II SA/Wa 1869/23

II SA/Wa 1869/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Danuta Kania /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komisja Lekarska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL") orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymała w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej "RKL") z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby.
Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. skierował W.K. (dalej "skarżący"), kandydata do służby
w Państwowej Straży Pożarnej (dalej "PSP"), do RKL celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby.
RKL orzeczeniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] ustaliła, że kandydat jest niezdolny do służby w PSP. W części A pkt 11 orzeczenia "Rozpoznanie" RKL wskazała: Zmiany w obrazie RTG kręgosłupa L-S pod postacią niestabilności L-S, dyskopatii L5-S1 oraz lumbalizacji kręgu Th12 § 45 p. I kol. 7 lit. N. W pkt 12 "Kategoria zdolności do służby lub do pracy" wskazano natomiast: Kat. "N" niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej.
Od orzeczenia tego skarżący wniósł odwołanie.
CKL wskazanym na wstępie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu CKL wskazała, że uznano kandydata za niezdolnego do służby w PSP, na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz
z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035). CKL wskazała, że przeprowadziła wnikliwą analizę zebranej w toku procedowania dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej. W ocenie organu nieprawidłowy obraz radiologiczny kręgosłupa przeczy istnieniu pełnego zdrowia kandydata, tym samym czyni kandydata niezdolnym do służby w PSP. Na podstawie całości obrazu uznano, że skarżący jest niezdolny do służby PSP. W ocenie CKL kwalifikacja orzecznicza komisji rejonowej jest zasadna. Na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z dnia 11 marca 2020 r. poz. 398, z późn. zm.) utrzymano w mocy orzeczenie komisji pierwszej instancji.
Na powyższe orzeczenie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ustalenie, iż jest on zdolny do służby w PSP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia celem ponownego przeprowadzenia postępowania
i ostatecznie ustalenia, iż skarżący jest zdolny do służby w PSP. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie jest zdolny do służby w PSP, w sytuacji, gdy należyta ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego, winna skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej i kolejno ustaleniem, iż skarżący jest zdolny do służby w PSP, ewentualnie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komisjach lekarskich, a to poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy należyta ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego, winna skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej i kolejno ustaleniem, iż skarżący jest zdolny do służby w PSP, ewentualnie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia
i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;
3. naruszenie art. 6 i art. 33 ust. 3 ustawy komisjach lekarskich poprzez przyjęcie, za organem I instancji, błędnej kwalifikacji kategorii zdrowia skarżącego
i ustalenie, że jest on niezdolny do służby w PSP, podczas gdy ustalenie to jest niespójne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie;
4. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy komisjach lekarskich poprzez błędną ocenę stanu zdrowia skarżącego, dokonaną nawet bez przeprowadzenia badania lekarskiego specjalisty z zakresu ortopedii - w kierunku prawidłowego określenia stanu zdrowia skarżącego, w sytuacji, gdy w świetle stanowiska organów jawiło się to jako niezbędne, zwłaszcza wobec składu opiniującej w sprawie komisji organu II instancji, wśród których brak było lekarzy rzeczonej specjalności, a jednocześnie z dokumentacji leczenia i diagnostyki skarżącego wynikają wnioski specjalistów z zakresu ortopedii, które potwierdzają zdolność do służby skarżącego w PSP i tym samym potwierdzają niesłuszność konstatacji opiniujących w sprawie specjalistów, które legły u podstaw zaskarżonych w toku postępowania orzeczeń,
5. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy komisjach lekarskich poprzez brak szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego orzeczenia,
w sytuacji, gdy - w świetle powyższych zarzutów - uzasadnienie to winno bezwzględnie odnosić się do podniesionych okoliczności i treści dokumentacji skarżącego,
6. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie
i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny i powierzchowny materiał dowodowy,
b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego,
c) art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem przepisów prawa,
w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania takiego orzeczenia,
d) art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny
i niespójny materiał dowodowy,
e) art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) i art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu i niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny
i niespójny materiał dowodowy, w sytuacji gdy konsekwencje wykonania orzeczenia mają ogromne znaczenie dla skarżącego,
f) art. 10 § 1 k.p.a. (zasada wysłuchania stron) poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem orzeczenia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w sytuacji gdy obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym,
g) art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez odstąpienia od wydania orzeczenia według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez organ orzeczenia,
h) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie pierwotnego orzeczenia organu po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, pomimo tego, że jako obarczona wieloma naruszeniami, nie powinna się ostać.
Do skargi skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2023 r., opis badania RTG z dnia [...] stycznia 2023 r., opis badania RTG z dnia [...] kwietnia
2023 r. oraz historię zdrowia i choroby numer kartoteki [...].
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jeżeli nawet zmiany, na jakie wskazuje się w treści skarżonych orzeczeń, występują u niego, to są one niewielkie, bezobjawowe, niewymagające leczenia czy rehabilitacji, o przebiegu niepostępującym. W świetle tychże okoliczności, zachodzi podstawa do zakwalifikowania skarżącego do służby. Potwierdzają to specjaliści z zakresu ortopedii, którzy dokonywali diagnozy stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem skarżącego należy mieć na względzie regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa, w których to szczegółowych objaśnieniach i zalecanych czynnościach wskazano m.in. co do § 64 pkt 1: "Bezobjawowa obecność początkowych zmian o charakterze zwyrodnieniowym w obrazie radiologicznym nie upoważnia do rozpoznania choroby, gdyż jest to proces naturalny. Konieczne jest współistnienie zespołu objawów klinicznych i/iub zaawansowanie zmian widocznych w obrazie radiologicznym"; do pkt 2: "Kandydatów do służby, u których stwierdzono występowanie niewielkich zmian bezobjawowych, niewymagających leczenia ani rehabilitacji o przebiegu niepostępującym, należy kwalifikować jako zdolnych",
Skarżący podał, że lekarz G.G. w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2023 r., wskazał, iż nie stwierdzono u niego dolegliwości, nie potwierdzono niestabilności L/S, a co do pozostałych zmian w obrazie RTG - uznano je za pozbawione znaczenia klinicznego, nieograniczające sprawności pacjenta. Powyższe potwierdza również opis badania RTG wykonany przez lekarza specjalistę radiologii
i diagnostyki obrazowej A.M. z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wreszcie, w sprawie stanu zdrowia skarżącego i rzekomych istotnych po jego stronie schorzeń
i dolegliwości, wypowiedział się lekarz - specjalista z zakresu ortopedii i medycyny sportowej A.P., który to jednoznacznie wskazał, że nie stwierdza jakichkolwiek ograniczeń ruchowych, ubytków funkcjonalnych. Lekarz ten stwierdził pełen zakres ruchu w obrębie kręgosłupa, stawów biodrowych i kolanowych. Uznał on jednoznacznie, że brak jest przesłanek klinicznych do odrzucenia skarżącego jako kandydata do PSP. Wziął przy tym pod uwagę młody wiek skarżącego, jego sprawność fizyczną, usportowienie, brak przeciwskazań do realizacji takiego stylu życia, a nadto fakt, iż skarżący pracuje również w OSP, bez jakichkolwiek trudności przechodzi właściwe badania resortowe, w tym wykonywane przez lekarza medycyny pracy. Lekarz ten uznał ponad wątpliwość, iż nie stwierdza się u skarżącego dolegliwości i nie rozpoznaje choroby. Skarżący podkreślił, że powyższa opinia wydana została przy uwzględnieniu porównawczym badań RTG oraz wyniku konsultacji neurochirurga (dra G.), po rzetelnym przeanalizowaniu uzyskanych wyników oraz po przeprowadzeniu badania podmiotowego. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż w badaniach RTG nie stwierdzono występowania u niego dyskopatii, a jedynie podano jej podejrzenie - co ostatecznie nie zostało potwierdzone.
Skarżący stwierdził, że powyższe pozostaje w spójności z jego aktualną sytuacją zawodową. Nieprzerwanie od 8 lat świadczy bowiem pracę [...] w trudnych warunkach wysokościowych (jako [...]). W ocenie skarżącego zadziwiającym jest wręcz, iż opiniujący w przedmiotowej sprawie specjaliści (nie
z zakresu ortopedii) upatrują po stronie skarżącego przeciwskazania do pełnienia służby w PSP wobec rzekomych schorzeń i dolegliwości (o tak istotnym charakterze), podczas gdy tożsamych nie spostrzegają specjaliści, którzy opiniują stale skarżącego
w związku z wykonywaną pracą, zwłaszcza, iż skarżący poddawany jest szczegółowym badaniom okresowym systematycznie co 3 lata.
Skarżący zarzucił, że ustalenia organów I i II instancji są zupełnie dowolne. Zwłaszcza, jeżeli weźmie się pod uwagę, że odwołanie od decyzji komisji rejonowej rozpoznawali lekarze odmiennych niż ortopedia specjalności - tj. internista, specjalista chorób wewnętrznych czy anestezjolog, a ponadto - lekarze ci nie przeprowadzili ponownego badania, nie zażądali uzupełniających badań czy dokumentacji, a jedynie bezrefleksyjnie przyjęli za własną diagnozę wykonaną przez lekarzy uprzednio opiniujących, przy zupełnym pominięciu przedstawionej przez skarżącego dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r. podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo podniósł, że jego schorzenia zostały błędnie przypisane do § 45 pkt 1 kol. 7 załącznika do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący (w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r.) oraz uczestnik postępowania – Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej
w K. (w piśmie procesowym z dnia ....) również wnieśli o rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie CKL naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 29 z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.) oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby
w Państwowej Straży Pożarnej dokonują komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych..
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach,
w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 495/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby m. in.
w PSP, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby w Policji oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie (art. 80 K.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (por. np. wyroki NSA z: 27 maja 1999 r., II SA/Łd 744/98 i 4 października
2005 r., I OSK 159/05). Oczywistym jest, że wyłącznie należycie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Jeżeli stan ten nie został wyczerpująco ustalony, to nie może przesądzać rozstrzygnięcia sprawy. Brak pełnych ustaleń uniemożliwia ocenę, czy okoliczności danej sprawy odpowiadają stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego. Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym ustalenia kategorii zdolności (niezdolności) do służby sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego zaliczenie badanego do jednej z kategorii zdolności do służby, w szczególności do zbadania, czy organ rozstrzygając o zaliczeniu do kategorii zdolności do służby miał do tego odpowiednie podstawy faktyczne i prawne, a więc np. czy badanie stanu zdrowia zostało przeprowadzone prawidłowo, znajduje oparcie w wyczerpującym wywiadzie chorobowym i odpowiedniej dokumentacji medycznej. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast oceny stanu zdrowia badanego we własnym zakresie (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5019/21, LEX nr 3308008).
Organy uznały skarżącego za niezdolnego do służby w PSP rozpoznając
u niego zmiany w obrazie RTG kręgosłupa L-S pod postacią niestabilności L-S, dyskopatii L5-S1 oraz lumbalizacji kręgu Th12. To rozpoznanie organy zakwalifikowały do § 45 p. 1 kol. 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawić wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności dc służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2392), dalej "rozporządzenie". W przypadku schorzenia opisanego w tym paragrafie dla kandydatów do służby przewiduje się kategorię "N" – niezdolny do służby.
Sąd z oczywistych względów nie jest uprawniony do odnoszenia się do kwestii
o charakterze medycznym, niemniej jednak kwalifikacja stwierdzonych u skarżącego schorzeń do § 45 pkt 1 załącznika do rozporządzenia – "Inne nieprawidłowe wyniki badań laboratoryjnych i/lub badań obrazowych wymagające dalszej diagnostyki", budzi poważne wątpliwości.
Zauważyć należy, że § 45 umieszczony jest w Dziale IX załącznika do rozporządzenia - Inne choroby wewnętrzne. W paragrafie tym w pkt 1 określone jest schorzenie w postaci "Innych nieprawidłowych wyników badań laboratoryjnych i/lub badań obrazowych wymagających dalszej diagnostyki". Zauważyć należy, że w Dziale IX wskazane są takie choroby i schorzenia jak: niedokrwistości, choroby układu białokrwinkowego, upośledzenie odporności i defekty immunologiczne, niedobory osoczowych czynników krzepnięcia - wrodzone i nabyte, skaza moczanowa (dna), zespół metaboliczny nieznacznie upośledzający sprawność ustroju czy inne choroby przemiany materii nieupośledzające lub nieznacznie upośledzające sprawność ustroju. Odnotować także należy, że w załączniku do rozporządzenia znajduje się również Dział XII - Choroby układu kostno-stawowego, w którym wskazane są takie schorzenia jak: skrzywienie i wady kręgosłupa wrodzone lub nabyte (§ 63), choroby zwyrodnieniowe kręgosłupa (§ 64 pkt 1), czy inne choroby kręgosłupa (§ 64 pkt 2 i pkt 3).
Niejasne w tej sytuacji jest dlaczego schorzenia kręgosłupa występujące u skarżącego orzekające komisje kwalifikowały według § 45 pkt 1 załącznika, a nie według któregoś ze schorzeń określonych w Dziale XII załącznika.
Warto też zwrócić uwagę, że choroby i schorzenia kręgosłupa określone w § 63
i 64 załącznika do rozporządzenie mogą występować w różnych stopniach nasilenia – jako nieupośledzające sprawności ustroju bądź upośledzające sprawności ustroju.
W objaśnieniach do § 63 wskazuje się również, że "Kwalifikacji orzeczniczej dokonuje się w oparciu o objawy kliniczne, stopień uszkodzenia organizmu i jego funkcjonowania. Rozpoznanie ustala się na podstawie dokumentacji leczenia szpitalnego lub w poradni specjalistycznej. Diagnostyka obrazowa pełni funkcję pomocniczą."
Z kolei do § 64 objaśnienia sformułowane są w następujący sposób:
"pkt 1. Bezobjawowa obecność początkowych zmian o charakterze zwyrodnieniowym w obrazie radiologicznym nie upoważnia do rozpoznania choroby, gdyż jest to proces naturalny. Konieczne jest współistnienie zespołu objawów klinicznych i/lub zaawansowanie zmian widocznych w obrazie radiologicznym.
pkt 2. Kandydatów do służby, u których stwierdzono występowanie niewielkich zmian bezobjawowych, niewymagających leczenia ani rehabilitacji o przebiegu niepostępującym, należy kwalifikować jako zdolnych."
W przypadku schorzeń kręgosłupa istotne zatem jest czy upośledzają one sprawności ustroju czy też nie, czy wymagają one leczenia bądź rehabilitacji. Przy czym nie w każdym przypadku schorzeń kręgosłupa wskazanych w Dziale XII załącznika do rozporządzenia przewiduje się, odnośnie kandydatów do służby, przyznanie kategorii "N". W przypadku przyjętej przez organy kwalifikacji z § 45 "Inne nieprawidłowe wyniki badań laboratoryjnych i/lub badań obrazowych wymagające dalszej diagnostyki" każde schorzenie kręgosłupa skutkujące nieprawidłowym wynikiem badania obrazowego skutkowałoby dla kandydatów do służby koniecznością przyznania im kategorii N, niezależnie od stopnia nasilenia tego schorzenia i tego czy skutkuje ono upośledzeniem sprawności ustroju czy też nie.
W uzasadnieniu wydanych w sprawie orzeczeń organy nie wyjaśniły dlaczego dokonały kwalifikacji schorzeń skarżącego w oparciu o § 45 pkt 1 załącznika do rozporządzenia. Organ nie wyjaśnił, czy stwierdzone u skarżącego schorzenia stanowią rodzaj choroby wewnętrznej, tak jak wskazywałby na to tytuł Działu IX załącznika do rozporządzenia. Organ nie odniósł się też do tego, czy wobec, jak się wydaje kompleksowego ujęcia wszelkich schorzeń kręgosłupa w Dziale XII załącznika do rozporządzenia - Choroby układu kostno-stawowego, kwalifikacji schorzeń skarżącego nie należało dokonać w oparciu o ten Dział. Przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia
w tym zakresie Sąd nie jest w stanie samodzielnie ocenić, czy przyjęta przez organ kwalifikacja jest prawidłowa, czy też nie.
Sąd nie dysponując wiadomościami specjalnymi ani też nie mając możliwości przeprowadzenia dowodów w tym zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), przy lakonicznym uzasadnieniu wydanych w sprawie orzeczeń, nie jest wobec tego w stanie ocenić, czy organy prawidłowo ustaliły, że stwierdzone u skarżącego schorzenie powodowało konieczność przyznania mu kategorii "N".
Zgodnie z art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo. Stosownie zaś do art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne
i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślenia bowiem wymaga, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd.
Z opisanych wyżej względów uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń wymogów tych nie spełniają.
Powyższe okoliczności wskazują również, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Sąd jest oczywiście świadomy, że wiele aspektów rozpoznania czy kwalifikacji, dla doświadczonych lekarzy zasiadających w komisjach jawi się jako oczywiste. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że orzeczenia dotyczą osób, nieposiadających najczęściej tak rozległej wiedzy medycznej i doświadczenia zawodowego. Uzasadnienia orzeczeń winny więc uwzględniać tę okoliczność i być sporządzane w taki sposób, aby nie tylko wyjaśniać rozstrzygnięcie, ale też przekonać do jego prawidłowości osobę, której dotyczy.
W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia RKL, albowiem stwierdzone przez Sąd uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić powyższe wskazania poczynione przez Sąd i w sposób wyczerpujący ustalić, czy stwierdzone u skarżącego schorzenie powoduje jego niezdolność do służby. Ponadto ponownie wydane orzeczenia organ szczegółowo uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł
o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ skarżący na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a ponadto
w postępowaniu przed sądem nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.