II SA/WA 1864/24

II SA/Wa 1864/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 63
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...[ na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r., którym organ powierzył Pani D. D. pełnienie obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na okres od [...] września 2019 r. do czasu wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, ale nie dłużej niż na okres 10 miesięcy, to jest to [...] czerwca 2020 r. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.") i art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148). Jak wynika z akt sprawy, pismem znak [...] z [...] lutego 2020 r. [...] Kurator Oświaty poinformował Wojewodę [...], że w dniu [...] sierpnia 2019 r. do Kuratorium Oświaty w [...] wpłynęło pismo od dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] Pani J. A.
o zakończeniu kadencji i braku wiedzy, komu ustępujący dyrektor ma przekazać szkołę od dnia 1 września 2019 r. [...] Kurator Oświaty w dniu [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z pytaniem, kto i w jakim trybie będzie kierował szkołą od 1 września 2019 r. oraz dlaczego organ prowadzący nie zorganizował konkursu na stanowisko dyrektora, do czego jest zobowiązany w myśl art. 63 ust. 10 ustawy
z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; dalej "ustawa Prawo oświatowe"). W korespondencji z [...] Kuratorem Oświaty, Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]
w [...] powierzono nauczycielowi zatrudnionemu w tej szkole Pani D. D., na mocy art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Umowa o pracę
z osobą, której powierzono obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej, została zawarta na czas określony od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. Organ poinformował, że w dniu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Pani D. D., na mocy zarządzenia Wójta Gminy [...] [...] z [...] września 2019 r. osoba ta była nauczycielem zatrudnionym w ww. Szkole Podstawowej. Podniósł, że pełnienie obowiązków dyrektora szkoły zostało powierzone zgodnie z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, który nie obliguje do konsultacji z innymi nauczycielami
w kwestii powierzenia obowiązków. Wojewoda [...] w dniu 30 kwietnia 2020 r. działając na podstawie
art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), za pośrednictwem Gminy [...] wniósł skargę na powyższe zarządzenie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich błędne zastosowanie. Wniósł o orzeczenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2019 r.
w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w omawianej sprawie zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, ponieważ z jednej strony powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło z pominięciem trybu konkursowego, który jest zasadą w myśl przepisów ustawy Prawo oświatowe a także w sposób istotny naruszono przepis art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, będący podstawą zarządzenia. Podniósł, że przepis art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Zdaniem skarżącego, Pani D. D. nie była wcześniej nauczycielem zatrudnionym w Szkole Podstawowej im. [...] w [...],
a zatrudnienie uzyskała dopiero w momencie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Wskazał, że umowa o pracę została zawarta z Panią D. D. przez podmiot nieuprawniony do występowania w imieniu pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że istotną dla sprawy okolicznością jest toczące się postępowanie w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...]
w [...] w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej klas I-III przyporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. Podniósł, że w tej sprawie zasadne jest oczekiwanie na prawomocne zakończenie tego postępowania
i powierzenie stanowiska dyrektora placówki w drodze konkursu nie było zasadne
a w przypadku niekorzystnych rozstrzygnięć, postępowanie takie okazałoby się bezprzedmiotowe, a to naraziłoby gminę na nieuzasadnione koszty związane z ich przeprowadzeniem. Podkreślił, że w późniejszym okresie organ prowadzący zamierzał przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora, ale uznał to za niecelowe z uwagi na otrzymanie pozytywnej opinii Kuratorium Oświaty z [...] marca 2020 r. ([...]) w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im [...] w [...], zgodnie z którą to opinią Szkoła zostanie zlikwidowana
z dniem [...] sierpnia 2020 r. Ponadto wskazał, że powierzając pełnienie obowiązków Pani D. D. kierował się przede wszystkim dobrem szkoły celem zapewnienia bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki. Z uwagi na brak wicedyrektora w szkole organ prowadzący nie mógł powierzyć pełnienia obowiązków wicedyrektorowi. Tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący powierzył obowiązki nauczycielowi Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Jego zdaniem twierdzenia Wojewody [...], że zarządzenie Wójta w sposób istotny naruszało przepis art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, z uwagi na okoliczność, że Pani D. D. nie była wcześniej nauczycielem zatrudnionym w szkole, jest bezzasadne. Podkreślił, że
w momencie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, Pani D. D. była pracownikiem szkoły. Nadto wskazał, że przepisy prawa nie wskazują wymaganego okresu zatrudnienia na stanowisku nauczyciela w danej szkole przed powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Wojewody, bez znaczenia jest fakt, że umowa o pracę została zawarta na czas określony od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. i obowiązuje od momentu rozpoczęcia powierzenia pełnienia obowiązków i na czas tego powierzenia. Podkreślił, że w momencie powierzenia obowiązków Pani D. D. była ona pracownikiem szkoły, a tym samym ziściły się przesłanki z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Odnosząc się do zarzutu Wojewody wskazującego, że organ prowadzący szkołę nie zastępuje dyrektora, a zatem w imieniu pracodawcy do umowy dla nauczyciela powinien stawać dyrektor szkoły, a nie organ prowadzący szkołę, wskazał, że ocena stosunku pracy nauczyciela (Pani D. D.) należy do kompetencji sądu pracy, a nie zaś do organu nadzoru. Co więcej, w zaistniałym stanie faktycznym, nie było możliwości podpisania umowy o pracę z nauczycielem (Panią D. D.) przez dyrektora szkoły, gdyż w dniu [...] września 2019 r. (w dniu podpisania umowy) była Pani Dyrektor (Pani J. A.) nie była już dyrektorem, a tym samym pracodawcą. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli ustępujący dyrektor nie nawiąże stosunku pracy z osobą, której organ prowadzący zamierza powierzyć stanowisko dyrektora, czynności tej musi dokonać organ prowadzący (odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Organ prowadzący powinien nawiązać stosunek pracy na czas powierzenia stanowiska dyrektora.
W wyroku z [...] maja 2011 r. ([...]) Sąd Najwyższy stwierdził, że "przy ocenie podstawy prawnej nawiązania stosunku pracy z nauczycielem niepozostającym uprzednio w stosunku pracy z tą szkołą, w której powierzono mu stanowisko dyrektora, należy uwzględnić to, że zatrudnienie go na stanowisku nauczycielskim nie jest wynikiem tego rodzaju potrzeby szkoły, lecz konsekwencją powierzenia mu stanowiska dyrektora szkoły, wymuszającą odpowiednie zmiany organizacji nauczania w tej placówce. W takiej zaś sytuacji niewątpliwe jest istnienie potrzeby wynikającej
z organizacji nauczania, umożliwiającej zatrudnienie nauczyciela na podstawie umowy o pracę na czas określony (okres zajmowania stanowiska dyrektora szkoły)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1055/20 oddalił skargę Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji w aktach sądowych i administracyjnych oraz udzielonych wyjaśnień wynika, że nie przeprowadzono konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jak również nie doszło do próby powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w drodze porozumienia
z właściwymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brzmienie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe upoważniało w tej sytuacji organ prowadzący szkołę do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Z akt administracyjnych wynika, że Pani D. D. w dacie powierzenia jej obowiązków dyrektora szkoły, tj. [...] września 2019 r., była nauczycielem tej szkoły, a tym samym ziściły się przesłanki z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Z akt sprawy i udzielonych wyjaśnień wynika, że umowa o pracę
z Panią D. D. została zawarta na czas określony od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r., czyli obowiązuje od momentu rozpoczęcia powierzenia pełnienia obowiązków i na czas tego powierzenia. Należy zauważyć, że zasadne jest twierdzenie Wójta Gminy [...], że przepisy prawa nie wskazują wymaganego okresu zatrudnienia na stanowisku nauczyciela w danej szkole przed powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora. Dlatego też, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], bez znaczenia jest fakt, że umowa o pracę została zawarta na czas określony od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. i obowiązuje od momentu rozpoczęcia powierzenia pełnienia obowiązków i na czas tego powierzenia. W ocenie Sądu I instancji przedstawiana przez Wojewodę [...] gradacja postępowań w przedmiocie powołania dyrektora szkoły (interpretacja poszczególnych zapisów art. 63 ustawy Prawo oświatowe) jest zasadna i adekwatna
w przypadku stabilnej sytuacji związanej z funkcjonowaniem szkoły. W tym konkretnym przypadku, wobec toczącego się postępowania w sprawie rozstrzygnięcia przez WSA
w Warszawie postępowania w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]
w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej klas I-III przyporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej im. [...] w [...] tak nie jest. Należy zwrócić uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, że organ prowadzący szkołę w późniejszym okresie zamierzał przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora, ale zasadnie uznał to za niecelowe z uwagi na otrzymanie pozytywnej opinii Kuratorium Oświaty z [...] marca 2020 r. ([...]) w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], zgodnie z którą to opinią szkoła zostanie zlikwidowana z dniem [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, w dacie orzekania Sąd nie może pominąć pozytywnej opinii Kuratorium Oświaty z [...] marca 2020 r. ([...]) w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im [...] w [...], zgodnie
z którą to opinią szkoła zostanie zlikwidowana z dniem [...] sierpnia 2020 r., wobec czego prowadzenie postępowania konkursowego jest niezasadne. W tym konkretnym przypadku Wójt Gminy [...] był w pełni uprawniony do skorzystania
z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, tj. mógł powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły na rzecz nauczyciela tej szkoły i zasadnie powołał się na rozważania
w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora przedstawione przez Sąd Najwyższy
w wyroku z [...] maja 2011 r. ([...]). Wójt Gminy [...] niewątpliwie brał pod uwagę fakt, że zatrudnienie na stanowisku nauczycielskim nie jest wynikiem potrzeby szkoły, lecz konsekwencją powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły na określony czas. Przeprowadzenie postępowania konkursowego na tak krótki okres było niecelowe. W takiej zaś sytuacji niewątpliwe jest istnienie potrzeby wynikającej
z organizacji nauczania, umożliwiającej zatrudnienie nauczyciela na podstawie umowy o pracę na czas określony (okres zajmowania stanowiska dyrektora szkoły). Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko w zakresie zarzutu Wojewody [...] wskazującego, że organ prowadzący szkołę nie zastępuje dyrektora, nie jest zasadne. W tej sytuacji faktycznej w pełni podzielił stanowisko prezentowane przez Wójta Gminy [...]. Ponadto, zdaniem Sądu należy zauważyć, że Wójt Gminy [...] powierzając pełnienie obowiązków dyrektora szkoły D. D. kierował się dobrem szkoły celem zapewnienia bezpiecznych warunków nauki, wychowania
i opieki. W wyniku wniesienia przez Wojewodę [...] skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2024 r. sygn. akt III OSK 5027/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w szkołach
i placówkach publicznych powierzenie stanowiska w drodze konkursu jest w zasadzie obligatoryjne. Organ prowadzący nie może zatem ani odstąpić od zorganizowania
i przeprowadzenia konkursu, ani odmówić powierzenia stanowiska wyłonionemu kandydatowi. Ponieważ art. 63 ust. 12 stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe należy go interpretować ściśle, nie dopuszczając żadnej analogii i rozszerzania go na sytuacje podobne (exceptiones non sunt extendendae). Organowi prowadzącemu wolno odstąpić od powierzenia stanowiska
w drodze konkursu wyłącznie w dwóch sytuacjach: kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat (a zatem kiedy nie złożono w przewidzianym terminie żadnej oferty) bądź gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (tj. kiedy w konkursie przeprowadzonym przez prawidłowo powołaną komisję konkursową żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów). Niedopuszczalne byłoby np. takie postępowanie, gdyby organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uznając brak potrzeby dalszego prowadzenia postępowania konkursowego, powierzył stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi tylko dlatego, że jako jedyny złożył on ofertę w konkursie. Złożenie co najmniej jednej formalnie ważnej oferty obliguje organ do przeprowadzenia całego postępowania konkursowego, włącznie z częścią merytoryczną i głosowaniem nad kandydatury (M. Pilich (w:) A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 63). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z brzmienia cytowanych przepisów wynika kolejność ich stosowania. Pozostają one także względem siebie
w zależności: zasada - wyjątek. Zasadą - która winna być stosowana jako pierwsza - jest powoływanie dyrektora placówki w trybie wskazanym w ust. 10, tj. w drodze konkursu. Świadczy o tym okoliczność, że ustęp 12 znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo konkurs nie przyniesie rozstrzygnięcia. Kolejną - trzecią - możliwość przewiduje ust. 13, jednakże ma ona także charakter wyjątku, a jej ratio legis jest zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania placówki do czasu obsadzenia stanowiska jej dyrektora w drodze konkursu lub powierzenia. Stąd ustawodawca zakreślił ramy czasowe, w jakich możliwość ta może być wykorzystana, a to w celu zagwarantowania czasu koniecznego na przygotowanie i przeprowadzenie konkursu lub dokonanie uzgodnień i opinii,
o których mowa w art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe okres, na jaki powierza się obowiązki dyrektora, nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powołanych przepisów wynika, że przede wszystkim organ prowadzący szkołę powinien niezwłocznie ogłosić konkurs,
a jeżeli to uczynił, lecz bezskutecznie - powierzyć stanowisko (odpowiednio powołać) dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie ogłoszono konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Nie podjęto również czynności zmierzających do powierzenia stanowisk w trybie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Zasadny zatem jest zarzut naruszenia art. 63 ust. 10, 12 i 13 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu braku wymogu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jako wymogu podstawowego. Tryb przewidziany w art. 63 ust. 13 nie może bowiem służyć obejściu przepisów ustawy Prawo oświatowe w zakresie obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny natomiast zarzut odnoszący się do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły osobie niebędącej nauczycielem szkoły. Okolicznością bezsporną jest, że D. D., której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] została zatrudniona na okres od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. na stanowisku nauczyciela tej szkoły. Art. 63 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe nie definiuje pojęcia "nauczyciela szkoły", w szczególności nie określa, jak długo przed powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ma trwać zatrudnienie na stanowisku nauczyciela tej szkoły. Skoro ustawa nie stawia takich wymagań, wystarczające jest spełnienie warunku zatrudnienia na stanowisku nauczyciela szkoły w dacie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.
W powyższym zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania
w kontekście kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Trafnie podniósł skarżący kasacyjnie, że jedynym kryterium tej kontroli jest kryterium zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kryterium celowości, które nie może stanowić podstawy sprawowanej kontroli. Tymczasem Sąd I instancji uwzględnił kwestie irrelewantne z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej z uwzględnieniem kryterium legalności zaskarżonego zarządzenia, a to okoliczności związane
z planowaną likwidacją Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy Prawo oświatowe oraz oceni charakter zaskarżonego zarządzenia w kontekście dopuszczalności wyeliminowania go z obrotu prawnego z uwagi na upływ czasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "P.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2024 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 5027/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1055/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie
z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa,
o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 P.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA
i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć wypada, że kontroli Sądu podlega zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r., którym organ powierzył Pani D. D. pełnienie obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na okres od [...] września 2019 r. do czasu wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, ale nie dłużej niż na okres 10 miesięcy, to jest to [...] czerwca 2020 r.
Zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2024 r. sygn. akt III OSK 5027/21 wydanym w niniejszej sprawie wskazał, że w szkołach
i placówkach publicznych powierzenie stanowiska w drodze konkursu jest w zasadzie obligatoryjne. Organ prowadzący nie może zatem ani odstąpić od zorganizowania
i przeprowadzenia konkursu, ani odmówić powierzenia stanowiska wyłonionemu kandydatowi. Ponieważ ust. 12 stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe należy go interpretować ściśle, nie dopuszczając żadnej analogii i rozszerzania go na sytuacje podobne (exceptiones non sunt extendendae). Organowi prowadzącemu wolno odstąpić od powierzenia stanowiska w drodze konkursu wyłącznie w dwóch sytuacjach: kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat (a zatem kiedy nie złożono w przewidzianym terminie żadnej oferty) bądź gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (tj. kiedy w konkursie przeprowadzonym przez prawidłowo powołaną komisję konkursową żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów). Niedopuszczalne byłoby np. takie postępowanie, gdyby organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uznając brak potrzeby dalszego prowadzenia postępowania konkursowego, powierzył stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi tylko dlatego, że jako jedyny złożył on ofertę w konkursie. Złożenie co najmniej jednej formalnie ważnej oferty obliguje organ do przeprowadzenia całego postępowania konkursowego, włącznie z częścią merytoryczną i głosowaniem nad kandydatury (M. Pilich (w:) A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 63). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny z brzmienia cytowanych przepisów wynika kolejność ich stosowania. Pozostają one także względem siebie w zależności: zasada - wyjątek. Zasadą - która winna być stosowana jako pierwsza - jest powoływanie dyrektora placówki w trybie wskazanym w ust. 10, tj. w drodze konkursu. Świadczy o tym okoliczność, że ustęp 12 znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo konkurs nie przyniesie rozstrzygnięcia. Kolejną - trzecią - możliwość przewiduje ust. 13, jednakże ma ona także charakter wyjątku, a jej ratio legis jest zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania placówki do czasu obsadzenia stanowiska jej dyrektora w drodze konkursu lub powierzenia. Stąd ustawodawca zakreślił ramy czasowe, w jakich możliwość ta może być wykorzystana,
a to w celu zagwarantowania czasu koniecznego na przygotowanie i przeprowadzenie konkursu lub dokonanie uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe okres, na jaki powierza się obowiązki dyrektora, nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege). Z powołanych przepisów wynika, że przede wszystkim organ prowadzący szkołę powinien niezwłocznie ogłosić konkurs, a jeżeli to uczynił, lecz bezskutecznie - powierzyć stanowisko (odpowiednio powołać) dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ust. 1. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przy czym stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego,
a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też procedury jego wydania (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 i z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1295/21).
Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie ogłoszono konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Nie podjęto również czynności zmierzających do powierzenia stanowisk w trybie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe. Działając w ten sposób Wójt Gminy [...] naruszył więc w sposób istotny art. 63 ust. 10, 12 i 13 ustawy Prawo oświatowe, uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Tryb przewidziany w art. 63 ust. 13 nie może bowiem służyć obejściu przepisów ustawy Prawo oświatowe w zakresie obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 2 zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania. Tak więc, pomimo istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, nie jest możliwe orzeczenie o jego nieważności. W sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte [...] września 2019 r., a więc ponad rok temu. Nie jest zatem możliwe orzeczenie o jego nieważności, natomiast konieczne jest orzeczenie o wydaniu go z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) bowiem skarżący był reprezentowany w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego.