II SA/Wa 1916/24

II SA/Wa 1916/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1743/25 - Wyrok NSA z 2026-02-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 16 § 1, art. 154, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą odmówiono ponownego przeliczenia oraz wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 39 dni.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy:
Skarżący pełnił służbę w Policji do dnia [...] stycznia 2012 r., kiedy to został zwolniony ze służby. Na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 39 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Ekwiwalent ten został wypłacony, a strona nie kwestionuje tej okoliczności. Fakty te zostały ustalone na podstawie świadectwa służby znajdującego się w aktach sprawy.
W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w związku ze zwolnieniem ze służby. W swoim wystąpieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt
K 7/15, Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia
2021 r. nr [...] wydał decyzję, w której odmówił ponownego przeliczenia oraz wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 39 dni. Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] maja 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie - w trybie art. 154 k.p.a. - decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.
nr [...], argumentując, że organ dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
W dniu [...] lipca 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r.
Na skutek rozpoznania odwołania, Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ na wstępie podkreślił, że decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta
z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a., co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych.
Natomiast jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym, jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. Stosownie do tego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl z kolei art. 154 § 2 k.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Komendant Główny Policji zaznaczył, że Komendant Wojewódzki Policji
w [...] był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku S. S.
o zmianę decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego
w wyższej wysokości w trybie art. 154 k.p.a., albowiem był organem, który wydał decyzję ostateczną. Decyzja w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe
w wyższej wysokości, stanowi jednocześnie decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 154 k.p.a.
Organ podniósł jednocześnie, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Daje zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.
Organ wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stanowił art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, stanowiący podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielanego na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określał zaś art. 115a ustawy o Policji, który do dnia
5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz
z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Organ wskazał też, iż w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt
K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiła ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostało, jak należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz
z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji powyższego, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc
z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta
i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.
Materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu potwierdza natomiast, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia
2021 r. nr [...], została wydana po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz po wprowadzeniu zmian ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych. Tym samym organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. Organ bowiem zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Z kolei wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł stanowić natomiast podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Zgodnie bowiem z art. 6 i art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby zatem działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych.
Organ podkreślił jednocześnie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter normotwórczy, ale wyłącznie w ujęciu negatywnym, bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją RP określonego przepisu lub jego części eliminuje go z obrotu prawnego (lub jego część), ale orzeczenie to nie zastępuje samego ustawodawcy. Z treści orzeczenia wynika jedynie, że treść przepisu jest niekonstytucyjna, bo nie odpowiada wzorcowi, który jest z nią zgodny. Tym samym uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stanowi pewną wskazówkę dla ustawodawcy, który zobowiązany jest do dokonania zmian
w systemie prawnym. Uzasadnienie nie stanowi natomiast normy prawnej
w znaczeniu pozytywnym, a zatem nie może konwalidować niezgodnego
z Konstytucją RP przepisu, tj. zmodyfikować go tak, aby był zgodny z ustawą zasadniczą.
W ocenie organu, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygają o konstytucyjności aktów prawnych z ustawą zasadniczą. W polskim porządku prawnym nie jest natomiast przyjęta teoria legalnej wykładni przepisów prawa. Zatem nie można przyjąć, jak chciałby tego pełnomocnik strony, że organ zobligowany był do przyjęcia oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonując samodzielnego wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Kwalifikowany akt administracyjny, jakim jest decyzja administracyjna, jest bowiem aktem stosowania prawa w kształcie obowiązującym w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie można także przyjąć, by rozstrzygnięcia sądów administracyjnych determinowały organy administracji publicznej do automatycznego ich recypowania na grunt tej sprawy administracyjnej.
W kontekście możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. organ zaznaczył, że kwestionowana w tym trybie decyzja opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach i rolą organu orzekającego w tej sprawie jest stwierdzenie, w oparciu o analizowany materiał dowodowy, czy tak określone przesłanki zaistniały, czy też nie. Natomiast poza wolą organu pozostaje wybór rozstrzygnięcia, gdyż ten wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja taka jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola strony nie może skutkować wydaniem decyzji wbrew określonym prawem kryteriom. Konstrukcja i charakter wskazanych przepisów prawa uniemożliwia zatem zastosowanie trybu przewidzianego art. 154 k.p.a. Organ podkreślił jednocześnie, że przepis art. 154 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej.
W trybie art. 154 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.
Ponadto, uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 k.p.a., mogą być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu
o którą decyzję ostateczne wydano. Przy czym, dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać dowolności w tym zakresie.
Uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego, w myśl art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.
Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza natomiast możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności
z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno bowiem sformułowanym interesie strony leży przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy według przelicznika 1/21. Jednocześnie jednak wskazać należy, że kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony, czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne.
W konkluzji organ stwierdził, że zmiana lub uchylenie omawianych decyzji
w trybie art. 154 k.p.a., byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłoby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy
o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby).
S. S., w skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sytuacji, gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony;
2. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zw. z art. 114 ustawy o Policji w zw. z art. 115a ustawy o Policji
w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w stosunku do skarżącego przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30 w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów każe przyjmować, iż w przypadku skarżącego należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu o braku możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji związanych oraz, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych uniemożliwia zmianę (uchylenie) decyzji. Podkreślił, że sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. W jego ocenie, względy interesu społecznego w niniejszej sprawie można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez RP obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Z kolei słuszny interes skarżącego przejawia się w ochronie jego interesu majątkowego, wynikającego również z normy konstytucyjnej, tj. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Podniósł też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3864/18) wskazuje się, że tryb uchylenia decyzji
z art. 154 k.p.a. można stosować zarówno do decyzji uznaniowych, jak i związanych. Tryb "uchylenia decyzji" opisany w art. 154 k.p.a. można wykorzystać także
w sytuacji, gdy doszło do zmiany wykładni prawa. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17, w którym stwierdził, iż: "Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej,
a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych".
Skarżący zaznaczył przy tym, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych był przedmiotem wykładni w tysiącach wyroków WSA i NSA, które jednoznacznie wskazywały na konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.
W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący w skardze wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ nie wnosił
o przeprowadzenie rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę
w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Komendanta Głównego Policji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który
w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron.
Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem S. S., który domagał się zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...],
o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy.
Swój wniosek skarżący uzasadniał tym, że organ dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych wskazując, iż ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30, w sytuacji, gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionej normy prawnej nakazuje ustalić funkcjonariuszom Policji zwolnionym przed tą datą ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, co powinno nastąpić poprzez wykorzystanie współczynnika 1/21. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15).
Odmawiając zmiany ww. decyzji, organ stanął na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej
w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie kwestionowana decyzji odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, która opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach. Ponadto, w ocenie organu, zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby).
Zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenia przy ocenie zaskarżonej decyzji, było więc to, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji
w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., czy też taka możliwość - jak przyjął organ na gruncie rozpoznawanej sprawy - jest wyłączona.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem.
Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06 publ. CBOSA). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać
z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 k.p.a.
Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a.
W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17 publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Policji w kwestionowanej
w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r., który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych
z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.
W świetle tego orzecznictwa, przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych, zastosowaną przez Komendanta Głównego Policji w kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zwracały na to wielokrotnie uwagę w swoich orzeczeniach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny, a także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji
w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji, że zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby).
Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać przywoływana przez Komendanta Głównego Policji zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie
z prawem.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 k.p.a.
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego.
Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.