II SA/Wa 1902/23

II SA/Wa 1902/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2229/24 - Wyrok NSA z 2025-06-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1, 2 i 4; art. 36 ust. 1 i 2; art. 37b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Rada Miejska w [...] (zwana dale "Radą Miejska") podjęła [...] listopada 2022r. - na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami - uchwałę nr [...] (zwana dalej "Uchwałą") w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] (zwana dalej "Gminą"). Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1-18, stanowiące statuty sołectw: [...] (zał. nr 1), [...] (zał. nr 2), [...] (zał. nr 3), [...] (zał. nr 4), [...] (zał. nr 5), [...] (zał. nr 6), [...] (zał. nr 7), [...] (zał. nr 8), [...] (zał. nr 9), [...] (zał. nr 10), [...] (zał. nr 11), [...] (zał. nr 12), [...] (zał. nr 13), [...] (zał. nr 14), [...](zał. nr 15), [...] (zał. nr 16), [...] (zał. nr 17), [...] (zał. nr 18).
W każdym z ww. statutów wskazano, że: lokalną wspólnotę samorządową sołectwa stanowią jego mieszkańcy (§ 1 ust. 1). Teren działania sołectwa obejmuje konkretną wieś (§ 1 ust. 2). Obszar sołectwa przedstawia mapka stanowiąca załącznik nr 1 do Statutu (§ 1 ust. 3). Sołectwo jest jednostką pomocniczą Gminy. Mieszkańcy sołectwa wspólnie z mieszkańcami innych jednostek pomocniczych tworzą wspólnotę samorządową Gminy (§ 2 ust. 1). Sołectwo działa na podstawie przepisów prawa, a w szczególności: 1) u.s.g.; 2) statutu Gminy; 3) statutu sołectwa (§ 2 ust. 2). Organami sołectwa są: 1) Zebranie Wiejskie; 2) Sołtys (§ 3 ust. 1). Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie (§ 3 ust. 2). Sołtys jest organem wykonawczym (§ 3 ust. 3). Rada sołecka wspomaga działalność sołtysa (§ 3 ust. 4). Kadencja sołtysa i rady sołeckiej odpowiada kadencji Rady Miejskiej i kończy się z chwilą wyboru nowych organów sołectwa (§ 4). Do zadań sołectwa należy: 1) udział w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, opieki zdrowotnej, kultury, sportu, wypoczynku i innych dotyczących sołectwa; 2) kształtowanie zasad współżycia społecznego; 3) organizowanie wspólnych prac na rzecz sołectwa; 4) dążenie do zachowania istniejących wartości społeczno-kulturowych i ich promowanie; 5) podejmowanie działań umacniających bezpieczeństwo i porządek publiczny; 6) tworzenie pomocy sąsiedzkiej (§ 5 ust. 1). Sołectwu można powierzyć zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego, stanowiącego własność Gminy na zasadach określonych w odrębnych uchwałach Rady Miejskiej, statucie sołectwa oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (§ 5 ust. 2). Sołectwo realizuje zadania określone w § 5 statutu w szczególności poprzez: 1) podejmowanie uchwał w sprawach sołectwa; 2) wydawanie opinii w sprawach dotyczących sołectwa; 3) współuczestnictwo w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Miejską konsultacji społecznych projektów uchwał Rady Miejskiej w sprawach o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa; 4) występowanie z wnioskami do Rady Miejskiej lub Burmistrza o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza możliwości mieszkańców sołectwa; 5) współpracę z radnymi; 6) ustalanie zadań dla sołtysa do realizacji między zebraniami wiejskimi (§ 6). Zebranie wiejskie może wydawać opinie, w części dotyczącej sołectwa, do przedstawianych przez Radę Miejską do konsultacji projektów uchwał w sprawach: 1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu budżetu; 3) przepisów prawa miejscowego; 4) innych uchwał Rady Miejskiej (§ 7). Sołtys przekazuje Burmistrzowi uchwały i protokoły Zebrania Wiejskiego w terminie 14 dni (§ 8 ust. 1). Burmistrz, w zależności od charakteru sprawy, załatwia ją we własnym zakresie lub przekazuje do rozpatrzenia Radzie Miejskiej (§ 8 ust. 2). O sposobie załatwienia spraw informuje się sołtysa (§ 8 ust. 3). Dla realizacji wspólnych przedsięwzięć sołectwo może nawiązać współpracę z innymi sołectwami, zawierać porozumienie określające zakres i sposób wykonania wspólnych zadań (§ 9). Mieszkańcy sołectwa wybierają ze swego grona sołtysa i Radę sołecką. Wybór na nową kadencję odbywa się na Zebraniu Wiejskim zwołanym przez Burmistrza (§ 10 ust. 1). Działalność w organach sołectwa ma charakter społeczny. Rada Miejska w odrębnej uchwale określa zasady, na jakich sołtysowi przysługiwać będzie dieta (§ 10 ust. 2). Do obowiązków sołtysa należy w szczególności: 1) zwoływanie zebrań wiejskich; 2) zwoływanie posiedzeń Rady sołeckiej; 3) działanie stosownie do wskazań Zebrania wiejskiego, Rady Miejskiej i Burmistrza; 4) bieżący zarząd mieniem komunalnym przekazanym sołectwu; 5) reprezentowanie mieszkańców sołectwa wobec Rady Miejskiej i Burmistrza; 6) uczestniczenie w naradach sołtysów, zwoływanych okresowo przez Burmistrza; 7) potwierdzania wykonania usług w sołectwie na rzecz Gminy, na podstawie umów sprzedaży, dostawy, o dzieło, zlecenia i innych, w tym również zgłaszanie zastrzeżeń do ich wykonania; 8) informowanie mieszkańców sołectwa o zarządzeniach Burmistrza, w szczególności zawierających przepisy prawa miejscowego, jak również komunikatów, obwieszczeń i innych informacji. Odbywa się ono poprzez wywieszenie dostarczonych sołtysowi materiałów na tablicach ogłoszeń lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób; 9) zgłaszanie kierownikom: referatów Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych Gminy: a) spostrzeżonych lub zgłoszonych zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń użyteczności publicznej (awarie wodociągów, kanalizacji, oświetlenia ulicznego, urządzeń melioracyjnych, itp.), b) spostrzeżonych lub zgłoszonych przypadków naruszenia przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie, o gospodarce odpadami oraz o ochronie przyrody i krajobrazu, c) faktów nierzetelnego wykonania zadań publicznych powierzonych przez Gminę podmiotom gospodarczym na podstawie umów, d) innych nieprawidłowości skutkujących powstaniem szkód w majątku Gminy lub narażeniem na uszczerbek jej interesu; 10) na zebraniach wiejskich sołtys przedkłada informacje o swojej działalności; 11) po zakończeniu kadencji sołtys przekazuje nowo wybranemu sołtysowi, w formie protokołu zdawczo - odbiorczego dokumentację oraz mienie ruchome użytkowane przez Sołectwo w terminie 14 dni od dnia wyboru (§ 11). Sołtys może uczestniczyć w obradach Rady Miejskiej (§ 12 ust. 1). Przewodniczący Rady Miejskiej zawiadamia sołtysa o terminie sesji Rady Miejskiej na zasadach określonych dla radnych Rady Miejskiej (§ 12 ust. 2). Przy wykonywaniu swoich zadań sołtys współdziała z Radą sołecką. Rada sołecka składa się od 3 do 5 osób. Liczbę członków ustala Zebranie wiejskie (§ 13 ust. 1). Do obowiązków Rady sołeckiej należy wspomaganie działalności Sołtysa. Działalność Rady sołeckiej ma charakter opiniodawczy i doradczy (§ 13 ust. 2). Na swoim pierwszym posiedzeniu Rada Sołecka ustala sposób powiadamiania jej członków o posiedzeniach (§ 13 ust. 3). Posiedzenia Rady sołeckiej zwołuje i przewodniczy im Sołtys. Posiedzenia zwoływane są w miarę potrzeb (§ 13 ust. 4). Rada sołecka w szczególności: 1) opracowuje i przedkłada Zebraniu wiejskiemu projekty uchwał w sprawach będących przedmiotem rozpatrywania przez zebranych; 2) wspiera sołtysa przy wykonywaniu uchwał Zebrania wiejskiego; 3) może wydawać opinie w sprawach udziału sołectwa w postępowaniu administracyjnym; 4) współdziała z właściwymi instytucjami, jednostkami organizacyjnymi gminy w celu wspólnej realizacji zadań; 5) wspomaga Sołtysa przy opracowaniu propozycji do projektu budżetu Gminy (§ 13 ust. 5). Sołtys na Zebraniach wiejskich składa informacje o działalności Rady sołeckiej (§ 13 ust. 6). Zebranie wiejskie zwołuje: 1) Burmistrz; 2) Sołtys z własnej inicjatywy, lub na wniosek co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu (§ 14). Zebranie wiejskie odbywa się w miarę istniejących potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz w roku (§ 15 ust. 1). Termin i miejsce Zebrania wiejskiego wraz z planowanym porządkiem organ zwołujący podaje do wiadomości publicznej przez ogłoszenie pisemne na tablicach ogłoszeń co najmniej 7 dni przed jego terminem (§ 15 ust. 2). Zebranie wiejskie zwoływane na wniosek 10% mieszkańców winno odbyć się do 14 dni od daty złożenia wniosku, chyba że wnioskodawca proponuje termin późniejszy (§ 15 ust. 3). Termin Zebrania wiejskiego, wraz z planowanym porządkiem obrad, powinien być podany również do wiadomości Burmistrza co najmniej 7 dni przed jego terminem (§ 15 ust. 4). Obrady Zebrania wiejskiego są jawne (§ 16 ust. 1). Prawo uczestnictwa w głosowaniach, prawo zgłaszania wniosków oraz czynne i bierne prawo wyborcze na Zebraniach wiejskich mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa, mający stałe zamieszkanie na jego terenie i posiadający czynne prawo wyborcze (§ 16 ust. 2). Zebranie wiejskie podejmuje uchwały jawnie i zwykłą większością głosów z zastrzeżeniem § 23 (§ 16 ust. 3). Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy Sołectwa zostali o nim prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z § 15 (§ 17 ust. 1). Zebranie wiejskie otwiera Sołtys lub przedstawiciel wnioskodawcy i przewodniczy jego obradom (§ 17 ust. 2). Zebranie wiejskie może dokonać wyboru nowego przewodniczącego (§ 17 ust. 3). Porządek obrad zatwierdza Zebranie wiejskie na podstawie projektu przedłożonego przez Sołtysa lub przedstawiciela wnioskodawcy (§ 17 ust. 4). Projekt porządku obrad winien być opracowany wspólnie z Radą sołecką (§ 17 ust. 5). W celu udzielania sołtysowi stałej pomocy w przygotowaniu materiałów i w organizacji zebrań Burmistrz może wyznaczyć poszczególnych pracowników Urzędu Miejskiego do kontaktów z sołectwem (§ 18). Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków Rady sołeckiej, zarządza Burmistrz na termin przypadający nie później niż 6 miesięcy od rozpoczęcia kadencji Rady Miejskiej. W tym celu Burmistrz określa miejsce, dzień i godzinę Zebrania wiejskiego (§ 19 ust. 1). Zarządzenie Burmistrza o zwołaniu Zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i Rady sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców Sołectwa, co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania (§ 19 ust. 2). Kadencja sołtysa i członków Rady sołeckiej wybranych w trakcie wyborów uzupełniających upływa z końcem trwającej kadencji tych organów (§ 19 ust. 3). Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i Rady sołeckiej na Zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa (§ 20 ust. 1). O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu (§ 20 ust. 2). Termin zebrania wiejskiego ustala Burmistrz podając w jednym obwieszczeniu pierwszy termin zebrania, a także drugi termin jeżeli w pierwszym wyznaczonym terminie w zebraniu nie będzie brało udział co najmniej 10% osób uprawnionych do głosowania (§ 20 ust. 3). Zebranie wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, wymaga obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania (§ 20 ust. 4). Wybory przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie co najmniej 3 osób, wybranych spośród uprawnionych uczestników zebrania. Członkiem komisji nie może być osoba kandydująca na sołtysa lub członka Rady sołeckiej (§ 21 ust. 1). Do zadań komisji należy: 1) przyjęcie zgłoszeń kandydatów; 2) przeprowadzenie głosowania; 3) ustalenie wyników wyborów; 4) ogłoszenie wyników wyborów; 5) sporządzenie protokołu o wynikach wyborów (§ 21 ust. 2). Protokół podpisują członkowie komisji oraz przewodniczący zebrania (§ 21 ust. 3). Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania (§ 22 ust. 1). W pierwszej kolejności należy przeprowadzić zgłoszenie kandydatów i głosowanie dla dokonania wyboru sołtysa. W drugiej kolejności przeprowadza się wybory członków Rady sołeckiej (§ 22 ust. 2). Wyboru sołtysa i członków Rady sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym (§ 23). Za wybranego uważa się tego kandydata który uzyskał największą liczbę ważnych głosów (§ 24 ust. 1). Jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat głosowanie przeprowadza się. Kandydat zostaje wybrany sołtysem jeżeli uzyskał więcej głosów "za" niż głosów "przeciwko" (§ 24 ust. 2). Kwestie proceduralne nie ujęte w statucie ustala Zebranie wiejskie (§ 24 ust. 3). Za wybranych do Rady sołeckiej uważa się kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę ważnych głosów (§ 25). Sołtys i członkowie Rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być przez Zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrania wiejskiego (§ 26 ust. 1). Osoby, o których mowa w ust. 1, powinny być zawiadomione pisemnie o terminie zebrania, w porządku którego wprowadzony jest punkt dotyczący odwołania (§ 26 ust. 2). Osoby, o których mowa w ust. 1 mają dodatkowo prawo do wypowiedzi bezpośrednio przed głosowaniem, którego celem jest odwołanie ze stanowiska (§ 26 ust. 3). Zebranie wiejskie, w porządku którego jest punkt dotyczący odwołania osób wymienionych w ust. 1 zwoływane jest na wniosek 10% mieszkańców Sołectwa w takim samym trybie jak zebranie do wyborów sołtysa i Rady sołeckiej (§ 26 ust. 4). Zebranie w porządku którego jest punkt dotyczący odwołania osób wymienionych w ust. 1 jest ważne jeżeli w zebraniu bierze udział nie mniej niż 30% osób uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców Sołectwa (§ 26 ust. 5). Odwołanie sołtysa następuje w głosowaniu tajnym, w trybie i na zasadach określonych w niniejszym Statucie dla ich wyboru, stosując je odpowiednio (§ 26 ust. 6). Po złożeniu rezygnacji lub odwołania sołtysa z funkcji, Burmistrz zarządza wybory uzupełniające (§ 27 ust. 1). Do chwili wyboru nowego Sołtysa, funkcje tę sprawuje najstarszy wiekiem członek Rady sołeckiej (§ 27 ust. 2). W przypadku rezygnacji, utraty prawa wybieralności lub odwołania członka Rady Sołeckiej w skład Rady wchodzi kandydat, który w wyborach kolejno otrzymał największą liczbę głosów (§ 28 ust. 1). W przypadku braku takiej osoby, wybory uzupełniające przeprowadza Zebranie wiejskie na zasadach określonych w § 22-26 niniejszego statutu (§ 28 ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się również w przypadku, gdy osoba (osoby) wymienione w ust. 1 nie wyrażają zgody na objęcie funkcji członka Rady sołeckiej (§ 28 ust. 3). Jeżeli do końca kadencji pozostało nie więcej niż 6 miesięcy - wyborów uzupełniających nie przeprowadza się (§ 28 ust. 4). Na wniosek Zebrania wiejskiego Burmistrz może przekazać sołectwu do korzystania i zarządzania składniki mienia Gminy (§ 29 ust. 1). Przekazanie mienia następuje protokolarnie przez Burmistrza (§ 29 ust. 2). Wniosek Sołectwa o przekazanie mienia jest skierowany do Burmistrza wraz z uzasadnieniem celowości i zasadności przekazania (§ 29 ust. 3). Wniosek wraz z opinią o przekazaniu mienia Burmistrz przekazuje Radzie Miejskiej oraz sołtysowi. Od negatywnej opinii Zebraniu Wiejskiemu przysługuje odwołanie do Rady Miejskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania opinii Burmistrza (§ 29 ust. 4). Przekazanie mienia może nastąpić na czas określony we wniosku lub w przypadku braku terminu na czas nieokreślony (§ 29 ust. 5). Mienie przekazane Sołectwu można wykorzystać wyłącznie w celu realizacji zadań sołectwa (§ 30). Bieżące zarządzanie mieniem komunalnym przekazanym sołectwu należy do sołtysa (§ 31). Dochody pochodzące z wynajęcia składników przekazanego w zarząd mienia stanowią dochód Gminy i są przekazywane na konto Gminy (§ 32 ust. 1). O wyodrębnieniu w budżecie Gminy funduszu sołeckiego przesądza Rada Miejska odrębną uchwałą (§ 32 ust. 2). Wysokość funduszu sołeckiego oraz zasady gospodarowania tym funduszem określa odrębna ustawa (§ 32 ust. 3). Organy Sołectwa samodzielnie decydują o sposobie wykorzystania przekazanego mienia (§ 33 ust. 1). Burmistrz może cofnąć prawo do korzystania z nieruchomości sołectwu wyłącznie w przypadku: 1) wykorzystania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem określonym w Zarządzeniu Burmistrza o przekazaniu nieruchomości; 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska naturalnego; 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nastąpią zmiany, które w znaczny sposób ograniczą dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości; 4) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości naraża na uciążliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich; 5) jeżeli uzyskiwane przez Sołectwo dochody z nieruchomości są niewspółmiernie niskie do jej wartości lub kosztów jej utrzymania (§ 33 ust. 2). W przypadku przekazania Sołectwu składników mienia komunalnego do gospodarowania, jego przeznaczenie, zasady rozliczeń między Gminą, a sołectwem każdorazowo określa Zarządzenie Burmistrza oraz protokół zdawczo-odbiorczy (§ 33 ust. 3). Organem nadzoru nad działalnością sołectwa jest Burmistrz (§ 34 ust. 1). Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności (§ 34 ust. 2). Rozpatrywanie skarg na działalność Sołtysa należy do kompetencji Burmistrza (§ 34 ust. 3). Sołtys w terminie do 31 marca każdego roku przedkłada Burmistrzowi roczne sprawozdanie z działalności sołectwa za poprzedni rok (§ 35). Zmiany Statutu dokonuje Rada Miejska na zasadach przyjętych dla uchwalenia statutu (§ 36 ust. 1). Treść Statutu udostępnia się mieszkańcom do wglądu u Sołtysa, w Urzędzie Miejskim oraz na stronie internetowej Gminy (§ 36 ust. 2).
Uchwałę, jako akt prawa miejscowego, opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] grudnia 2022r. pod pozycją [...]. Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] (zwany dalej "Wojewodą") [...] grudnia 2022r. (przy piśmie Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022r.) wraz z innymi uchwałami podjętymi na sesji Rady Miejskiej w [...] [...] listopada 2022r.
2. Wojewoda w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2023r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej z [...] listopada 2022r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ww. uchwale Wojewoda zarzucił sprzeczność z prawem przez istotne naruszenie w statutach sołectw przepisów:
1) art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. - przez określenie w statutach sołectw, że wyborów organów sołectw dokonują zebrania wiejskie, gdy sołtysa i członków rady sołeckiej, zgodnie z tym przepisem, wybierają stali mieszkańcy sołectwa,
2) art. 36 ust. 2 u.s.g. - przez wprowadzenie wymogów dotyczących kworum przy wyborach organów sołectw, co stanowi modyfikację ustawowych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej,
3) art. 37b ust. 1 u.s.g. - przez określenie zasad przyznawania diet sołtysom w sposób sprzeczny z tym przepisem, który przewiduje fakultatywność a nie obligatoryjność przyznania diety sołtysom,
4) art. 36 ust. 1 u.s.g. - przez unormowanie, że sołtys przewodniczy radzie sołeckiej, gdy rada sołecka stanowi podmiot odrębny od sołtysa, który nie może jej przewodniczyć,
5) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. - przez nieunormowanie w statutach sołectw obligatoryjnego zagadnienia, jakim jest zakres i formy nadzoru i kontroli organów gminy nad działalnością organów sołectwa.
Wojewoda zarzucił ponadto istotne naruszenie:
a) art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r., poz. 977, zwana dalej "u.p.z.p.") - przez modyfikację w § 7 pkt 1 statutów sołectw procedury uchwalania studium i planu miejscowego;
b) art. 234 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023r. poz. 1270, ze zm., zwana dalej "u.f.p.") - przez wkroczenie w § 7 pkt 2 statutów sołectw w materię, którą normuje uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, podejmowaną na mocy art. 234 u.f.p.
Wojewoda w uzasadnieniu skargi wskazał ponadto, że § 10 ust. 1 zdanie drugie, § 19 ust. 1 i ust. 2, § 20 ust. 1 i 4, § 24 ust. 3, § 26 ust. 1 i 4 oraz § 28 ust. 2 i ust. 3 statutów sołectw naruszają w sposób istotny art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., a ponadto § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw jest sprzeczny z art. 37b ust. 1 u.s.g., zaś § 13 ust. 4 zdanie pierwsze statutów sołectw jest sprzeczny z art. 36 ust. 1 u.s.g. Również w rozdziale 7 statutów sołectw (§ 34 i 35) nie wypełniono upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., gdyż nie określono zagadnienia kontroli, a zagadnienie nadzoru unormowano w sposób lakoniczny i sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi.
3. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, uznając, że ww. uchwała jest prawidłowa i nie narusza w sposób istotny żadnego ze wskazanych przez Wojewodę w skardze przepisów obowiązującego prawa. Wyjaśniła w szczególności, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż w § 10 ust. 1 statutów sołectw wskazano, że wybór odbywa się na zebraniu wiejskim. Takie sformułowanie ma więc znaczenie wyłącznie techniczne. Przepisy u.s.g. nie precyzują, w jakiej formule mieszkańcy wybierają sołtysa i radę sołecką, więc można tego dokonać na zebraniu wiejskim lub na innym spotkaniu. Jedynie w przypadku, gdyby w statucie wskazano, że zebranie wiejskie dokonuje wyboru sołtysa i rady sołeckiej, byłoby to nieprawidłowe, ale statutu tego zapisu nie zawierają.
Rada Miejska nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. przez § 20 ust. 1 statutu sołectw i podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że § 20 ust. 1 jest zbyt daleko idący w kontekście art. 36 ust. 2 u.s.g., to ust. 2 § 20 konwaliduje tę sytuację, wskazując, że wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu. Ponadto wprowadzenie warunku kworum nie uniemożliwia dokonanie skutecznego wyboru sołtysa. Stosownie do § 20 ust. 3 statusu sołectw w jednym zawiadomieniu na ten sam dzień ustalane są od razu dwa terminy zebrania, często następujące po sobie w bardzo krótkim czasie (np. pierwszy termin zebrania o godz. 12.00, a drugi o godz. 12.15). Gdy w pierwszym terminie do wyborów sołtysa stawi się niewielka ilość mieszkańców, to ci sami mieszkańcy mogą bez żadnych przeszkód dokonać wyboru sołtysa w drugim terminie, piętnaście minut później. Rada Miejska nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. w § 10 ust. 2 statutu sołectw, kwestionując rozumienie fakultatywności, choć wskazała, że zgadza się z Wojewodą, że ustanowienie tych zasad oraz przyznanie, co do zasady, sołtysom diet ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Podniosła, że skorzystała z możliwości, jakie daje art. 37b ust. 1 u.s.g. i dobrowolnie zdecydowała, że sołtysi będą otrzymywać diety. Fakt, że zasady wypłaty diet będą określone w odrębnej uchwale, w żaden sposób nie narusza ww. przepisu. Gdyby Rada Miejska nie chciała przyznać diet sołtysom, to nie uchwalałby przepisów, co także byłoby zgodne z art. 37b ust. 1 u.s.g. Ponadto dieta nie jest wynagrodzeniem i pełni różne funkcje.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie zauważa, że rozpoznał złożoną skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Warto też zauważyć, że Sądy administracyjne - stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) - sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez Sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Sąd uwzględni skargę - stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. - jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zostanie wydany z naruszeniem prawa, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Należy więc sięgnąć do ustaw samorządowych lub przepisów szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97; 8 lutego 1996r. sygn. akt SA/Gd 327/95 - dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy k.p.a., co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Warto też wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia prowadząca do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, niewyczerpanie delegacji ustawowej w sytuacji, kiedy przewidywała ona obligatoryjne elementy uchwały, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji, dookreślenie definicji ustawowej na potrzeby aktu prawa miejscowego (por: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021).
3. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z akt podziela stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, że § 10 ust. 1 zdanie drugie, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 4, § 24 ust. 3, § 26 ust. 1 i 4 oraz § 28 ust. 2 i 3 statutów sołectw naruszają w sposób istotny art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Z § 10 ust. 1 statutów sołectw wynika natomiast, że mieszkańcy sołectwa wybierają ze swego grona sołtysa i radę sołecką. Wybór na nową kadencję odbywa się na Zebraniu Wiejskim zwołanym przez Burmistrza.
Sąd w związku z tym uznaje, że unormowanie zawarte w § 10 ust. 1 statutów sołectw poprzez brak odwołania się do stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz przez wskazanie miejsca, w którym ma się odbyć wybór sołtysa i rady sołeckiej w sposób nieuprawniony modyfikuje art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd wskazuje ponadto, że rację ma Wojewoda argumentując w skardze, że odwołanie się przez Radę Miejską w ww. § 10 ust. 1 statutów sołectw do zebrania wiejskiego, które jest organem uchwałodawczym w sołectwie może wywoływać uzasadnione obawy co do prawidłowości takiej regulacji i wskazywać, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywany jest przez organ uchwałodawczy, jakim jest zebranie wiejskie. Tym samym takie sformułowanie § 10 ust. 1 statutów sołectw pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Jeżeli bowiem ustawodawca chciałby wyposażyć zgromadzenie wiejskie w uprawnienia elekcyjne sołtysa i rady sołeckiej, przewidziałby to wyraźnie w art. 36 ust. 2 u.s.g., co nie miało miejsca.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, zebranie wiejskie nie ma uprawnień do dokonywania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ponieważ prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (vide: komentarz do art. 36 u.s.g. w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 29 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 383/19 stwierdził, że: zebranie wiejskie jest odrębnym bytem od ogółu uprawnionych do głosowania danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się, inne są natomiast kompetencje poszczególnych gremiów (Lex 2714843). WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 117/19 zwrócił ponadto uwagę, że zebranie wiejskie posiada jedynie charakter uchwałodawczy, co oznacza, że jest niedopuszczalne przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu prawa wyboru sołtysa i rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z: 7 lutego 2017r. sygn. akt II SA/01 1453/16 (Lex nr 2324352); 14 lutego 2017r. sygn. akt II SA/01 1429/16 (Lex nr 2237624). Analogiczne stanowisko prezentował też WSA w Poznaniu w wyroku z 21 sierpnia 2020r. sygn. akt. IV SA/Po 338/20 (orzeczenia, nsa.gov.pl).
Sąd stanowisko to podziela i wskazuje, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.). Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.). Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Postanowienia art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazują na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane przez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g. Należy też dostrzec różnicę pozycji ustrojowej zebrania wiejskiego, posiadającego jedynie charakter uchwałodawczy w stosunku do rady gminy, będącej organem o charakterze stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Ponadto zwrócić uwagę należy na obowiązujący w prawie administracyjnym zakaz domniemania kompetencji, który obliguje organy władzy publicznej do działania opartego na wyraźnie określonej normie prawnej, co ma zakotwiczenie w treści art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) określającym zasadę praworządności. Nie jest tym samym możliwe domniemanie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. kompetencji elekcyjnych zebrania wiejskiego.
Sąd podzielił też zarzut skargi Wojewody o naruszeniu przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale w sposób istotny art. 37b ust. 1 u.s.g. przez § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw.
Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. przewiduje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Skoro zatem art. 37b ust. 1 u.s.g. określa możliwość, a nie obligatoryjność ustanowienia takich zasad, zaś w § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw określono obowiązek wprowadzenia takich zasad (Rada Miejska w odrębnej uchwale określa zasady, na jakich Sołtysowi przysługiwać będzie dieta), wskazywało to na modyfikację art. 37b ust. 1 u.s.g., co nie powinno mieć miejsca i stanowiło o istotnym naruszeniu prawa.
Prawidłowo też Wojewoda powołał się na niekonsekwencję Rady Miejskiej, która w § 10 ust. 2 statutów sołectw określiła działalność w organach sołectwa (w tym działalność sołtysa) jako mającą charakter społeczny, by następnie określić obowiązek ustanowienia diet dla sołtysa, co stanowi wewnętrzną sprzeczność tych unormowań. Rację ma zatem Wojewoda, podnosząc, że § 10 ust. 2 statutów sołectw jest niejasny i nieprecyzyjny. Takie unormowanie stoi też w sprzeczności z wymogiem zrozumiałego redagowania norm prawnych, o którym mowa w § 6 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 283). Stanowisko, że wprowadzenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 września 2008r. sygn. akt III SA/Wr 358/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd poglądy te podziela, uznając za własne.
Zdaniem Sądu nieprawidłowe i w sposób istotny naruszające art. 36 ust. 2 u.s.g. było również wprowadzenie przez Radę Miejską w § 20 ust. 1 statutów sołectw instytucji kworum w postaci wymaganej obecności co najmniej 10% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa, do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim.
Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi bowiem wyczerpującą i kompletną regulację dotyczącą warunków wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Jest to rozwiązanie analogiczne do powszechnych wyborów przewidzianych ustawą z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022r. poz. 1277 ze zm.), które również nie przewidują kworum jako minimalnego progu frekwencji wyborczej. Tym samym należało uznać, że Rada Miejska nie miała upoważnienia do wprowadzania w § 20 ust. 1 statutów sołectw dodatkowych warunków, stanowiących w istocie modyfikację ustawowych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Żaden bowiem przepis u.s.g, w tym art. 36 ust. 2 tej ustawy, nie przewiduje wymogu kworum przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co oznacza, że wybory te są ważne bez względu na liczbę osób uczestniczących w głosowaniu. Analogiczne stanowisko prezentowano w komentarz pod red. P. Chmielnickiego do art. 36 u.s.g. w: Ustawa o samorządzie gminnym .Komentarz, WKP 2022 oraz w ww. wyroku WSA w Poznaniu z 21 sierpnia 2020r. sygn. akt IV SA/Po 338/20).
Skoro przepisy § 20 ust. 2 i ust. 3 były ściśle związane z ww. § 20 ust. 1 statutów sołectw (w § 20 ust. 2 Rada Miejska przewidziała możliwość przeprowadzenia wyborów w nowym terminie bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, w przypadku braku kworum w pierwszym wyznaczonym terminie, zaś w § 20 ust. 3 określono uprawnienie Burmistrza do określenia pierwszego i drugiego terminu zebrania wiejskiego), to należało uznać, że również te przepisy w sposób istoty naruszają art. 36 ust. 2 u.s.g., przewidując rozwiązania prawne, które nie wynikają z tego przepisu, co należało uznać za kryteria nadmiarowe.
Sąd uznaje ponadto za zasadny zarzut skargi Wojewody o naruszeniu przez Radę Miejską w § 13 ust. 4 zdanie pierwsze statutów sołectw art. 36 ust. 1 u.s.g. Warto bowiem wskazać, że w ww. § 13 ust. 4 statutów sołectw wskazano, że posiedzenia Rady Sołeckiej zwołuje i przewodniczy im sołtys. Natomiast art. 36 ust. 1 u.s.g. określa, że organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, a działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Już literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Rację ma zatem Wojewoda, podnosząc w skardze, że nie jest możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Powyższe stanowisko potwierdza NSA w wyroku z 20 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 1188/17. W orzeczeniu tym wskazano, że skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (Lex 2656911). Z powyższego wynika, że Rada Miejska na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Niedopuszczalne było więc stanowisko wyrażone w § 13 ust. 4 zdanie pierwsze statutów sołectw, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys. Z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, to kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził.
Zdaniem Sądu trafne było również stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, że Rada Miejska w rozdziale 7 statutów sołectw (§ 34 i § 35) nie wypełniła upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., gdyż nie określiła zagadnienia kontroli, a zagadnienie nadzoru unormowała w sposób lakoniczny i sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny kompetencje nadzorcze i kontrolne organów gminy wobec działalności organów jednostki pomocniczej muszą być dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Nadzór jako forma wykraczająca poza uprawnienia kontroli, polega na władczej możliwości wpływania na nadzorowane organy. Nadzór, stosownie do unormowań ustawowych dotyczących instytucji nadzoru, opiera się na kryterium legalności, natomiast kontrola może dotyczyć również innych kryteriów, takich jak gospodarność, rzetelność, celowość. Przy formułowaniu w statutach sołectw kwestii nadzoru należy wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g., który określa nadzór nad działalnością gminną (komentarz pod red. B. Dolnickiego do art. 35 Ustawy o samorządzie gminnym, wydanie III, WKP 2021; G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012).
Rada Miejska przez lakoniczną regulację zawartą w rozdziale 7 statutów sołectw, nie wypełniła ustawowego upoważnienia do określenia zakresu i form nadzoru oraz kontroli. Skoro bowiem § 34 ust. 1 określa organ nadzoru, § 34 ust. 2 określa kryteria nadzoru, § 34 ust. 3 dotyczy kwestii rozpatrywania skarg na działalność sołtysa (co jest zagadnieniem spoza kwestii nadzoru i kontroli), zaś § 35 dotyczy jedynie terminu składania sprawozdania z działalności sołectwa, to należało uznać, że Rada Miejska nie wypełniła upoważnienia ustawowego, z uwagi na brak unormowania kwestii nadzoru i kontroli nad działalnością organów sołectwa takich jak: zakres kontroli, formy kontroli, zakres nadzoru i formy nadzoru. Powyższa nieprawidłowość statutów sołectw stanowi istotne naruszenie prawa. Analogiczne stanowisko prezentowano już w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Go 449/06, orzeczenia.nsa.gos.pl). Warto też wskazać, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że pominięcie przez radę miejską któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok WSA w Opolu z 22 września 2015r. sygn. akt II SA/Op 288/15, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela też stanowisko Wojewody, że Rada Miejska § 7 pkt 1 statutów sołectw dokonała modyfikacji ww. przepisów rangi ustawowej (art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), określając procedurę nieznaną tym przepisom (konsultacje) oraz wskazując na siebie (zamiast na organ wykonawczy) jako organ inicjujący procedurę. Powyższa nieprawidłowość dotycząca § 7 pkt 1 statutów sołectw posiada więc charakter istotnego naruszenia prawa. Z art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wynika bowiem, że to wójt ogłasza wyłożenie sporządzonego przez siebie projektu studium lub planu do publicznego wglądu z możliwością wnoszenia uwag. Natomiast Rada Miejska w § 7 statutów sołectw określiła, że zebranie wiejskie może wydawać opinie, w części dotyczącej sołectwa, do przedstawionych przez Radę Miejską do konsultacji projektów uchwał w sprawach między innymi: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), projektu budżetu (pkt 2). Oznacza to tym samym, że Rada Miejska § 7 pkt 1 statutów sołectw dokonała modyfikacji ww. przepisów rangi ustawowej, określając procedurę nieznaną tym przepisom (konsultacje) oraz wskazując na siebie (zamiast na organ wykonawczy) jako organ inicjujący procedurę.
Nieprawidłowość ta ma charakter istotnego naruszenia prawa, podobnie, jak § 7 pkt 2 statutów sołectw, który dotyczących konsultacji projektu budżetu. Skoro bowiem z art. 234 u.f.p., wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, to Rada Miejska może w uchwale podjętej na podstawie art. 234 ww. ustawy określić kwestie dotyczące procedury budżetowej. Nie jest to zatem materia statutów sołectw. Tym samym § 7 pkt 2 statutów sołectw istotnie narusza art. 234 u.f.p.
Sąd, mając na względzie ww. naruszenia prawa o istotnym charakterze zdecydował się na stwierdzenie niezgodności z prawem całej zaskarżonej, ww. uchwały Rady Miejskiej. Sąd podziela bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 9 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 1663/06, że jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, wojewoda może stwierdzić nieważność całej uchwały a nie tylko jej części (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych Skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego (punkt trzeci sentencji).