II SA/Wa 1904/24

II SA/Wa 1904/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1251
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego L. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, odmówił małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego L. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej.
W toku postępowania ustalił, że M. F. – zmarła matka dziecka na 30 lata życia udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący jedynie 3 lata, 1 miesiąc i 8 dni. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matki dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowała tylko 1 rok, 3 miesiące i 17 dni tych okresów. Ponadto w latach 2010-2012, 2015-2018, 2019-2020, 2021-2023 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez matkę dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie była wobec matki dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto strona nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu.
Organ podał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia A. Ki. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego L. K. zakwestionowała decyzję z [...] września 2024 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie.
W uzasadnieniu ojciec małoletniej skarżącej wskazał, że matka dziecka od ok. 2012 r. pozostawała w czynnym uzależnieniu od alkoholu i narkotyków. W latach 2015-2016 leczyła się stacjonarnie w N. pod K., a w 2021 r. w [...] w W. oraz w Z. pod O. Z uwagi na stan zdrowia i podejmowaną terapię, której żadnej nie ukończyła, była niezdolna do pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwałe stany wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.
Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku stan całkowitej niezdolności do pracy ustawodawca połączył z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności, którą ocenia się na dzień wydania decyzji. Przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. Rzeczą organu jest ad casum poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1909/24).
W tym samym wyroku NSA wskazał, że w sprawach o świadczenie w drodze wyjątku trudno przyjąć pełne związanie organu datą powstania niezdolności do pracy. W sprawach tych data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Trzeba też zważyć, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych (por. NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2701/12).
W tym kontekście istotna pozostaje okoliczność, czy matka małoletniej A. K., zmagając się z uzależnieniami podejmowała leczenie i czy w tym czasie obiektywnie była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Wprawdzie z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z [...] września 2024 r. nr akt [...] (k. – 33 akt administracyjnych) wynika, iż przed śmiercią tj. 7 maja 2023 r. u orzekanej nie stwierdzono długotrwałej niezdolności do pracy, zaś ustalenia poczyniono w oparciu o dokumentację z przebiegu leczenia, zaświadczenia o stanie zdrowia i wyniki badań dodatkowych zawartych w aktach, jednak w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia nie wzmiankowano z jakiego okresu analizowano dokumentację medyczną. Kwestię choroby alkoholowej i uzależnienia od narkotyków matki skarżącej podniósł jej przedstawiciel ustawowy we wniosku z [...] kwietnia 2024 r. wskazując, że: "... przyczyną niespełnienia warunku przepracowania odpowiedniego czasu przez matkę dziecka jest jej choroba uzależnienia z która borykała się według mojej wiedzy z mniejszym lub większym stopniu przez całe dorosłe życie". Natomiast w piśmie z [...] czerwca 2024 r. złożonym do akt administracyjnych L. K. podkreślił, że matka dziecka, wg. jego wiedzy, podejmowała leczenie, tj. w latach 2015-2016 leczyła się stacjonarnie w N. pod K., a w 2021 r. w [...] w W. oraz Z. pod O.
Do kwestii choroby alkoholowej i uzależnienia od narkotyków marki skarżącej i podejmowanych przez nią prób leczenia uzależnień oraz trudności związanych z podjęciem pracy ze względu na stan zdrowia organ w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega, iż przedstawiciel ustawowy nie przedstawił przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokumentacji medycznej mającej potwierdzać podniesioną we wniosku argumentację. Jednakże organ nie wezwał wnoszącego ww. pismo z [...] czerwca 2024 r. do przedłożenia posiadanej lub możliwej do pozyskania dokumentacji potwierdzającej leczenie uzależnień matki skarżącej. W przypadku nieposiadania przez wnioskodawcę przedmiotowej dokumentacji, nie wezwał zainteresowanego do wskazania choćby konkretnych placówek, w których M. F. podejmowała terapię, bądź leczenie. Obowiązek organu w tym względzie wynika z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 zd. 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ powinien mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej (art. 78, art. 79 i art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.), nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Tymczasem organ, nie kwestionując twierdzeń o występowaniu u matki skarżącej choroby alkoholowej i uzależnienia od narkotyków oraz podejmowanych prób wyjścia z nałogu, nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jaki wpływ na brak legitymowania się przez M. F. odpowiednim stażem ubezpieczeniowym miały podnoszone we wniosku okoliczności. Zamiast tego organ akcentował krótki staż pracy matki skarżącej nie podejmując próby wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, na które zwrócono uwagę we wniosku wszczynającym postępowanie i piśmie z [...] czerwca 2024 r. Stwierdził także, bez podania bliższego wyjaśnienia, że małoletnia skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż zaburzenia psychiczne (do których zalicza się zarówno choroba alkoholowa, jak i uzależnienie od środków odurzających) niejednokrotnie wykluczają chorego z normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Osoba cierpiąca na nie z pewnością może być całkowicie wykluczona z rynku pracy, bądź mieć poważne ograniczenia w możliwości podjęcia zatrudnienia (patrz wyroki NSA: z 25 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 1139/05, 25 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 1145/05, 5 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1088/16). Jednocześnie nie są wykluczone sytuacje, gdy osoba chora psychicznie nie podejmuje leczenia lub z niego przedwcześnie rezygnuje, co ma bezpośredni związek właśnie z konkretnym schorzeniem, które wpływa na rozeznanie w sytuacji w zakresie konieczności podjęcia takiego leczenia. NSA w wyroku z 5 maja 2011 r., sygn. I OSK 167/11, dostrzegając skutki zdrowotne w kontekście możliwości zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy, wskazał, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością" będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego.
Organ zatem powinien ustalić okoliczności dotyczące choroby alkoholowej i uzależnienia od narkotyków matki skarżącej, w szczególności czy podejmowała ona próby leczenia zgodnie z argumentacją podniesioną we wniosku. Wynik tych ustaleń organ powinien poddać analizie w kontekście "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaniechanie organu w tym względzie czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną, wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć uprawdopodobnienie oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia. Sąd bowiem nigdy nie może mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie określonych przepisów proceduralnych, np. o postępowaniu dowodowym. W tej kategorii podstawy uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazywany przez organ administracyjny w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Postępowanie przed sądami administracyjnymi (2010), s. 272; wyroki NSA z 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05, z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 160/13).
Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS uwzględni dokonaną ocenę prawną. W razie potrzeby uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a następnie podda go analizie i ocenie. W szczególności rozważy okoliczność leczenia uzależnień przez zmarłą matkę skarżącej oraz wpływ tej okoliczności na ewentualne wypełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z powodu których nie wypracowała ona wymaganego ustawowo stażu ubezpieczeniowego. Organ zważy przy tym, że choroba alkoholowa i uzależnienie od narkotyków nie mogą być traktowane automatycznie jako sankcja wykluczająca jej małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08). Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu lub narkotyków podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia, przy czym w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym wszakże zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków (por. wyrok NSA z 25 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 878/12, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/11).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).