II SA/WA 191/24

II SA/Wa 191/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 121e ust. 1 ust. 2 pkt 2 art. 121c ust. 1 pkt 3 art. 121e ust. 7
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, dalej "KGP" lub "organ II instancji", rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dalej "KWP" lub organ I instancji", nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie utraty przez R. B., dalej "skarżący", prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich:
1. od dnia 16 grudnia 2021 r. do dnia 12 stycznia 2022 r.,
2. od dnia 13 stycznia 2022 r. do dnia 16 lutego 2022 r.,
3. od dnia 17 lutego 2022 r. do dnia 16 marca 2022 r.
W uzasadnieniu KGP przedstawił na wstępie przebieg postępowania w sprawie.
W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 23 marca 2022 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął protokół z dnia [...] marca 2022 r.
z przeprowadzonej w dniu [...] marca 2022 r., przez Dowódcę Oddziału Prewencji Policji w [...] oraz Dowódcę Kompanii Prewencji [...] Oddziału Prewencji Policji w [...], kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnień lekarskich w okresie od dnia 14 lipca 2021 r. do dnia 16 marca 2022 r. Z treści tego protokołu wynika, że w toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący w okresie od dnia 4 stycznia 2022 r. do dnia 3 marca 2022 r. w nieprawidłowy sposób wykorzystywał zwolnienia lekarskie.
Dalej organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego
w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za wskazany wyżej okres zwolnienia lekarskiego na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.).
KGP podał, że w dniu 22 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r., w którym policjant odniósł się szczegółowo do ustaleń dokonanych w przedmiotowym postępowaniu.
Organ II instancji wskazał następnie, że rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 13 ustawy o Policji, orzekł wobec skarżącego o utracie prawa do uposażenia za powyższe okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim. W związku z wniesieniem przez pełnomocnika strony odwołania od powyższej decyzji, KGP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
KGP podał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wystąpił do pełnomocnika strony o wyjaśnienie okoliczności związanych z wyjazdem policjanta do miejscowości [...] w dniach 3-5 lutego 2022 r. Ponadto pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wystąpiono do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o przesłuchanie w charakterze świadka [...] J. N. - dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] na okoliczność wizyty skarżącego w tej jednostce w dniu [...] lutego 2022 r. Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. organ I instancji wezwał asp. szt. A. K. do stawiennictwa w dniu 8 grudnia 2022 r.
w siedzibie organu i złożenia zeznań w charakterze świadka w przedmiotowej sprawie. W dniu 8 grudnia 2022 r. w siedzibie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], przy udziale strony i jej pełnomocnika, dokonano przesłuchania świadka asp. szt. A. K. - zastępcy Dowódcy Kompanii Prewencji [...] Oddziału Prewencji Policji
w [...]. Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] przekazał protokół przesłuchania świadka – [...] J. N. z dnia [...] stycznia 2023 r., zaś pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. - protokół przesłuchania świadka A. S.. Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego, iż postępowanie administracyjne znajduje się w fazie końcowej, a także, iż nie otrzymano dotychczas odpowiedzi na pismo z dnia 14 listopada 2022 r. skierowane do pełnomocnika. W dniu 2 marca 2023 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło podanie pełnomocnika skarżącego z dnia 24 lutego 2023 r., przy którym przekazał pismo skarżącego z dnia 26 lutego 2023 r. zawierające odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. oraz "zalecenia lekarskie" z dnia 15 grudnia 2021 r.
Organ II Instancji wskazał następnie, że rozkazem personalnym nr [...]
z dnia [...] maja 2023 r., KWP, na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 13 ustawy o Policji, orzekł wobec skarżącego o utracie prawa do uposażenia za powyżej wskazane okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim. W dniu [...] czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego KWP zarzucając tej decyzji:
1) błędy w ustaleniach faktycznych, prowadzące do konkluzji, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, a w szczególności uznanie, że w dniu 9 lutego 2022 r. przebywał on w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w celu promocji organizacji związkowej, oraz uznanie, że skarżący nie podpisał protokołu i nie wnosił do niego żadnych zastrzeżeń;
2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
3) naruszenie art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy.
W dalszej części uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2023 r. KGP wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący m.in. w okresie od dnia 16 grudnia 2021 r. do dnia 12 stycznia 2022 r., od dnia 13 stycznia 2022 r. do dnia 16 lutego 2022 r. oraz od dnia 17 lutego 2022 r. do dnia 16 marca 2022 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich wystawionych przez lekarza ortopedę T. M.. Jednocześnie są to zwolnienia lekarskie kontynuowane przez policjanta, począwszy od dnia 14 lipca 2021 r., kiedy to skarżący uległ wypadkowi w służbie. W protokole powypadkowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. wskazano m.in., że na podstawie prześwietlenia RTG lekarz stwierdził, że doszło do urazu skrętnego stawu kolanowego prawego i rozdarcia łąkotki. W zaświadczeniach ZUS ZLA za wskazane wyżej okresy
w polach "wskazania lekarskie" wpisana została cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić".
Dalej organ II instancji zauważył, że z treści protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego sporządzonego w dniu [...] marca 2022 r. wynika, że w toku przeprowadzonej, w dniu [...] marca 2022 r., kontroli ustalono, iż skarżący
w okresie od dnia 4 stycznia 2022 r. do dnia 3 marca 2022 r. w nieprawidłowy sposób wykorzystywał zwolnienia lekarskie, ponieważ:
- w dniu [...] stycznia 2022 r. przebywał w siedzibie Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność" w [...], gdzie został wybrany Przewodniczącym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...] (tego też dnia skarżący podpisał, jako przewodniczący pismo do członków związku),
- w dniach 3-5 lutego 2022 r. w [...] brał udział w II Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, gdzie wybrana została Tymczasowa Rada Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy
i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność", w skład w której wszedł m.in. skarżący,
- w dniu 8 lutego 2022 r., od godziny [...] do godziny [...] (zapis monitoringu), przebywał na terenie Komendy Powiatowej Policji w [...] chcąc spotkać się m.in.
z Komendantem tej jednostki, w celu dostarczenia dokumentacji związanej
z działalnością powstałego związku zawodowego,
- w dniu 9 lutego 2022 r. przebywał na terenie Komendy Miejskiej Policji w [...] w związku z reprezentowaniem Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...]
i w trakcie tej wizyty złożył pisma dotyczące działalności tej organizacji,
- w dniu 3 marca 2022 r. brał udział w szkoleniu Ogólnozwiązkowym w siedzibie Regionu [...] Solidarności.
Organ II instancji wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje, czy wskazywane wyżej aktywności podejmowane przez skarżącego w tracie przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich należy uznać za wykorzystywanie tych zwolnień w sposób niezgodny z ich celem (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji), a tym samym czy policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za powyższe okresy zwolnień lekarskich.
Ponadto KGP zauważył, że skarżący kwestionuje część ustaleń organu I instancji dotyczących np. motywów jego wizyt w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz Komendzie Miejskiej Policji w [...], jak również celu wyjazdu do miejscowości [...] w dniach 3-5 lutego 2022 r.
KGP wyjaśnił, że zwolnienie lekarskie obejmuje m.in. okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1732, z późn. zm.) - art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Ustalenie w wyniku kontroli, że policjant wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności wykonywał pracę zarobkową, powoduje, że policjant taki traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 w związku z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).
Zdaniem KGP wskazywana aktywność skarżącego (w dniu 4 stycznia 2022 r.,
w dniach 3-5 lutego 2022 r., w dniu 8 lutego 2022 r. oraz w dniu 9 lutego 2022 r.), tj.
w okresach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniach lekarskich, z całą pewnością nie stanowiła niezbędnych czynności jego życia codziennego oraz nie sposób uznać, aby celem tych aktywności było uzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby. Analiza zebranej dokumentacji uzasadnia twierdzenie, iż skarżący wskazane wyżej okresy zwolnienia lekarskiego traktował jako czas wolny, którym w sposób dowolny, przez siebie wybrany, dysponował. Fakt natomiast, że skarżący na druku zaświadczenia lekarskiego umieszczoną miał cyfrę "2" (która oznacza, że "chory może chodzić"), nie był tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny.
W ocenie organu II instancji krytyczna ocena zachowań skarżącego w kontekście prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich jest przy tym uzasadniona, chociażby z tego względu, że podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest pełnienie służby, do której wstąpił dobrowolnie, godząc się na pewne ograniczenia, ale również wynikające z tego przywileje, oraz uwzględniając to, że funkcjonariusz, przebywając na zwolnieniu lekarskim, powinien dołożyć wszelkich starań, aby jak najszybciej podjąć służbę, bowiem podczas jego nieobecności (a nieobecność skarżącego trwała od dnia 14 lipca 2021 r.) przypisane mu obowiązki służbowe muszą być realizowane przez innych funkcjonariuszy Policji.
Odnosząc się zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędną ocenę zachowania skarżącego w określonych dniach, KGP zauważył, że wszystkie fakty wskazane przez organ I instancji, a także przez organ odwoławczy znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a strona i jej pełnomocnik nie przedstawili żadnych dowodów, które mogłyby te fakty podważyć.
KGP odnosząc się do daty 4 stycznia 2022 r., wskazał że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim w związku z chorobą, przebywał w siedzibie Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność" w [...], gdzie brał udział w wyborach i został wybrany Przewodniczącym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...] (tego też dnia y podpisał, jako przewodniczący pismo do członków związku). Wskazana aktywność, choć subiektywnie niewątpliwie korzystna dla skarżącego, nie była jednak dla policjanta konieczna, nie stanowiła zwykłych czynności dnia codziennego i nie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
Podobnie organ II instancji ocenił zachowanie skarżącego polegające na uczestniczeniu w dniu 3 marca 2022 r., w szkoleniu Ogólnozwiązkowym w siedzibie Regionu [...] Solidarności. Nie stanowiło ono bowiem czynności, które by miały na celu powrót do zdrowia przez policjanta. KGP zauważył przy tym, że na profilu [...] w serwisie społecznościowym [...] został zamieszczony komunikat na temat tego szkolenia, w którym wskazano, że "pomimo braku zgody Komendanta, uczestniczymy w szkoleniu, poświęcając swój urlop wypoczynkowy". Skarżący udział w szkoleniu wziął natomiast korzystając
z wystawionego mu zwolnienia lekarskiego.
Odnosząc się natomiast do nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w dniach 3-5 lutego 2022 r., KGP zwrócił uwagę, że w tym czasie w miejscowości [...] odbywał się [...] Konwent Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, a w obradach udział wzięli również przedstawiciele z województwa [...]. W komunikacie z tego spotkania zamieszczono informację, że zostało przeprowadzone posiedzenie Przewodniczących Komisji Międzyzakładowych (a zatem również skarżącego), którzy wybrali Tymczasową Radę Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność" w skład w której wszedł m.in. skarżący. Podczas konwentu odbyło się także szkolenie przedstawicieli nowo powstałych organizacji z zakresu prowadzenia finansów w organizacji oraz przepisów ustawy o związkach zawodowych.
KGP wskazał, że miejscowość [...] oddalona jest od miejsca zamieszkania skarżącego o ok. 550 km. W ocenie organu II instancji za całkowicie pozbawione uzasadnienia oraz nieodpowiedzialne należy uznać zachowanie policjanta, który
w trakcie przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, związanym m.in.
z rozdarciem łąkotki stawu kolanowego, udaje się w podróż do tak oddalonej od miejsca zamieszkania miejscowości, po to, aby m.in. brać udział w [...] Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji. Zdaniem KGP nie trzeba przy tym posiadać wykształcenia medycznego, aby stwierdzić, iż wyjazd do miejscowości oddalonej o ponad 550 km nie jest niezbędny z punktu widzenia powrotu do zdrowia policjanta.
KGP podniósł, że nie sposób dać wiary twierdzeniom policjanta, iż do miejscowości [...] udał się wyłącznie w celu poddania się "zabiegom poprawiającym stan zdrowia". Organ II instancji zauważył, że twierdzenia strony, w związku z treścią rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2022 r., stanowiły przedmiot weryfikacji organu I instancji, który pismem z dnia 14 listopada
2022 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienie istotnych kwestii, zaś policjant odpowiedzi udzielił w piśmie z dnia 26 lutego 2023 r. W powyższym piśmie organu dążono do wyjaśnienia:
1. W jakim celu st. asp. R. B. udał się w dniach 3-5 lutego 2022 r. do [...]?
Odpowiedź policjanta: "zgodnie z zaleceniami lekarskimi do miejscowości uzdrowiskowej [...] udałem się w celu poprawy stanu zdrowia".
2. Gdzie został zakwaterowany? (poproszono o dołączenie potwierdzenia pobytu).
Odpowiedź policjanta: "Z powodu upływu czasu tj. ponad roku, nie jestem w stanie sobie przypomnieć adresu zakwaterowania. Potwierdzenia pobytu nie posiadam".
3. Czy posiadał skierowanie od lekarza na zabiegi? (poproszono o dołączenie potwierdzenia).
W odpowiedzi policjant załączył "Zalecenia lekarskie" z dnia [...] grudnia 2021 r. lekarza [...] T. M., w których wskazano, że zaleca się, aby pacjent R. B. "w celu wzmocnienia mięśni i zwiększenia elastyczności stawów, szczególnie istotnych dla kolan mięśni czworogłowe uda. Ćwiczenia pod okiem fizjoterapeuty/trenera personalnego. W celu zwiększenia stabilizacji kolana. W miarę możliwości rozważyć pobyt w miejscowości uzdrowiskowej celem poddania się zabiegom poprawiającym stan zdrowia".
4. Jakim zabiegom leczniczym poddał się w miejscowości [...]?
Odpowiedź policjanta: "Uczestniczyłem w zabiegach poprawiających stan zdrowia między innymi pobyt w grocie solnej, w saunie, Jacuzzi itp.".
5. Czy wyjazd policjanta do miejscowości znacząco oddalonej od miejsca zamieszkania był niezbędny? Dlaczego policjant wybrał akurat tę miejscowość?
Odpowiedź policjanta: Zgodnie z zaleceniem lekarskim udałem się do miejscowości uzdrowiskowej [...] gdyż jest to słynna miejscowość uzdrowiskowa i po tym pobycie poczułem się znacznie lepiej".
6. Czy w dniach 3-5 lutego 2022 r. w miejscowości [...] skarżący czynnie uczestniczył w [...] Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji odbywającym się w tej miejscowości?
Odpowiedź policjanta: "W dniach 3-5 lutego 2022 roku w miejscowości [...] odbył się [...] Konwent Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji. W tym konwencie uczestniczyłem tylko w niezbędnym zakresie, te czynności nie wpłynęły na pogorszenie mojego stanu zdrowia".
Zdaniem KGP zestawiając powyższe wyjaśnienia skarżącego z dokumentacją zebraną w sprawie, a także mając na uwadze doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania, rację należy przyznać KWP, iż wyjazd i przebywanie przez skarżącego w miejscowości [...] w dniach 3-5 lutego 2022 r. stanowiły wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem tego zwolnienia.
Odnosząc się natomiast do przedstawionych przez policjanta "Zaleceń lekarskich", organ II instancji zauważył, że nie stanowiły one skierowania na konkretne zabiegi lecznicze, czy też skierowania do sanatorium, co też uzasadniałoby pobyt policjanta w takim miejscu. KGP stwierdził, że podczas zwolnienia lekarskiego, jak najbardziej dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza różnorodnych formach czynnej rehabilitacji pod kontrolą odpowiedniego specjalisty. Jednak rodzaj "zabiegów", jakim poddał się skarżący w [...] (pobyt w grocie solnej, w saunie, jacuzzi) zupełnie nie uzasadnia udania się do tak bardzo oddalonej od miejsca zamieszkania miejscowości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w samym [...] i okolicach również funkcjonują groty solne, kilkanaście saun oraz jacuzzi. KGP zauważył, że miejscowość [...], oddalona o ponad 1000 km w dwie strony od miejsca zamieszkania policjanta, to nie jedyna miejscowość o statusie uzdrowiska w Polsce i na pewno nie najbliższa.
W ocenie KGP twierdzenia zatem, iż skarżący udał się do Ustronia, aby poprawić swój stan zdrowia korzystając z groty solnej, sauny i jacuzzi, przy jednoczesnym ustaleniu, że akurat w tych dniach odbył się tam konwent związku zawodowego, którego członkiem jest skarżący, podczas gdy sam policjant czynnie w tym konwencie uczestniczył, uznać należy za niewiarygodne.
Ponadto odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż pytanie o zabiegi, jakim się poddał w [...] godzi w zasady etyki i narusza jego strefę intymną, KGP nadmienił, że organy nie oczekują, aby policjant szczegółowo wyjaśniał, na czym polegały zabiegi przeprowadzane w miejscowości uzdrowiskowej, ale wskazał chociażby ich rodzaj (np. kinezyterapia). Powoływanie się zaś przez stronę, iż udała się do miejscowości oddalonej o ponad 550 km od swojego miejsca zamieszkania, tylko po to, aby moc skorzystać z groty solnej, sauny, jacuzzi, jak już wyżej wskazano, jest po prostu niewiarygodne, a sam policjant nie przedstawił żadnej dokumentacji na potwierdzenie wysuwanych przez siebie tez co do prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Skarżący nie wskazał żadnych racjonalnych (uzasadnionych celem zwolnienia lekarskiego) powodów, dla których zdecydował się na podróż do [...], mimo iż "zabiegi", jakie wymienił mógł zrealizować w miejscowości swojego zamieszkania.
Organ II instancji zauważył również, że z jednej strony skarżący oraz jego pełnomocnik zarzucają organowi I instancji, że nie ustalił stanu faktycznego w sposób pełny, z drugiej zaś strony w żaden sposób nie próbują wyjaśnić wątpliwości i niedomówień związanych np. z wyjazdem skarżącego do [...]. Przykładowo policjant twierdzi, że został zapytany jedynie o to, gdzie wówczas był zakwaterowany, a nie pytano o to, czy był to np. hotel. Sama strona wiedząc, że istnieją tego rodzaju wątpliwości co do celu jej pobytu w miejscowości [...], w żaden sposób nie próbuje tych wątpliwości wyjaśnić. Zasadnie zatem organ I instancji stwierdził, że skarżący może nie pamiętać dokładnego adresu zakwaterowania, jednak w takiej sytuacji strona winna chociaż podjąć próbę uwiarygodnienia swoich twierdzeń o tym, że do miejscowości [...] nie udała się w związku z odbywającym się tam konwentem, a w celu niezbędnym do uzyskania poprawy stanu zdrowia. W dobie cyfryzacji (Internet, elektroniczne konta bankowe, wyciągi z transakcji) istnieje szereg możliwości udowodnienia przez policjanta zarówno miejsca jego pobytu, jak i rodzaju zabiegów leczniczych, bez konieczności szczegółowego wskazywania na czym dokładnie te zabiegi polegały (potwierdzenie zapłaty, paragony).
Odnosząc się natomiast do nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w dniu 8 lutego 2022 r., KGP zauważył, że bezsprzecznie tego dnia policjant stawił się w Komendzie Powiatowej Policji w [...] (miejscowości oddalonej o ok. 60 km od swojego miejsca zamieszkania), gdzie przebywał ok. 40 min.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 14 lutego 2022 r. - k. 22 akt sprawy) wynika, że w rozmowie
z dyżurnym jednostki skarżący oświadczył, że chce się spotkać osobiście
z Komendantem Powiatowym Policji w [...] w celu zorganizowania kampanii informacyjnej dotyczącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...]. W związku
z sytuacją epidemiczną i troską o zdrowie pracowników, policjantów i interesantów, przełożony jednostki nie wyraził zgody na spotkanie. Skarżący poprosił więc dyżurnego o przekazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] trzech dokumentów. Dokumenty te dotyczyły m.in. kampanii informacyjnej na terenie podległej jednostki, wyznaczenia przez kierownika jednostki umiejscowienia tablicy informacyjnej w ciągu komunikacyjnym budynku Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz wyznaczenia spotkania z Komendantem Powiatowym Policji w [...]. Ponadto policjant spotkał się na terenie wskazanej jednostki z pracownikiem – A. S., jak twierdzi w celach towarzyskich.
KGP stwierdzi, że powyższa aktywność skarżącego nie była niezbędna z punktu widzenia jego powrotu do pełnego zdrowia. Wyjaśnienia policjanta, iż przebywał w [...], gdyż kompletował dokumentację medyczną, która znajdowała się w jego domu rodzinnym, a korespondencję doręczył do Komendy Powiatowej Policji w [...] z uwagi na "ograniczenie kosztów", nie zmieniają faktu, iż policjant udał się do tej jednostki w celach związanych ze swoją działalnością związkową oraz towarzyskich (spotkanie z A. S.). Zachowanie policjanta nie stanowiło zatem czynności w jakikolwiek sposób związanych z korzystaniem przez niego ze zwolnienia lekarskiego i zdecydowanie nie może być uznane jako prawidłowe wykorzystanie tego zwolnienia. Brak było jednocześnie podstaw do rozpytywania mamy skarżącego na okoliczność udania się przez wymienionego do domu rodzinnego po dokumentację medyczną. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem badania w omawianej sprawie.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia przebiegu wizyty skarżącego w Komendzie Powiatowej Policji w [...], organ II instancji wyjaśnił, że szczegółowy przebieg tej wizyty nie ma decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie brak jest podstaw do kwestionowania treści pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 14 lutego 2022 r., w którym wymieniony wprost wskazał, jakiego rodzaju dokumentację dostarczyła strona w dniu 8 lutego 2022 r. Bez znaczenia również pozostaje to, czy dyżurny jednostki miał prawo
z dokumentacją tą się zapoznać.
KGP wyjaśnił, że [...] J. N., pouczony m.in. o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., został przesłuchany w charakterze świadka w dniu [...] stycznia
2023 r. na okoliczność wizyty skarżącego w dniu 8 lutego 2022 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Z treści tych zeznań jasno wynika cel wizyty skarżącego we wskazanej jednostce, a organy nie mają podstaw do tego, aby zeznania te, złożone przez funkcjonariusza Policji, kwestionować, tym bardziej, że skarżący, formułując (w oświadczeniu z dnia 13 czerwca 2023 r.) tak poważne zarzuty jak "poświadczenie nieprawdy", nie wskazał żadnych dowodów (pomimo tego, iż twierdzi, że takowe posiada) na potwierdzenie swoich twierdzeń, a także wskazujących, że cel wizyty w Komendzie Powiatowej Policji w [...] miał jakikolwiek związek z przebywaniem przez niego na zwolnieniu lekarskim.
KGP zwrócił uwagę, że podobnie, na faktyczny cel wizyty skarżącego
w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wskazała świadek A. S., przesłuchana i pouczona o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., w dniu 18 stycznia 2023 r. Wymieniona stwierdziła, że zna skarżącego, ale nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów, a także, iż policjant poinformował ją o założeniu nowego związku zawodowego i przedstawił jej pokrótce program działania związku. Poinformował ją także, że przyjechał do Komendy Powiatowej Policji w [...] spotkać się
z Komendantem tej jednostki (z którym jednak nie był umówiony) w celu przedstawienia mu nowopowstałej organizacji związkowej oraz chciał uzyskać zgodę na spotkanie
z funkcjonariuszami i pracownikami wskazanej jednostki. Ponadto skarżący powiedział świadkowi, że jeździ też po innych jednostkach powiatowych garnizonu [...] w tym samym celu. Zdaniem KGP również te zeznania należy uznać za wiarygodne.
Dodatkowo organ II instancji zauważył, że już po wniesieniu odwołania przez pełnomocnika strony, KGP dostrzegając naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 79 k.p.a., wystąpił do pełnomocnika strony z zapytaniem, czy żąda ponownego przesłuchania dwóch świadków. Pełnomocnik strony żądanie takie wyraził, wobec czego wystąpiono do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o ponowne przesłuchanie [...] J. N. i A. S.. Zarówno prawidłowo zawiadomiony pełnomocnik, jak i sam skarżący nie stawili się w dacie wyznaczonej na przesłuchanie wskazanych świadków. Uniemożliwiło to usunięcie ewentualnych rozbieżności pomiędzy twierdzeniami świadków a twierdzeniami skarżącego. W ocenie KGP brak jest zatem podstaw do tego, aby zeznania te mogły być obecnie kwestionowane.
Dalej KGP odnosząc się do kwestii wizyty dniu 9 lutego 2022 r. na terenie Komendy Miejskiej Policji w [...], wskazał na treść pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 18 lutego 2022 r. (k. 35 akt sprawy), z którego wprost wynika, że skarżący przebywał w tej jednostce Policji w związku z reprezentowaniem Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy
i Pracowników Policji, Region [...] i w trakcie tej wizyty złożył pisma dotyczące działalności tej organizacji. W ocenie KGP nie sposób uznać, aby wizyta skarżącego, przebywającego wówczas na zwolnieniu lekarskim, na terenie jednostki Policji, związana wyłącznie z reprezentowaniem nowopowstałego związku zawodowego, którego został przewodniczącym, stanowiła niezbędną czynność życia codziennego bądź w jakikolwiek sposób była związana z prawidłowym korzystaniem ze zwolnienia lekarskiego wystawionego przez uprawnionego lekarza.
Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie wskazali żadnego innego, niż ustalony, celu wizyty skarżącego na terenie Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 9 lutego 2022 r. W oświadczeniu z dnia 13 czerwca 2023 r. skarżący potwierdzając, że dostarczył tego dnia korespondencję, zaprzeczył jedynie, że reprezentował organizację związkową. Podobnie pełnomocnik w odwołaniu
z dnia 13 czerwca 2023 r. wskazuje, że skarżący w Komendzie Miejskiej Policji
w [...] przebywał w "odmiennym celu" niż stwierdza organ I instancji, jednak nie wskazał tego celu.
Odnosząc się do wątpliwości skarżącego i jego pełnomocnika dotyczących kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2022 r. oraz nieodnotowania tej kontroli w protokole, KGP zauważył, że kontrola ta zakończyła się z wynikiem pozytywnym, a zatem nie było konieczności zamieszczania informacji o niej w aktach przedmiotowej sprawy, która dotyczy kwestii wyłącznie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez stronę.
W kontekście zarzutów związanych z okolicznościami sporządzenia protokołu
z dnia [...] marca 2022 r. oraz zapoznania się strony z tym protokołem, KGP wskazał, że tego dnia do miejsca zamieszkania strony udało się dwóch upoważnionych funkcjonariuszy w celu zapoznania jej z protokołem kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich. Skarżący odczytał czego dotyczy protokół, jednak go nie podpisał bowiem śpieszył się na wizytę do lekarza. Adnotacja zawarta na końcu tego protokołu, iż "funkcjonariusz nie podpisał protokołu, nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Stwierdził, że potrzebuje więcej czasu na zapoznanie się z dokumentem, gdyż obecnie śpieszy się na umówioną wizytę do lekarza", zgodna jest przy tym z prawdą, jednak samo stwierdzenie, iż policjant "nie wnosił żadnych zastrzeżeń" mogło faktycznie zostać odebrane w sposób niewłaściwy przez samą stronę, która, jak wiadomo, ewidentnie do treści tego protokołu zastrzeżenia ma. Ponadto z treści zeznań A. K. wynika, że nie wyklucza on, że zaproponował spotkanie w innym terminie (na co zwraca również uwagę skarżący). W ocenie KGP fakt jednak, iż spotkanie w późniejszym terminie nie doszło do skutku nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie dotyczącej nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich przez skarżącego wszczęte zostało i przeprowadzone szczegółowe postępowanie administracyjne, w toku którego, w dniu 20 kwietnia 2022 r. zapoznał się on z aktami sprawy (w których to aktach znajduje się również wspomniany protokół z dnia [...] marca 2022 r.) oraz wniósł o wydanie ich kserokopii. Skarżącemu niewątpliwie treść protokołu
z dnia [...] marca 2022 r. jest znana, czemu dał wyraz w pismach kierowanych do organu, w których szczegółowo odnosił się do ustaleń organu I instancji dotyczących przeprowadzonej kontroli.
Organ II instancji podkreślił, że protokół kontroli nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Ustawodawca łączy bowiem odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17). Ponadto z treści przepisów art. 121e ust. 10 i ust. 12 ustawy o Policji nie wynika konieczność zapoznania policjanta z protokołem tego samego dnia, w którym został on sporządzony.
W kontekście twierdzeń skarżącego, iż organy powinny poznać mechanizm doznanego przez niego urazu i dopiero wówczas wyciągać wnioski, KGP podkreślił, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonywały oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionowały też dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim wynikających
z zaleceń lekarskich. Badały wyłącznie prawidłowość wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Organ II instancji zauważył, że z treści art. 121e ust. 7 ustawy
o Policji, w którym ustawodawca wskazał na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby obowiązkiem właściwego organu było ustalenie zaleceń związanych z wystawionym przez lekarza zaświadczeniem lekarskim, czy też wpływu danych aktywności na proces leczenia policjanta. Organ nie ustalał też stanu zdrowia skarżącego, mechanizmu doznanego przez niego urazu, sposobu leczenia tego urazu, ani też nie oceniał prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia.
KGP wyjaśnił, że sama okoliczność, że aktywność fizyczna funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, czy też ostatecznie nie wpłynęła na pogorszenie się stanu zdrowia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji prawnych obojętna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia. Odwołując się do orzecznictwa KGP wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby.
Organ II instancji wskazał, że działania policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim muszą, pozostawać w funkcjonalnym i proporcjonalnym związku z celem tego zwolnienia. Jest nim dążenie do uzyskania pełnej zdolności do dalszego świadczenia służby. Zatem czynności te muszą być efektywnym narzędziem, za pomocą którego możliwe będzie osiągnięcie tego celu. Podejmowanie działań nieadekwatnych, niecelowych, ryzykownych, jak też nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonego efektu, nie może być uznane za prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Jeżeli bowiem policjant w trakcie korzystania ze zwolnień lekarskich uniemożliwiających mu wykonywanie jakichkolwiek, nawet najprostszych zadań służbowych, jest w stanie aktywnie uczestniczyć w czynnościach wiążących się z więcej niż konieczną aktywnością fizyczną i psychiczną, to takie postępowanie tego policjanta budzi uzasadnione wątpliwości co do konieczności korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego,
a także świadczy o niezrozumieniu istoty służby w Policji. Ponadto sytuacja, w której policjant nie wykonuje żadnych czynności służbowych przypisanych do zajmowanego stanowiska, bowiem przebywa na kilkumiesięcznym zwolnieniu, w którego jednak trakcie uczestniczy w czynnościach związanych z jego działalnością związkową, w tym
w wyjeździe do miejscowości wypoczynkowej, niewątpliwie nie ma korzystnego wpływu na morale pozostałych funkcjonariuszy, a także, nie buduje pozytywnego wizerunku Policji oraz nie zwiększa zaufania obywateli do tej formacji.
Zdaniem KGP za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 58 Konstytucji RP, który gwarantuje wolność zrzeszania się, a także twierdzenia strony, iż przedmiotowe postępowanie miało na celu spowodowanie u niego dyskomfortu, aby zaprzestał działalności związkowej. W ocenie organu II instancji skarżący zdaje się nie dostrzegać tego, że to nie jego przynależność związkowa jest powodem stwierdzenia, iż niewłaściwie wykorzystywał on zwolnienia lekarskie. Organy nie kwestionują bowiem oczywistych uprawnień skarżącego do zrzeszania się
w związkach zawodowych, pełnienia w nich zadań, czy też określonych funkcji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne związane jest jednak z tym, że skarżący, przebywając na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (w związku z wypadkiem w służbie), które to zwolnienie lekarskie miało określony cel, a był nim powrót do zdrowia i do wykonywania zadań służbowych, wykonywał takie aktywności, które nie pozostawały
w żadnym związku z celem wystawionego mu zwolnienia lekarskiego.
Za niezasadne KGP uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. KGP zaznaczył, że sformułowanie "zebrał materiał dowodowy" musi zostać odniesione wyłącznie do materiału niezbędnego do podjęcia decyzji końcowej, a nie całości materiału istniejącego w sprawie. Zbieranie materiału przez organ administracyjny musi być determinowane celem takiego postępowania, jakim jest wydanie decyzji merytorycznej zgodnej z zasadą prawdy materialnej. W postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, kluczowe jest bowiem przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale tylko takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie organu II instancji zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Jednocześnie dokonane ustalenia są bezsporne i zostały zakwalifikowane zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy jako nieprawidłowe wykorzystanie przez skarżącego zwolnień lekarskich. Stanowi to podstawę, zgodnie z art. 121e ust. 13 w zw. z ust. 3 ustawy o Policji, do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia za okresy wyżej wskazane zwolnień lekarskich.
Na powyższą decyzję skarżący wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że w dniach:
a) 4 stycznia 2022 r. skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy poprzez przebywanie w siedzibie Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność"
w [...], branie udziału w wyborach, podpisanie pisma jako przewodniczący ww. organizacji, podczas gdy wykonywanie niezbędnych czynności (podpisanie pisma) wynikających z pełnionych funkcji nie może stanowić wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób nieprawidłowy, powyższe nie było sprzeczne z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego,
b) 3-5 lutego 2022 r. skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy poprzez udanie się do miejscowości [...] i wzięcie przez skarżącego udziału w [...] Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ Solidarność Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, podczas gdy skarżący udał się do ww. miejscowości w celu poddania się zabiegom poprawiającym stan zdrowia, natomiast
w Konwencie brał udział wyłącznie w zakresie wymaganym przez sprawowaną funkcję, powyższe nie było sprzeczne z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego,
c) 8 lutego 2022 r. skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy poprzez udanie się do Komendy Powiatowej Policji w [...]
i przekazanie dokumentów dyżurującemu policjantowi, podczas gdy skarżący dostarczył ww. dokumenty przy okazji przebywając w okolicy, co w żaden sposób nie było sprzeczne z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego,
d) 9 lutego 2022 r. skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy poprzez udanie się do Komendy Miejskiej Policji w [...] i dostarczenie dokumentów, podczas gdy w żaden sposób nie było to sprzeczne z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego,
e) 3 marca 2022 r. skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy poprzez branie udziału w szkoleniu ogólnozwiązkowym w siedzibie Regionu [...] Solidarności, podczas gdy powyższe nie wpłynęło
w żaden sposób na pogorszenie zdrowia skarżącego lub wydłużenia okresu leczenia, nie było sprzeczne z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego,
2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez sporządzenie nierzetelnego protokołu z przeprowadzanych czynności, zawierającego stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym;
3) naruszenie art. 121e ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez organ, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, co z kolei doprowadziło do wydania decyzji o utracie prawa do uposażenia za ww. okresy mimo, że prawidłowa analiza sprawy prowadzi do wniosku, że nie doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2) umorzenie postępowania,
3) wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania,
4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Przy piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał oświadczenie skarżącego z dnia 20 grudnia 2023 r., w którym skarżący sformułował zarzuty dotyczące treści wydanych w sprawie rozkazów personalnych. Skarżący wskazał m.in., że:
- organ w toku postępowania nie zwrócił uwagi na niedołączenie przez skarżącego zaświadczeń o odbytych zabiegach rehabilitacyjnych,
- przełożeni nie stosują się do przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli wykorzystywania zwolnień lekarskich,
- osoba przeprowadzająca powyższą kontrolę nie była do tego uprawniona,
- w przedmiotowej sprawie wykazuje się wręcz zakaz korzystania z prawa do leczenia,
- powołane przez organ orzeczenia sądów dotyczą innych sytuacji i nieuprawnione jest ich powoływanie w realiach niniejszej sprawy,
- skarżący swoim zachowaniem nie przyczynił się do przedłużenia okresu niezdolności do pracy,
- udział m.in. w wyborach nie jest traktowany jako wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem,
- całe postępowanie ma na celu zmuszenie go do zaprzestania działalności związkowej,
- pokonywanie dużych dystansów w celu leczenia nie jest w dzisiejszych czasach dużym utrudnieniem,
- skarżący posiadał zalecenie lekarskie wskazujące na rozważenie pobytu
w miejscowości uzdrowiskowej,
- w dniu 8 lutego 2022 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] dostarczył tylko pocztę, a nie broszury, przebywał tam tylko 40 minut,
- prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego powinna być oceniana
w kontekście treści tego zwolnienia, zaleceń lekarskich i stanu zdrowia nie zaś z punktu widzenia potencjalnego przeświadczenia postronnych obserwatorów,
- postępowanie było prowadzone przez osoby piastujące stanowiska
w konkurencyjnym związku zawodowym,
- postępowanie było obarczone błędami, a podejmowane czynności wskazują na niedopełnienie obowiązków lub poświadczenie nieprawdy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W pismach procesowych z dnia 19 lutego 2024 r. pełnomocnik organu oraz pełnomocnik skarżącego wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym rozkazem personalnym KGP utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP z dnia [...] maja 2023 r., którym rozstrzygnięto o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich:
1. od dnia 16 grudnia 2021 r. do dnia 12 stycznia 2022 r.,
2. od dnia 13 stycznia 2022 r. do dnia 16 lutego 2022 r.,
3. od dnia 17 lutego 2022 r. do dnia 16 marca 2022 r.
Zgodnie z dyspozycją art. 121e ust. 1 ustawy o Policji prawidłowość orzekania
o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Przepis art. 121e ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Zgodnie zaś
z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4.
Zauważyć należy, że przepisy ustawy o Policji jako jedyną przesłankę uzasadniającą pozbawienie funkcjonariusza prawa do uposażenia przewidują wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji stwierdzenie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter ogólny, co może niekiedy powodować trudności
w ocenie poszczególnych przypadków i zachowań.
Jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów, w przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem to w jaki sposób wykorzystywane jest przez policjanta zwolnienie lekarskie dzięki któremu ma on odzyskać pełną zdolność do służby.
Sprzeczne z celem zwolnienia i tym samym przeszkodą w jego prawidłowym wykorzystaniu może być zarówno wykonywanie przez funkcjonariusza pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Przy tym zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się trafny pogląd, że zapis "chory może chodzić" uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres takiego dopuszczalnego poruszania się policjanta ze wskazaniem lekarskim "może chodzić, co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic.
W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc
w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia.
W uzasadnieniu do wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Powyższe oznacza, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W orzecznictwie sądów powszechnie akceptowalny jest również pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
W niniejszej sprawie zarzucono skarżącemu, że w okresie wskazanych wyżej zwolnień lekarskich podejmował następujące aktywności:
1. w dniu 4 stycznia 2022 r. przebywał w siedzibie Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność" w [...], gdzie został wybrany Przewodniczącym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...],
2. w dniach 3-5 lutego 2022 r. w [...] brał udział w [...] Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, gdzie wybrana została Tymczasowa Rada Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy
i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność", w skład w której wszedł m.in. skarżący,
3. w dniu 8 lutego 2022 r., od godziny [...] do godziny [...] (zapis monitoringu), przebywał na terenie Komendy Powiatowej Policji w [...] chcąc spotkać się m.in. z Komendantem tej jednostki, w celu dostarczenia dokumentacji związanej z działalnością powstałego związku zawodowego,
4. w dniu 9 lutego 2022 r. przebywał na terenie Komendy Miejskiej Policji
w [...] w związku z reprezentowaniem Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...] i w trakcie tej wizyty złożył pisma dotyczące działalności tej organizacji,
5. w dniu 3 marca 2022 r. brał udział w szkoleniu Ogólnozwiązkowym
w siedzibie Regionu [...] Solidarności.
W zakresie aktywności wskazanych w pkt 1 i 5 w istocie niesporne jest, że skarżący je podejmował oraz to jaki miały one charakter. Niemiej jednak odnotować należy że organ zgromadził dowody wskazujące, że skarżący istotnie w dniu [...] stycznia 2022 r. przebywał w siedzibie Zarządu Regionu NSZZ "Solidarność" w [...], podczas którego został on wybrany Przewodniczącym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...]. Potwierdzają to dowody znajdujące się na kartach 39 – 44 akt, tj. wydruki komunikatu z dnia 4 stycznia 2022 r. umieszczonego w serwisie Facebook. Udział skarżącego w szkoleniu Ogólnozwiązkowym w siedzibie Regionu [...] Solidarności w dniu [...] marca 2022 r. potwierdzają z kolei dowody znajdujące się na kartach 50-52. W tym przypadku dowody stanowią wydruki z serwisu [...].
Nie jest sporne również to, że skarżący przebywał w dniach 3-5 lutego 2022 r.
w [...], gdzie wziął udział w [...] Konwencie Prezydiów Komisji Międzyzakładowych NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, podczas którego wybrana została Tymczasowa Rada Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność". Potwierdzają to wydruki z serwisu Facebook (karty 45-49 akt). W tym przypadku skarżący podnosi jednak, że jego pobyt w [...] motywowany był odbywaną rehabilitacją. Zdaniem Sądu zasadnie jednak organy nie dały wiary tym wyjaśnieniom skarżącego. W tym zakresie organy słusznie wskazują, że skarżący nie uwiarygodnił, iż jego wizyta w tej miejscowości miała właśnie taki cel. Skarżący nie potrafił bowiem wskazać, gdzie był zakwaterowany. Skarżący nie miał skierowania na zabiegi rehabilitacyjne a jedynie lekarz zalecił mu "rozważenie pobytu w miejscowości uzdrowiskowej celem poddania się zabiegom poprawiającym stan zdrowia". Nie przedstawił on żadnych dowodów, że w istocie odbywał w tym miejscu jakiekolwiek zabiegi rehabilitacyjne. Skarżący w tym zakresie wyjaśnił jedynie, że korzystał z groty solnej, sauny i jacuzzi. Jak słusznie zauważa organ II instancji tego rodzaju "zabiegi" skarżący mógł odbywać również w pobliżu miejsca swojego zamieszkania. Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet jeżeli skarżący istotnie przebywając w [...] korzystał z groty solnej, sauny i jacuzzi to niewątpliwie też wziął udział w opisanym wyżej Konwencie i sam ten fakt należy oceniać jako wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem.
Skarżący odmiennie ocenia również charakter jego wizyt w dniu 8 lutego 2022 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz w dniu [...] lutego 2022 r. w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Sam fakt odbycia tych wizyt nie jest przy tym kwestionowany przez skarżącego.
W ocenie Sądu prawidłowo organ ocenił, że wizyta skarżącego w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu 8 lutego 2022 r. nie była niezbędna z punktu widzenia jego powrotu do zdrowia. Z zebranych przez organ dowodów wynika, że była ona elementem prowadzonej przez skarżącego kampanii informacyjnej dotyczącej Organizacji Międzyzakładowej Niezależny, Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...]. Wskazuje na to pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 14 lutego 2022 r. (karta nr 22). Ponadto taki cel wizyty potwierdzają również zeznania świadka J. N. (karta nr 98) oraz świadka A. S. (karta nr 102). Ponadto z zeznań tego ostatniego świadka wynika, że podczas tej wizyty skarżący spotkał się z tym świadkiem i spotkanie to miało charakter towarzyski. Zeznań tych świadków nie podważają, zdaniem Sądu, wątpliwości związane z czasem trwania tej wizyty.
Organ przeprowadził również ustalenia dotyczące charakteru wizyty skarżącego w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu 9 lutego 2022 r. Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. (karta nr 35) wskazał, że skarżący
w dniu 9 lutego 2022 r. przebywał w Komendzie w związku z reprezentowaniem Organizacji Międzyzakładowej Niezależnego, Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji, Region [...]
W kontekście powyższych wywodów niewątpliwie tego rodzaju aktywność świadczy o nieprawidłowym wykorzystaniu przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Nie sposób bowiem uznać, że opisane wyżej czynności związane z aktywnością skarżącego jako działacza związkowego stanowiły niezbędne lub zwykłe czynności dnia codziennego. Tego rodzaju zachowanie nie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Należy zaakcentować, że czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to policjant sam decyduje o sposobie spędzania czasu wolnego. Wypełnianie zaleceń lekarza prowadzącego funkcjonariusza nie może abstrahować od istnienia zdiagnozowanej jednostki chorobowej. Stan zdrowia oraz zaordynowane formy leczenia niejako determinują pobyt funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim.
W przeciwnym wypadku potrzeba zwolnienia lekarskiego danego funkcjonariusza
z obowiązków służbowych nie znajdowałaby uzasadnienia. Oczywiście zasadności takiej nie mogą oceniać organy Policji, czy też sądy administracyjne. Jednak sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego, w opisany wyżej sposób, zdaniem Sądu, w sposób oczywisty wykraczał poza czynności jakie skarżący, jako osoba chora, przebywająca na zwolnieniu lekarskim mógł podejmować wykorzystując zwolnienie lekarskie zgodnie
z jego celem. Wskazane wyżej czynności nie były czynnościami dnia codziennego
i trudno przypisać im celów leczniczych (terapeutycznych).
W kontekście powyższego za prawidłowe należało uznać ustalenia organów, że zaistniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za wskazane okresy zwolnienia lekarskiego w związku z ustaleniem jego nieprawidłowego wykorzystania.
Organy wydając kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia oparły się na szerokim materiale dowodowym. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ prawidłowo. Organ stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Świadczy o tym przede wszystkim szeroki materiał dowodowy pozyskany w sprawie obejmujący zeznania świadków, dokumenty oraz wydruki z serwisu Facebook. Organ też stosownie od wymogów art. 80 k.p.a. ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie zgodnie z jego celem. Uzasadnienia wydanych w sprawie rozkazów personalnych odpowiadają w pełni wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia prawne zawierają zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że wydane w sprawie rozkazy personalne są próbą ograniczenia działalności związkowej skarżącego. Rozkazy te są wynikiem ustalenia przez organy, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem.
Sąd dostrzega, iż istnieją wątpliwości co prawidłowości postępowania organu związane ze sporządzeniem protokołu z dnia [...] marca 2022 r. oraz zapoznaniem się
z nim przez skarżącego. Jak podał bowiem KGP w zaskarżonym rozkazie personalnym tego dnia do miejsca zamieszkania skarżącego udało się dwóch upoważnionych funkcjonariuszy w celu zapoznania jej z protokołem kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich. Skarżący odczytał czego dotyczy protokół, jednakże nie podpisał go, wskazując że się śpieszy. W związku z tym adnotacja zawarta w protokole, że "funkcjonariusz nie podpisał protokołu, nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Stwierdził, że potrzebuje więcej czasu na zapoznanie się z dokumentem, gdyż obecnie śpieszy się na umówioną wizytę do lekarza", tylko częściowo jest zgodna z prawdą. Skarżący bowiem niezaprzeczalnie ma zastrzeżenie do treści tego protokołu. Ponadto z treści zeznań świadka A. K. wynika, że nie wyklucza on, że zaproponował spotkanie w innym terminie.
Sąd podziela ocenę KGP, że fakt, iż nie doszło do takiego spotkania
w późniejszym terminie nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowość wykorzystania zwolnień lekarskich przez skarżącego została wykazana przez organ przy pomocy opisanych wyżej dowodów. Skarżący w dniu 20 kwietnia 2022 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz wniósł o wydanie ich kserokopii. Skarżącemu znana jest zatem treść protokołu z dnia [...] marca 2022 r.
i miał możliwość kwestionowania zawartych w nim zapisów.
Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 121e ust. 13 zdanie pierwsze ustawy o Policji na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis ten nie może jednak być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów art. 121e, a szczególnie ust. 7. Protokół nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych
w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie
w sposób niezgodny z jego celem, skoro stanowi efekt tejże kontroli (por. wyrok NSA
z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17).
Resumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem,
a zarzuty podniesione w skardze oraz w oświadczeniu skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. nie zasługiwały na uwzględnienie .
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.