącego, w którym wskazał, że w przypadku skutecznego doręczenia oryginału bądź kopii decyzji administracyjnej z naniesionym tzw. faksymile podpisu piastuna organu powoduje, że akt ten dotknięty jest bezwzględną wadą prawną, wynikającą z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. zażądał wydania stosownego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Komendanta [...] Policji o zwolnieniu go ze służby w Policji wskazując na jego wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
Komendant Główny Policji w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał ją w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 280/19, uchylił te decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 2345/21 oddalił skargę kasacyjną. Jak uzasadnił, w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnym elementem było doręczenie rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, co z kolei pozostawało w związku z wykonalnością rozkazu personalnego o zwolnieniu, już po dacie określonej w rozkazie jako data zwolnienia. Element ten został pominięty w toku badania przez organ przesłanek nieważności tego rozkazu i to zarówno w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Następnie, na skutek tych wyroków Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymał ją w mocy. Decyzja ta jest ostateczna.
W dniu [...] maja 2022 r. skarżący powołując się na art. 154 § 1 k.p.a. wniósł o zmianę ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zakresie daty zwolnienia ze służby w Policji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Komendant [...] Policji odmówił zmiany powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. (na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.), a Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2022 r. decyzję pierwszoinstancyjną uchylił i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Następnie, w dniu [...] października 2022 r. skarżący powołując się na art. 155 k.p.a., wniósł o zmianę ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. Komendanta [...] Policji dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zakresie daty zwolnienia ze służby w Policji. Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 280/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 2345/21.
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zakresie daty zwolnienia, a Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. utrzymuje ją w mocy. Skargę zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 678/23 oddala. Wyrok jest prawomocny.
W dniu [...] marca 2024 r. skarżący złożył pismo do Komendanta [...] Policji o treści "Na podstawie art. 154 Kpa wnoszę o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany Rozkazu personalnego Nr. [...] z dnia [...] maja 2018 roku w kwestii ostatecznej daty zwolnienia mnie ze służby w Policji" do którego załączył wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. akt [...] z odwołania M. K. przeciwko Komendantowi [...] Policji o jednorazowe odszkodowanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. Komendant [...] Policji, odmówił zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zakresie daty zwolnienia ze służby.
W dniu [...] kwietnia 2024 r. skarżący, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do Komendanta [...] Policji, o "wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 roku Komendanta [...] Policji o kwestię związaną z bezprawną odmową uznania treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział [...] o sygn. akt [...] co do kwestii daty zwolnienia mnie ze służby w policji z dniem [...].08.2018 roku a nie z datą [...].06.2018 roku".
W dniu [...] czerwca 2024 r. Komendant [...] Policji wydał postanowienie, na mocy którego odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r.
Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2024 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ II instancji uznał, że żądanie strony dotyczyło zmiany decyzji ostatecznej, a organy administracji nie są związane podaną podstawą prawną żądania (art. 154 k.p.a.), którą ustalają na podstawie własnej oceny. W związku z tym zarzut naruszenia (art. 154 k.p.a.) jest niezasadny.
Zdaniem organu II instancji postępowanie prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy, lecz sprawdzeniu przesłanek do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji.
Stosownie zaś do treści art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14).
Dopiero po rozważeniu przez organ, że wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe, przystępuje do merytorycznej oceny żądania w kontekście spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (który został rozpatrzony przez Komendanta [...] Policji w trybie art. 155 k.p.a.) dotyczył rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o uchylenie którego (w tym samym trybie i tym samym zakresie, tj. zmiany daty zwolnienia ze służby z Policji na dzień [...] sierpnia 2018 r.), skarżący wystąpił również wnioskiem z dnia [...] października 2022 r., po rozpatrzeniu którego Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. odmówił uchylenia wskazanej decyzji, natomiast Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 678/23 uznał te rozstrzygnięcia za prawidłowe. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), nie może więc usunąć skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. Dodatkowo, uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z żądaniem skarżącego, skutkowałoby reaktywowaniem stosunku służbowego w przeszłości i jego rozwiązaniem, a nie wywołaniem skutków na przyszłość.
Prawomocny wyrok sądu, zgodnie z zasadą res iudicata, ma moc wiążącą w zakresie rozstrzygniętego przedmiotu (art. 171 p.p.s.a.). Oznacza to, że w sprawach dotyczących tego samego przedmiotu i tych samych stron nie można wszcząć ponownie postępowania, ponieważ wyrok ten jest ostateczny i wiążący. Dodatkowo, ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 678/23, jest wiążąca dla organów Policji. Dlatego organy te są zobowiązane do respektowania i stosowania się do tego orzeczenia w dalszych działaniach związanych z daną sprawą.
Analiza wniosku z dnia [...] marca 2024 r. oraz wcześniejszych składanych przez stronę wniosków wskazuje, że dotyczą one tej samej sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a.
W celu ustalenia, czy w danym przypadku zachodzi tożsamość spraw, konieczne jest porównanie sprawy rozstrzygniętej decyzją, mającą charakter ostateczny, z treścią żądania strony zawartego w kolejnym wniosku. Pod uwagę należy wziąć dwa aspekty: podmiotowy i przedmiotowy. Tylko po dokonaniu takiego porównania można stwierdzić, czy mamy do czynienia z tą samą sprawą, co ma kluczowe znaczenie dla dalszego rozpatrywania wniosku i ewentualnych skutków prawnych wynikających z tożsamości spraw.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, sprawa objęta treścią decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2022 r. i Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zakresie daty zwolnienia, jest tożsama z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. Skarżący oparł swoje żądanie, analogicznie jak we wniosku z dnia [...] maja 2022 r. (winno być z dnia [...] października 2022 r.) na tym, by w trybie art. 155 k.p.a. zmienić rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie daty zwolnienia z dnia [...] czerwca 2018 r. na dzień [...] sierpnia 2018 r. Przywołując przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 280/19 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 2345/21, a w późniejszym wniosku dodatkowo wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. akt [...].
Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2023 r. II SA/Wa 678/23 wynika zaś, że Sąd badał, czy Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., a następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. zasadnie odmówili uchylenia (w trybie art. 155 k.p.a.) rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. Zdanie organu II instancji ponowne powołanie tych samych okoliczności we wniosku z dnia [...] marca 2024 r., nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w tym samym trybie, przez ten sam podmiot i w takim samym przedmiocie. Wydana zatem w przedmiotowej sprawie decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. jest obarczona wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając jednak na uwadze, że zasadniczym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, i tryb instancyjny ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, zdaniem Komendanta Głównego Policji należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Zwrócono uwagę na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z którego wynika dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przepis ten nie określa jednak przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania administracyjnego, dlatego też dopuszczalność umorzenia postępowania organ II instancji ocenił przez pryzmat art. 105 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości lub w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może natomiast wynikać z przyczyn materialnoprawnych lub procesowych. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie, natomiast wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
Istotą bowiem umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu w sytuacji, gdy nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem a prawem, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Co zdaniem Komendanta Głównego Policji miało miejsce w zainicjowanej sprawie. Wydany uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2023 r. II SA/Wa 678/23 wiąże organ i wskazuje na brak zasadności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie zmiany daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Skarga na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. została wniesiona przez M. K. i opiera się na następujących zarzutach:
- rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego jego sprawy;
- rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie interesu strony w toku postępowania, co skutkowało brakiem ochrony prawnej skarżącego;
- rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organy do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 280/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 2345/21;
- rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania przyczyn, dla których organ odwoławczy odmówił uznania za wiarygodne wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 280/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 2345/21, w których ustalono, że data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji to [...] sierpnia 2018 r.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że jego żądanie znajduje oparcie zarówno w uzasadnieniu prawnym, jak i faktycznym przywołanych w petitum wyroków. Jako strona postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2018 r., nabył określone prawa. Dodatkowo, przemawia za tym jego słuszny interes. W związku z tym, wnioskuje o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie daty zwolnienia ze służby z dnia [...] czerwca 2018 r. na dzień [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 155 k.p.a., uznając tę zmianę za w pełni zasadną.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Wniesienie skargi powoduje zaś wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany granicami skargi, a więc zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd zobowiązany jest więc wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego.
W niniejszym postępowaniu kontroli pod względem legalności poddana została decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r., mocą której uchylono decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Uchylone rozstrzygnięcie organu I instancji polegało na odmowie zmiany -ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dniem [...] czerwca 2018 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.) - w zakresie daty zwolnienia ze służby.
Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Orzekając organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2024 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że organ pierwszej instancji rozstrzygając wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. rozstrzygnął powtórnie sprawę już uprzednio załatwioną decyzją ostateczną (z dnia [...] lutego 2023 r.). Ustalono bowiem, że skarżący wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. wystąpił o zmianę ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji w zakresie daty zwolnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. Komendant [...] Policji odmówił zmiany w żądanym zakresie. Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2023 r. utrzymał tę decyzję w mocy, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r. skargę oddalił (sygn. akt II SA/Wa 678/23).
Następnie wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji w zakresie daty tego zwolnienia.
Rozpoznając sprawę ze wskazanego wniosku ([...] marca 2024 r.) Komendant [...] Policji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 24 r. na mocy której odmówił zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie daty zwolnieni ze służby. Tym samym Komendant [...] Policji wydał wadliwą decyzję skutkującą koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości w obliczu istnienia wcześniejszej decyzji (z dnia [...] lutego 2023 r.) zapadłej w tożsamej sprawie.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego sformułowane w zaskarżonej decyzji w zakresie tożsamości spraw zasługuje na aprobatę. Rozważając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że stwierdzenie przez organ w toku postępowania odwoławczego zaistnienie przesłanki nieważności decyzji wydanej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, według ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwie, wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu res iudicata, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 105 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061). Tym samym, dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98). Zauważa się przy tym, że stan faktyczny sprawy, w odniesieniu do tożsamości sprawy, powinien być brany pod uwagę tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2011, s. 632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1981 r., sygn. akt II SA 1192/93, ONSA z 1985 r., nr 2, poz. 83).
W niniejszej sprawie zarówno wniosek z dnia [...] października 2022 r., jak i z dnia [...] marca 2024 r. złożył skarżący. Istnieje zatem tożsamość podmiotowa pomiędzy przedmiotowymi sprawami. Obydwa wnioski i postępowania dotyczyły tego samego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. i tego samego zakresu zmiany, tj. zmiany daty zwolnienia ze służby w Policji. Również oba wnioski opierały się na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 155 k.p.a. Prawidłowo również organ odwoławczy ocenił, że stan faktyczny przy obu sprawach nie uległ zmianie.
W ocenie Sądu nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione w skardze, że o braku tożsamości sprawy świadczą przywołane przez skarżącego wyroki: WSA w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 280/19; NSA z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 2345/21, czy też Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...]. Należy podkreślić, że w obydwu wnioskach zwrócono się o zmianę (w trybie art. 155 k.p.a.) rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie daty zwolnienia ze służby w Policji. Kluczowe w niniejszej sprawie jest wskazanie, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 678/23 badał, czy Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., a następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. zasadnie odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. odnośnie do daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że nie istnieje de facto żądanie zmiany daty zwolnienia, jako roszczenie samoistne. Takie żądanie należy rozumieć jako żądanie zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby. Taka zmiana spowodowałby zmianę skutku prawnego zwolnienia i potrzebę nowego określenia daty zwolnienia. Instrument prawny wynikający zaś z art. 155 k.p.a. nie może działać wstecz, jego skutek rozciąga się w przyszłość. Nie można więc usunąć za jego pomocą skutku zwolnienia ze służby wywołanego w przeszłości. W interesie społecznym nie leży przy tym uchylenie tego skutku. Tryb wynikający z art. 155 k.p.a. nie jest trybem trzeciej instancji, lecz ma na celu rozważenie, czy w interesie społecznym lub interesie strony leży zmiana decyzji. Jeśli obie wartości są przeciwstawne, a decyzja została oparta o prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne (a tak było w sprawie zwolnienia), to priorytet ma interes społeczny. Zaznaczenia również wymaga, że WSA w Warszawie orzekał (sygn. akt II SA/Wa 678/23) mając wiedzę co do wyroków w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 280/19 i sygn. akt III OSK 2345/21. Natomiast co do wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...] kluczowe jest, że jest on wydany w przedmiocie jednorazowego odszkodowania.
Z tych względów, w rozpatrywanej sprawie nie sposób nie dostrzec wady polegającej na orzekaniu przez organ pierwszej instancji w sprawie, która została już zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. Nie sposób również nie dostrzec wielokrotnych prób podważenia tego samego rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby przez stronę postępowania, z wykorzystaniem tych samych instrumentów prawnych, w tym trybu zmiany decyzji ostatecznej uregulowanego w art. 155 k.p.a. Tym niemniej rozważając problem res iudicata Sąd miał w szczególności na uwadze podstawy wniosków składanych przez stronę oraz stan faktyczny i prawny sprawy. Nie ulega wątpliwości, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 240/15 i z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16). Tym niemniej pojęcia interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony mają charakter dynamiczny, a ich konkretna treść w uwarunkowaniach tej samej sprawy może się zmieniać. Z tego względu charakter przesłanek zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie wyklucza dopuszczalności ponowienia wniosku o zmianę decyzji, jeżeli strona wskaże takie argumenty (fakty prawotwórcze), które nie były wcześniej brane pod uwagę, przy poprzednim rozstrzygnięciu sprawy. W takiej sytuacji wniosek, oparty na innych motywach (faktach prawotwórczych) może potencjalnie zainicjować nową sprawę administracyjną. Jednak ocena w tym zakresie leży w gestii właściwego organu. Jeżeli już wstępna ocena wniosków prowadzi do konkluzji o powielaniu ich treści, instrumentem przeciwdziałającym mnożeniu spraw z wykorzystaniem tej samej podstawy prawnej weryfikacji decyzji ostatecznej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Jeżeli zaś - tak jak w niniejszej sprawie - wszczęto postępowanie, umorzenie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2018 r. pozwalał na ocenę, czy zachodzi tożsamość w relacji do wniosku rozpatrzonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 678/23). Okoliczności rozpoznawanej sprawy były te same, co pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie tożsamości spraw z wniosków skarżącego o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. w trybie art. 155 k.p.a.
Wobec powyższego Komendant Główny Policji dostrzegając, że w sprawie przed organem I instancji (zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r.) doszło do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w tożsamym przedmiocie co w sprawie (zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] października 2022 r.) zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., prawidłowo rozstrzygnął o uchyleniu decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji w zakresie daty zwolnienia i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji z uwagi na res iudicata.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że rozstrzygnięcia będące przedmiotem wyroków WSA w Warszawie o sygn. akt 280/19 i NSA o sygn. akt III OSK 2345/21 dotyczyły stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. Co więcej, w wyniku tych rozstrzygnięć Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r., którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przedmiotem zaś aktualnie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest kwestia umorzenia postępowania wywołanego ponownym wnioskiem o zmianę tego rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego też nie sposób dostrzec w niniejszej sprawie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).
Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że orzeczenia sądów (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 280/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 2345/21), na które powołuje się skarżący, wydane zostały w innej sprawie sądowoadmininistracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zatem ocena prawna wyrażona w ww. wyrokach nie odnosi się do niniejszej sprawy, prowadzonej w odmiennym trybie. Z tych też względów Sąd nie dostrzega naruszenia art.153 p.p.s.a., a tym bardziej rażącego naruszenia – tak jak podnosi skarżący.
Za niezasadny uznać także należy zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (tym bardziej w postaci kwalifikowanej) gdyż uzasadnienia wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji spełniają wymagania ustawowe, tak co do treści w nim zawartych, jak i poszczególnych elementów koniecznych. Zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumenty organu odwoławczego są logiczne, klarowne i spełniają warunki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), kierując się słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.), który przejawia się wydaniem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.