II SA/Wa 188/25

II SA/Wa 188/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 120, art. 200, art. 205 par. 1, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 3, art. 8, art. 11, art. 15, art. 217 par. 1 i 2, art. 218 par. 1 i  2, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, działając m.in. na podstawie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (powoływanego dalej jako Szef IWspSZ) z dnia [...] października 2024 r. nr [...] odmawiające wydania B. K. zaświadczenia o wysokości wypłaconego: 1) równoważnika pieniężnego za przedmioty zaopatrzenia mundurowego nie wydawanego w naturze; 2) równoważnika żywnościowego; 3) dodatku rodzinnego, za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w latach 1981-1988.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2024 r. organ I instancji podał, że B. K. zostało wydane zaświadczenie z dnia [...] października 2023 r. o wysokości uposażenia otrzymywanego w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej w okresie od [...] sierpnia 1981 r. do [...] października 1982 r., a także zaświadczenie z dnia [...] lutego 2023 r. o wysokości uposażenia otrzymywanego w czasie pełnienia służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego w okresie od [...] września 1977 r. do [...] sierpnia 1981 r. oraz w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej od [...] sierpnia 1985 r. do [...] września 1985 r.
Szef IWspSZ wyjaśnił, że w latach 1981-1988, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 47, poz. 282 ze zm.) pojęcie uposażenia obejmowało uposażenie zasadnicze i dodatki. W jego skład mogły również wchodzić premie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, uposażenie zasadnicze żołnierza zawodowego obejmowało uposażenie według stopnia wojskowego i uposażenie według stanowiska służbowego. Z kolei, stosownie do art. 15 ust. 1, żołnierze zawodowi otrzymywali dodatki do uposażenia: kwalifikacyjny, specjalny, rodzinny oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej albo miejscem pełnienia służby wojskowej. Ukształtowany w ten sposób stan prawny literalnie wskazuje, że inne należności pieniężne, w tym równoważnik pieniężny za przedmioty zaopatrzenia mundurowego nie wydawane w naturze oraz równoważnik żywnościowy, nie są elementami składowymi uposażenia.
Ponadto, przywołując przesłanki wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie interes prawny nie zachodzi i dlatego organ jest zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia. Jednocześnie wskazał, że listy uposażeń i inne dokumenty finansowo-księgowe wytworzone do 1999 r. przechowywane były w archiwach wojskowych, które nie podlegają IWspSZ, a po 15 latach archiwizacji uległy zniszczeniu na podstawie przepisów o archiwizacji dokumentów. Natomiast wydawanie byłym żołnierzom zaświadczeń o wysokości uposażeń do celów emerytalnych przez IWspSZ jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy nie zachowały się archiwalne listy uposażenia. W takiej sytuacji organ prowadzi postępowania o odtworzenie wysokości uposażenia na podstawie zachowanych dokumentów przebiegu służby wojskowej żołnierza oraz obowiązujących w danym czasie przepisów prawa. Przy czym zaświadczenie może uwzględniać tylko te składniki uposażenia, co do których prawa były bezsporne, to jest bezpośrednio wynikały z odpowiednich przepisów albo zostały udokumentowane stosownymi wyciągami z rozkazów. IWspSZ nie posiada listy uposażeń i innych dokumentów, poza przedłożonymi przez wnioskodawcę, które pozwalałyby na potwierdzenie wypłaty oraz wysokości dodatku rodzinnego wypłacanego zainteresowanemu w latach 1981-1988.
Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2024 r. organ odwoławczy wskazał, że z wpisu w Wojskowej Karcie Ewidencyjnej B. K. wynika, iż miał syna K., urodzonego [...] kwietnia 1981 r. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie poprzez uzyskanie wyjaśnienia pracownika IWspSZ w przedmiocie możliwości odtworzenia wysokości dodatku rodzinnego dla żołnierzy zawodowych. W tym względzie uzyskano informację, że niemożliwe było odtworzenie wysokości dodatku rodzinnego z podanych w uzasadnieniu powodów i ze względu na brak dokumentów potwierdzających wysokość uposażenia B. K. w okresie poprzedzającym wystąpienie podstawy do naliczania dodatku rodzinnego.
Szef Sztabu Generalnego WP wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca:
1. został poinformowany pismem Szefa IWspSZ z dnia [...] października 2024 r., że za 1977 r. osiągnął uposażenie w kwocie 1045,00 zł, za 1978 r. - 5810,00 zł, za
1979 r. - 9007,00 zł, za 1980 r. - 14.700,00 zł i za 1981 r. - 12.000,00 zł, tj. za cały okres pełnienia służby kandydackiej - w łącznej wysokości 42.562,00 zł oraz 20.850,00 zł za czas pełnienia zawodowej służby wojskowej w okresie od [...] września 1985 r. do [...] września 1985 r.;
2. otrzymał z Archiwum Wojskowego w [...] dokumenty finansowe za lata 1983-1985, tj. wyciąg z listy uposażeń żołnierzy zawodowych obejmujący uposażenia, dodatki do uposażenia, dodatek rodzinny, inne należności i wyrównania za miesiące październik, listopad i grudzień 1983 r., za miesiące od stycznia do grudnia 1984 r. i za miesiące od stycznia do sierpnia 1985 r. oraz zestawienie należności pieniężnych żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej, w którym ustalono wysługę lat na dzień [...] stycznia 1988 r. - 6 lat 4 miesiące i 18 dni, z którego również wynika, że 300% odprawa obejmuje miesięczne uposażenie zasadnicze wraz dodatkami o charakterze stałym w łącznej wysokości 39.700,00 zł za miesiąc;
3. Archiwum Wojskowe w [...] sporządziło wyciąg z listy uposażeń, obejmujący również dodatki do uposażenia: rodzinny, specjalny i inne za miesiące od października do grudnia 1985 r. i od stycznia do grudnia 1986 r.;
4. został poinformowany pismem Szefa IWspSZ z dnia [...] października 2023 r., że w okresie od [...] sierpnia 1981 r. do [...] października 1982 r. przysługiwało mu uposażenie w wysokości 27.610,00 zł (przed denominacją) i za 1982 r. (tj. od stycznia do grudnia) - 86.075,00 zł wraz z dodatkiem specjalnym oraz rekompensatę w kwocie 2240,00 zł za okres od [...] września 1981 r. do [...] października 1982 r.;
5. otrzymał z Oddziałowego Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w [...] kopie: dokumentów z akt, zawierających listę płac za styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 1983 oraz listopad i grudzień 1982 r., a także z zeszytu ewidencyjnego i karty ewidencyjnej oficera i chorążego wynika przebieg służby wojskowej.
Organ odwoławczy podniósł następnie, że jak wynika z akt sprawy Szef IWspSZ nie prowadzi ewidencji, rejestrów i nie posiada dokumentacji żołnierzy służących w jednostkach wojskowych rozformowanych. Dokumentacja ta podlegała archiwizacji i właściwej w tym względzie procedurze przechowywania przez określony czas, o czym powiadomiono wnioskodawcę. Tymczasem podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, ewidencji lub rejestru.
Z tej przyczyny, zdaniem Szefa Sztabu Generalnego WP, zasadne było w niniejszej sprawie wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, bowiem zachodzi przesłanka "nieznajdowania potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ", tj. przez Szefa IWspSZ i niewystąpienie przesłanek wynikających z art. 218 § 1 k.p.a., polegających na nieprowadzeniu przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych dokumentacji przekazanej przed laty do archiwów wojskowych.
Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że kompetencja organu administracji do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia; organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencje, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Organ odwoławczy nie może zmienić postanowienia organu I instancji i samodzielnie wydać zaświadczenia.
B. K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji; o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie; a także o zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. w stopniu rażącym, art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP, które miało wpływ na postępowanie, poprzez wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że domagał się wydania zaświadczenia o wysokości wypłaconego: równoważnika pieniężnego za przedmioty zaopatrzenia mundurowego nie wydane w naturze, równoważnika żywnościowego oraz dodatku rodzinnego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w latach 1981 -1988, podczas gdy jest to nieprawda, bowiem wnosił o: wszystkie wydane sorty mundurowe (deputaty mundurowe) za lata 1977 - 1988 wyrażone w wartości polskich złotych za każdy kolejny rok; wszystkie rekompensaty za drożyznę za lata 1977 - 1988, w tym równoważnik żywnościowy za każdy kolejny rok oraz wszystkie dodatki stałe, w tym dodatek rodzinny, wypłacane mu w latach 1977 - 1988 za każdy kolejny rok; zdaniem skarżącego takie fałszywe przedstawienie stanu sprawy przez organy skutkowało tym, że postanowienia obydwu instancji są w całości nie na temat i de facto do dnia dzisiejszego nie została w ogóle rozpatrzona jego prośba o wydanie zaświadczenia zawierającego wskazane powyżej informacje; takim działaniem organ rażąco naruszył konstytucyjne prawo skarżącego, które gwarantuje mu zasada równości stron; takie działanie organu nie ma nic wspólnego z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ani zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), organy obu instancji złamały powyższe w sposób rażący;
2. art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz łamanie zasady prawdy obiektywnej i wydanie zaskarżonego postanowienia, które w swojej treści - już od pierwszej strony począwszy zawiera kłamstwa i sugeruje odbiorcy (czytelnikowi) jego treści, że domagał się czegoś, o co faktycznie nigdy nie wnosił - tylko po to, aby móc odmówić mu wydania żądania zaświadczenia;
3. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przy braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, całkowitym braku wskazania przyczyn, z powodu których całkowicie pominięto i zlekceważono wszystkie dowody, które przedłożył oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa, w tym również do Wojska Polskiego, przy jednoczesnym łamaniu zasady bezstronności i równego traktowania, polegające na błędnym wskazaniu w osnowie zaskarżonego postanowienia, że domagał się wydania zaświadczenia o wysokości wypłaconego: (...) 3) dodatku rodzinnego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w latach 1981 - 1988, podczas, gdy w rzeczywistości treść jego wniosku brzmiała: "’dod. upos.’ ‘dod. rodz’, ‘R.Z’ oraz ‘dod. spec’. Proszę to uzupełnić za lata 1981,1982 i wrzesień 1985";
4. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przy braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, całkowitym braku wskazania przyczyn, z powodu których całkowicie pominięto i zlekceważono wszystkie dowody, które przedłożył oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa, w tym również do Wojska Polskiego, przy jednoczesnym łamaniu zasady bezstronności i równego traktowania i przyjęcie za prawidłowe stanowiska Szefa IWspSZ, który wymyślił, że nie można ustalić wysokości żądanego dodatku rodzinnego i nie ustali go, nie dlatego, że jest to niemożliwe, ale dlatego, że algorytm jego ustalania jest zbyt skomplikowany;
5. art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. poprzez brak odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku, w tym rażącego naruszenia przepisów prawa, a to m.in.:
a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent, w szczególności: § 4 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 1 ppkt 1 lit. e, który stanowi, że wszystko co posiada charakter deputatu jest na mocy tego paragrafu "ozusowane", § 5 pkt 1, który stanowi, że wartość świadczeń w naturze określa się w wysokości ekwiwalentu pieniężnego oraz § 5 pkt 3, który stanowi, że uwzględnia się wynagrodzenia obejmujące wartość świadczeń w naturze,
b) rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płacy z 19 sierpnia 1968 r. w sprawie obliczania podstawy emerytury lub renty, zasiłków z ubezpieczenia na wypadek choroby i macierzyństwa oraz składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności § 4 pkt 1, który stanowi, że "Za zarobek w naturze w uspołecznionych zakładach pracy uważa się deputat, umundurowanie lub inne świadczenia w naturze wydawane pracownikowi",
c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent, w szczególności § 4, który stanowi, że "W podstawie wymiaru dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy uwzględnia się wszystkie składniki wynagrodzenia w gotówce i w naturze z tytułu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy",
d) zarządzenia MON nr 40/MON z dnia 15 sierpnia 1974 r. regulujące kwestię wypłaty żołnierzom dodatku rodzinnego,
e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, w szczególności § 7 pkt 1, który stanowi, że "podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowi dochód w gotówce i w naturze z tytułu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy" oraz § 7 pkt 6, w którym znajduje się odnośnie wyłączeń zapis stanowiący, że "dodatkowych świadczeń pieniężnych bądź w naturze nie mających charakteru deputatu" - z którego wprost wynika, że jeszcze w 1990 roku "mundurówka" czyli deputat mundurowy podlegał ozusowaniu,
f) uchwały Nr 187 Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 1981 r. w sprawie podwyższenia cen detalicznych niektórych artykułów żywnościowych (M.P. Nr 22, poz. 200),
g) zarządzenia MPPiSS oraz Finansów z dnia 28 sierpnia 1981 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania rekompensaty z tytułu podwyżek cen detalicznych chleba i przetworów zbożowo-mącznych oraz odpłatności z tytułu korekty stawek żywnościowych (M.P. Nr 22, poz. 201),
h) uchwały Nr 23 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1982 r. w sprawie cen detalicznych podstawowych artykułów żywnościowych, opału i energii (M.P. Nr 4, poz. 17),
i) uchwały Nr 24 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1982 r. w sprawie rekompensat pieniężnych z tytułu wprowadzenia z dniem 1 lutego 1982 r. nowych cen detalicznych podstawowych artykułów żywnościowych, opału i energii (M.P. Nr 4, poz. 18),
j) art. 1, art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 1, 2 i art. 7 Konstytucji RP
poprzez ich całkowite zlekceważenie i nieuwzględnienie ich treści przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, przy jednoczesnym całkowitym braku uzasadnienia takiego stanowiska;
6. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez stwierdzenie, że skarżący nie ma interesu prawnego przy żądaniu wydania zaświadczenia o: wszystkich wydanych sortach mundurowych (deputatach mundurowych) za lata 1977-1988 wyrażonych w wartości polskich złotych za każdy kolejny rok, wszystkich rekompensatach za drożyznę za lata 1977-1988, w tym równoważnik żywnościowy za każdy kolejny rok oraz wszystkich dodatków stałych, w tym dodatku rodzinnego, wypłacanych mu w latach 1977-1988 za każdy kolejny rok, podczas gdy - po pierwsze - powyższe informacje są mu niezbędne w celu prawidłowego naliczenia kapitału początkowego, a co za tym idzie prawidłowego wyliczenia wysokości należnej mu emerytury, a więc żądanie jego jest zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą; interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych - w przypadku skarżącego - w postępowaniu z ZUS oraz przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych; po drugie - skarżący po bezowocnych próbach uzyskania żądanych informacji bezpośrednio od Szefa IWspSZ, zwrócił się z tożsamym wnioskiem do Ministra Obrony Narodowej i to właśnie Minister przekazał jego wniosek - wedle właściwości do załatwienia temu organowi;
7. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez stwierdzenie na stronie 2 zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie ma interesu prawnego, aby żądać wydania zaświadczenia celem przedłożenia go do ZUS i dlatego Szef IWspSZ słusznie odmówił mu ich wydania, podczas gdy już na stronie 3 ten sam organ wylicza, jakie zaświadczenia celem przedłożenia ich do ZUS ten sam organ już wydał;
8. art. 218 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i stwierdzenia na jego podstawie, że nie można wydać żądanego zaświadczenia, bo dane, których się domaga "nie znajdują potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ", podczas gdy dane te wynikają ściśle z ustaw, rozporządzeń, zarządzeń itd., które organy obu instancji posiadają i mają do nich dostęp; podkreślił, że nie żąda, aby ktokolwiek domyślał się, ile, jakich i w jakiej kwocie dodatków pobierał w danym roku, natomiast żąda, aby wzięto do ręki odpowiednie dokumenty z danego roku i z nich wyczytano konkretne kwoty, które należały się wówczas każdemu żołnierzowi pełniącemu służbę w Wojsku Polskim i taką informację zamieszczono w zaświadczeniu;
9. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wskazuje za podstawę wymiaru emerytury lub renty miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami i premią oraz nagrodą roczną, należne żołnierzowi stosownie do przepisów o uposażeniu żołnierzy na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym i równowartość świadczeń w naturze;
10. art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ta ustawa ma zastosowanie w tej sprawie, podczas gdy faktycznie zastosowanie ma ustawa z 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin;
11. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 173 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 2 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób nieprzewidywalny i nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego oraz w sposób podważający zaufanie obywatela do instytucji Wojska Polskiego;
12. art. 8 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez działanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa; naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez naruszenie zasady proporcjonalności na skutek wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie poprzedzające, podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby odmowę wydania żądanych zaświadczeń, zwłaszcza w świetle tego, że część żądanych informacji została skarżącemu na podstawie tych samych wniosków wydana i wówczas nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń, ani co do jego interesu prawnego, ani co do niemożności wystawienia przez organ takiego zaświadczenia, tym bardziej, że o żądane przez skarżącego informacje nie ma możliwości zwrócić się gdzie indziej, gdyż władnym do tego, aby je ustalić jest wyłącznie IWspSZ;
13. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu obowiązkowego odniesienia się do wszystkich istotnych kwestii materialnych oraz procesowych, co skutkowało naruszeniem zasady przekonywania w zakresie uzasadnienia zaistnienia przesłanek odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, czyli art. 11 k.p.a., podczas gdy staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa, pomimo wniosku organu o jej rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd nie był zatem związany wnioskiem organu i był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] listopada 2024 r. w trybie uproszczonym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od trafności podniesionych w niej zarzutów. Jak bowiem stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd administracyjny, poddał zatem kontroli zaskarżone postanowienie z punktu widzenia naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób naruszający wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. reguły prawidłowego sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji wydanego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie organ naruszył również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej oraz wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Organ nie wyjaśnił w sposób jasny i klarowny przyczyn, dla których zdecydował się utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] października 2024 r., co skutkuje tym, że Sąd pozbawiony został w istocie możliwości kontroli trafności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Powyższe stanowi również naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem skarżący został pozbawiony możliwości dwukrotnego merytorycznego rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy, które znalazłoby swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia otrzymywanego w okresie pełnienia służby wojskowej. Wniosek ten był następnie uzupełniany pismami z dnia [...] września 2023 r. i [...] października 2023 r.
Co istotne, skarżącemu zostały wydane w tej sprawie dwa zaświadczenia, tj. zaświadczenie z dnia [...] października 2023 r. o wysokości uposażenia otrzymywanego w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej w okresie od [...] sierpnia 1981 r. do [...] października 1982 r. (k. 101-102 akt administracyjnych) oraz zaświadczenie z dnia [...] lutego 2023 r. o wysokości uposażenia otrzymywanego w czasie pełnienia służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego w okresie od [...] września 1977 r. do [...] sierpnia 1981 r. oraz w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej od [...] sierpnia 1985 r. do [...] września 1985 r. (k. 77-79 akt administracyjnych).
Następnie skarżący w pismach z dnia [...] lipca 2024 r. (k. 57-63) oraz [...] września 2024 r. (k. 33-40), skierowanych do Ministra Obrony Narodowej i przekazanych do Szefa IWspSZ, sformułował rozmaite zarzuty pod adresem organu, do którego złożył wniosek o zaświadczenie, domagając się wydania zaświadczenia dotyczącego elementów nieujętych w wyżej opisanych zaświadczeniach.
Organ I instancji zinterpretował żądanie skarżącego jako żądanie wydania zaświadczenia o wysokości wypłaconego: 1) równoważnika pieniężnego za przedmioty zaopatrzenia mundurowego nie wydawanego w naturze; 2) równoważnika żywnościowego; 3) dodatku rodzinnego, za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w latach 1981-1988 i w takim zakresie wydał postanowienie z dnia [...] października 2024 r. utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowej interpretacji przez organ treści żądania skarżącego, należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi do Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o wysokości wypłaconego: 1) równoważnika pieniężnego za przedmioty zaopatrzenia mundurowego nie wydawanego w naturze; 2) równoważnika żywnościowego; 3) dodatku rodzinnego, za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w latach 1981-1988. Sąd bada zatem prawidłowość rozstrzygnięcia organu wyłącznie w tej części, tzn. ocenia, czy wystąpiły przesłanki, aby odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia o wskazanej przez organ treści. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że organ w jakimiś zakresie nie odniósł się do całości jego żądania i nie rozstrzygnął co do wydania zaświadczenia w tej części, jest uprawniony – po wyczerpaniu przysługujących mu środków zaskarżenia – do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu w tym przedmiocie. Te okoliczności nie mogą być jednak przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, bowiem – jak już wskazano – Sąd w tej sprawie kontroluje jedynie prawidłowość zaskarżonego postanowienia, tj. zasadność odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o treści podanej przez organ w osnowie rozstrzygnięcia.
Jak wynika z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie organów w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu przez organ, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 457/19, wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy ponadto zaznaczyć, że wydając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ musi brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie to może zostać poddane kontroli sądowej i będzie oceniane z perspektywy zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Z tego powodu przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające musi być na tyle zupełne, żeby nie można było skutecznie zarzucić organowi nieuwzględnienia istotnych dla wyniku postępowania dokumentów lub faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 610/21).
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2024 r., organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia w zakresie równoważnika pieniężnego za przedmioty zaopatrzenia mundurowego niewydawane w naturze oraz równoważnika żywnościowego, wywodząc, że te świadczenia nie są elementami składowymi uposażenia i z tych względów nie stanowią podstawy wymiaru kapitału początkowego. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że w tym zakresie skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia w tej części.
Natomiast, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w zakresie dodatku rodzinnego, organ I instancji podniósł, że brak jest możliwości ustalenia jego konkretnej liczbowo i pewnej wysokości wyłącznie na podstawie przepisów prawa (odmiennie niż ma to miejsce w przypadku ustalania uposażenia zasadniczego i innych dodatków). Z tej przyczyny Szef IWspSZ odmówił wydania zaświadczenia również w tym zakresie.
Tymczasem uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy budzi zasadnicze wątpliwości co do przyjętej przez organ podstawy odmowy, co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi dokonanie jej merytorycznej oceny. Otóż, organ przytacza na wstępie fragmenty uzasadnienia organu I instancji, odnotowując, że wnioski Szefa IWspSZ są "zgodne z przepisami art. 2 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy z
1974 r.", a następnie wskazuje, że co do dodatku rodzinnego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w następstwie którego stwierdził, że ustalenie wysokości dodatku rodzinnego nie było możliwe.
W dalszej części uzasadnienia organ wymienił dokumenty i informacje, które skarżący otrzymał w toku postępowania oraz przytoczył przepisy k.p.a. oraz wydane na ich podstawie judykaty sądów administracyjnych dotyczące interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, charakteru zaświadczenia jako czynności materialno-technicznej stanowiącej potwierdzenie określonych faktów oraz dopuszczalnego zakresu prowadzonego postepowania wyjaśniającego. Tych uwag natury ogólnej organ nie odniósł jednak w żaden sposób do realiów rozpoznawanej sprawy, trudno zatem domniemywać, w jakim celu organ tak obszernie je przywołał. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie jednym zdaniem, że "w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieznajdowania potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ, tj. przez Szefa IWspSZ i niewystąpienie przesłanek wynikających z art. 218 § 1 k.p.a., polegających na nieprowadzeniu przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych dokumentacji przekazanej przed laty do archiwów wojskowych."
Biorąc pod uwagę, że organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia z dwóch różnych powodów, tj. w części z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, a w części z powodu braku odpowiednich danych wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, należy stwierdzić, że wyżej przedstawiony sposób sformułowania uzasadnienia postanowienia Szefa Sztabu Generalnego RP z dnia [...] listopada 2024 r., nie wyjaśnia, czy organ odwoławczy uznał za trafną argumentację organu I instancji co do wszystkich ww. podstaw odmowy, a jeśli tak, to jakimi przesłankami się kierował. Organ przytoczył wprawdzie przepisy oraz orzecznictwo dotyczące przesłanki interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia, jednak nie wypowiedział się, czy w niniejszej sprawie skarżący taki interes posiada, a jeśli nie, to w jakim zakresie. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego brak jest możliwości potwierdzenia faktów, których dotyczyło zaskarżone postanowienie, skoro jak sam wskazuje, "wydawanie byłym żołnierzom zaświadczeń o wysokości uposażeń do celów emerytalnych przez IWspSZ jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy nie zachowały się archiwalne listy uposażenia. W takiej sytuacji organ prowadzi postępowanie o odtworzenie wysokości uposażenia na podstawie zachowanych dokumentów przebiegu służby wojskowej żołnierza oraz obowiązujących w danym czasie przepisów prawa. Przy czym zaświadczenie może uwzględniać tylko te składniki uposażenia, co do których prawa były bezsporne, to jest bezpośrednio wynikały z odpowiednich przepisów albo zostały udokumentowane stosownymi wyciągami z rozkazów." Organ odwoławczy nie wyjaśnił, ustalenie których świadczeń wymienionych w zaskarżonym postanowieniu nie było możliwe w tym trybie i dlaczego.
Podsumowując, Sąd uznał, że opisane braki uzasadnienia powodują, że zarówno Sąd, jak i skarżący nie mieli możliwości odtworzenia przyczyn, które doprowadziły organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia. Skutkiem tego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wymyka się możliwości poddania go kontroli sądowej z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego oraz materialnego regulujących wydawanie zaświadczeń.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu, a w szczególności w sposób klarowny i systematyczny wyjaśni podjęte rozstrzygnięcie, odnosząc się do przyczyn odmowy podanych przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 października 2024 r.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszym postępowaniu skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym, a w myśl art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżący jest natomiast zwolniony od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., a także nie stawiał się w sądzie, w związku z czym należało stwierdzić, że nie poniósł niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu wyżej przedstawionym.