II SA/Wa 19/19

II SA/Wa 19/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1808/21 - Wyrok NSA z 2023-11-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
M.P. 1997 nr 76 poz 713 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 5 kwietnia 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek upos zasadn. funkcjonariuszy ABW
Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Dz.U. 2018 poz 132
art 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec L. M. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując, że służbie poświęcił całe życie, niejednokrotnie je narażając dla dobra Ojczyzny. Charakter jego służby wiązał się z wykonywaniem pewnych działań poza granicami Polski, co niesie za sobą spore ryzyko i więcej zagrożeń niż zadania wykonywane na terenie kraju. Skarżący podkreślił, iż jego profesjonalizm, determinacja i zaangażowanie w pracę na zajmowanych stanowiskach zostały uhonorowane przyznaniem mu odznaczeń w postaci Brązowego Krzyża Zasługi i Srebrnego Krzyża Zasługi, czyli nagrodami dedykowanymi osobom mającym zasługi dla Państwa lub obywateli, przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Skarżący świadczył też, że przez cały okres jego służby (zarówno przez 1990 r, jak i po zmianach ustrojowych) nie toczyło się wobec niego żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające czy karne. Po tym okresie jego służba była oceniana wzorowo. Za okres 10 lat i 4 miesięcy pełnienia służby za granicą uzyskał podwyższenie wymiaru emerytury o 1% za każdy rok służby. Skarżący zaznaczył, iż ze służby odszedł na własną prośbę, a schorzenia powstałe w związku z pełnioną służbą przyczyniły się do wydania przez komisję lekarską orzeczenia o jego całkowitej niezdolności do służby i zaliczenia go do trzeciej grupy inwalidzkiej.
Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu w dniu [...] marca 2012 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.
Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od 1 marca 1984 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 6 lat i 5 miesięcy.
W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosi 29 lat i 20 dni (od 3 stycznia 1979 r. do 22 grudnia 1979 r. oraz od 1 marca 1984 r. do 31 marca 2012 r.).
Z kopii akt osobowych IPN wynika, że są informacje, które mogą rzutować na ocenę rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r., m.in. wymierzenie kary dyscyplinarnej (Rozkaz Nr [...] Naczelnika Wydziału III z [...] maja 1990 r.).
Natomiast z pism Szefa Agencji Wywiadu z [...] października 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Agencji Wywiadu i Urzędzie Ochrony Państwa, czyli po [...] sierpnia 1990 r. Nie był wówczas karany dyscyplinarnie. Został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.
W aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. czynności, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniało podwyższenie wymiaru emerytury o 1% za służbę pełnioną łącznie przez 10 lat, 4 miesiące i 23 dni (vide tabela zawierająca wysługę lat znajdująca się w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA).
Analizując przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister zaznaczył, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Minister uznał, że wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej w sprawie zagubienia legitymacji służbowej nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Również organ nie podważył rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego podczas służby w Agencji Wywiadu i Urzędzie Ochrony Państwa.
Natomiast w ocenie Ministra nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 6 lat i 5 miesięcy stanowi bowiem około 22% całego okresu służby skarżącego i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Minister wskazał, iż przez ponad 6 lat służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania at. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,
2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."),
3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty. Podniósł, że z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika, iż wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście prawnym nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.
W omawianym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis ten wymienia dwie odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że przesłanki zostały wyodrębnione w dwóch podpunktach, a nie w jednym "zwartym" przepisie.
Skarżący podkreślił, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. z 1990 r. Nr 20, poz. 159). Pozytywnie zaopiniowani funkcjonariusze, pełniąc służbę po zmianach ustrojowych, często zdobywali kolejne awanse, narażali życie i zdrowie podczas wykonywanych zadań i obowiązków. Takie osoby nie miałyby możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie.
Skarżący zaakcentował, iż przez okres 10 lat, 4 miesięcy i 23 dni pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nadto był pozytywnie opiniowany i odznaczany. Odszedł ze służby z uwagi na schorzenia, które nabył w trakcie jej pełnienia.
Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznał okresu 6 lat i 5 miesięcy za krótkotrwały; pozostały okres służby (78% całości służby) jest znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę.
Ponadto Minister całkowicie pominął wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącego z [...] grudnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Dlatego Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Pogląd prezentowany przez skarżącego prowadzi do podważenia celu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.
Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.
Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Ocenił również wystąpienie zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia. Wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 29 lat i 20 dni, z czego okres 6 lat i 5 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 29-letniego ogólnego stażu służby około 22% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Ponad jedną piątą okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, gdzie był przez przełożonych uznany w pracy operacyjnej za "jednostkę wybijającą się spośród młodych funkcjonariuszy", bardzo zaangażowaną i przejawiającą wiele inicjatywy. Trudno zatem nie zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przez ten ponad 6-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
We wniosku z [...] kwietnia 2017 r. skarżący podał, że przez cały okres służby nie był karany, w tym dyscyplinarnie, podczas gdy Rozkazem Nr [...] z [...] maja 1990 r. Naczelnik Wydziału III w Departamencie I MSW wymierzył mu karę nagany. Jednak okoliczność ta nie wpłynęła negatywnie na ocenę organu w zakresie przesłanki "rzetelności". Nadto Minister wskazał na wykonywanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).
Zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W ocenie Sądu, organ dostatecznie ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca około 22% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 skargi, tj. pominięcia przez organ wniosków dowodowych (zawartych w piśmie z [...] grudnia 2017 r., w którym skarżący domagał się przesłuchania 8 osób, ewentualnie jego przełożonych i podwładnych), należy wskazać, iż Minister - dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie - nie miał obowiązku uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych, co wydłużyłoby postępowania. Wprawdzie organ powinien odnieść się procesowo do tych wniosków (wydając postanowienie), lecz to uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.