II SA/WA 1879/24

II SA/Wa 1879/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
M. M. (dalej jako: skarżący) działając na podstawie art. 4 ust 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej pismem z [...] września 2023 r. zwrócił się do Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji jakie rejony obsługują poszczególne placówki pocztowe (może być to np. wykaz ulic) w województwie [...]. Wskazał jednocześnie, że dostępna na stronie internetowej wyszukiwarka pozwala jedynie wyszukać pobliskie placówki, nie pozwala natomiast odnaleźć, która z nich obsługuje dany adres
Pismem z dnia 14 października 2023 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
7 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 697/23 uwzględnił wytoczoną przez skarżącego w dniu 14 października 2023 r. skargę na bezczynność organu uznając, że wnioskowana informacja posiada walory informacji publicznej i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Organ w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 697/23, ponownie rozpoznał wniosek skarżącego z [...] września 2023 r. i działając na podstawie art. ust. 2, art. 16 w związku z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 11 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, dalej jako: u.z.n.k.) decyzją
z [...] października 2024 r. nr [...] odmówił udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że informacje na temat rejonów obsługujących poszczególne placówki pocztowe, w celu przypisania poszczególnych punktów doręczeń są danymi wpływającymi na zapewnienie bezpieczeństwa obrotu pocztowego, a ponadto stanowią element informacji powiązanych z funkcjonowaniem infrastruktury strategicznej organu. Organ ponadto wyjaśnił, że nie można wykluczyć, że dany podmiot, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług pocztowych czy transportowych, może być zainteresowany poznaniem sieci logistycznej - rejonów doręczeń przypisanych do poszczególnych jednostek pocztowych, według których dokonywane jest planowanie, strategiczne zapotrzebowanie na usługi pocztowe, transport, trasy chodu listonoszy itp., a takie rozpoznanie i pozyskana wiedza przez inne podmioty gospodarcze, pozwoliłaby zainteresowanym na możliwości przejęcia obszarów, poprzez skierowanie konkretnych usług do określonych punktów adresowych lub grupy punktów adresowych.
W związku z powyższym organ uznał, że wnioskowane informacje spełniają kryteria niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wyczerpują bowiem wszystkie przesłanki z tego przepisu i korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ograniczenie jakim jest tajemnica przedsiębiorstwa organu, tj.: są ściśle związane z prowadzoną przez organ działalnością gospodarczą i mają dla niej bezsprzecznie wartość gospodarczą, a ponadto informacje te, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz organ podjął w stosunku do nich, niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Skarżący pismem z 20 października 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że istota zaskarżonej decyzji sprowadza się do odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na uznanie jej przez organ za informację chronioną przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego organ w sposób niezadawalający tłumaczy powody, dla których odmówił udostępnienia żądanej informacji, gdyż organ w żaden sposób tych informacji nie ukrywa, a wręcz przeciwnie, sam umieszcza je na przesyłkach. Ponadto skarżący wskazał, że odnieść można wrażenie, że organ rozpoznając wniosek odpowiada na wniosek o innym zakresie niż faktycznie na tek został złożony. Zdaniem skarżącego samo ujawnienie rejonów przypisanych do konkretnych placówek w województwie [...] nie jest w stanie w żaden sposób zagrozić lub niekorzystnie wpłynąć na prowadzoną przez organ działalność gospodarczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa.
Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych powodów wydanego rozstrzygnięcia podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Adresat wniosku był bowiem co do zasady podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej co przesądził prawomocnie Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 697/23.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się więc do oceny tego, czy spółka zasadnie przyjęła, że objęta decyzją informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.
Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą dla danego przedsiębiorcy, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420).
Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak
np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).
Niezależnie od powyższych dywagacji, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Spółka w skarżonej decyzji podnosiła bowiem istnienie tej okoliczności.
W ocenie tut. Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, oszczędności czy też sposobu realizowania zobowiązań umownych. Wartość gospodarczą mają też wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, czy pozostających choćby w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, ze w/w informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą czy choćby profilem działania firmy. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla indagowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja spełniała wymogi o jakich wspomniano wyżej.
Przede wszystkim spółka wyjaśniła w sposób przekonujący i wyczerpujący,
że spełniona została przesłanka formalna do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Całokształt materiału dowodowego świadczy o tym, iż żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i od chwili ich wytworzenia aż do obecnego momentu, są co najmniej niedostępne dla szerokiego kręgu osób.
Spółka trafnie też przyjęła, ze w realiach faktycznych sprawy spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie, mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów, czy kooperantów. W ocenie tut. Sądu należy zgodzić się z organem, że gdyby materia objęta wnioskiem została udostępniona osobom trzecim, to doprowadziłoby to do ujawnienia danych istotnych dla spółki, wywołując tym samym negatywny wpływ na pozycję rynkową spółki, w tym na stosunek wobec konkurencji. Podmioty trzecie mogłyby z łatwością uzyskać informacje o zakresie i sposobie realizowanych przez spółkę zobowiązań umownych. Tym samym firmy konkurencyjne miałyby możliwość, by w konkretnych lokalizacjach zaoferować usługi alternatywne. Są to w ocenie tut. Sądu z całą pewnością dane, posiadające wielce istotną wartość ekonomiczną dla każdego podmiotu gospodarczego działającego w ramach wolnorynkowej konkurencji.
Problematykę owej wartości organ w sposób szczegółowy opisał zaś w uzasadnieniu skarżonej decyzji (patrz ostatnia strona uzasadnienia skarżonej decyzji). W ocenie składu orzekającego opis ten jest zaś na tyle przekonujący i dokładny, że uzasadnia założenie, iż żądane dane posiadają obiektywną wartość gospodarczą dla spółki. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał więc żadnych wątpliwości co do tego, ze spółka miała uzasadnione powody, aby zachować w poufności żądane dane, które stanowiły elementy kluczowe dla prowadzonej działalności gospodarczej. Miały bowiem one dla niej wartość o charakterze gospodarczym, gdyż dotyczyły szeroko rozumianej materii sposobu prowadzenia działalności gospodarczej.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podnoszona w skardze okoliczność, że każdy odbiorca korespondencji, na podstawie widoku pieczęci pocztowej, może dowiedzieć się tego, jaki urząd pocztowy obsługuje nadawcę. Ta okoliczność nie zmienia bowiem faktu, że cała żądana informacja nie jest co do zasady jawna. Oznaczenie konkretnego urzędu pocztowego będzie dostępne wyłącznie dla jednostkowego odbiorcy danej korespondencji, nie obrazując pełnego kształtu struktury organizacyjnej spółki.
Bez wpływu na rozstrzygniecie pozostaje również podnoszony zarzut,
że przedmiotem wniosku nie było pytanie o trasy obchodu listonoszy. Niewątpliwie trasy te są ściśle związane z rejonami obsługiwanymi przez konkretne urzędy pocztowe więc ta informacja pozostaje w związku z przedmiotem sprawy stanowiąc wartość gospodarczą dla spółki.
Dokonując podsumowania motywów rozstrzygnięcia raz jeszcze należało podkreślić, że spółka rozpoznając sprawę dokonała wszechstronnego badania charakteru zastrzeżonych informacji. Wynikiem tego badania była poprawna konkluzja, iż żądane dane, posiadają wartość gospodarczą. Z takim wnioskiem spółki tut. Sąd w pełni się zgadza. Informacje objęte wnioskiem inicjującym postępowania w sprawie w sposób oczywisty ujawniały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej. Informacje te były na tyle szczegółowe, że istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a profilem działalności gospodarczej prowadzonym przez spółkę.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).