II SA/Wa 1859/19

II SA/Wa 1859/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kube
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3625/21 - Wyrok NSA z 2024-02-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skarg R. W., I. O. i T. D. na decyzję Dyrektora [...] Instytutu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Instytutu [...] na rzecz R. W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Dyrektora [...] Instytutu [...] na rzecz I. O. i T. D. solidarnie kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. W. zaskarżył decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...]. Powyższa decyzja została również zaskarżona przez I. O. oraz T. D. Sprawy zostały połączone na rozprawie do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalej prowadzone pod sygnaturą II SA/Wa 1859/19 (art. 111 § 1 p.p.s.a.).
Dnia 11 czerwca 2019r. do Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej "Instytut" lub "PISF" wpłynął datowany na [...] maja 2019r. wniosek R. W., J. S., I. O., T.D., Z. Z. i A. B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyników audytów i kontroli przeprowadzonych w okresie ostatnich 18 miesięcy, a w szczególności audytu prawnego i finansowego. Wnioskodawcy zażądali przesłania odpowiedzi na wskazane we wniosku adresy e-mail.
Wnioskodawcy wskazali we wniosku, że jako członkowie organu Instytutu, t.j. Rady Instytutu, pełniąc swoje obowiązki, występowali wielokrotnie do Dyrektora Instytutu o udostępnienie tych dokumentów, a ponieważ ich nie otrzymali, działając "jako zwykli obywatele" występują z przedmiotowym wnioskiem.
Wnioskodawcy są członkami kolegialnego organu Instytutu, jakim jest Rada Instytutu utworzona na podstawie art. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o kinematografii (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.597, zwana dalej "u.k."). Zadania Rady Instytutu zostały określone w art. 17 u.k. i Statucie Instytutu.
Zgodnie z art. 17 u.k. do ustawowych zadań Rady należy w szczególności:
1) wytyczanie kierunków działania Instytutu;
2) opiniowanie rocznego planu działalności oraz projektu rocznego planu finansowego Instytutu;
3) opiniowanie rocznego sprawozdania z działalności oraz rocznego sprawozdania finansowego Instytutu;
4) opiniowanie zmian statutu.
Ponadto Rada może przedstawiać ministrowi, innym organom administracji publicznej i Dyrektorowi stanowiska, opinie lub wnioski we wszystkich sprawach dotyczących Instytutu i kinematografii.
Uszczegółowienie uprawnień Rady nastąpiło w statucie.
Zgodnie ze statutem do zadań Rady należy:
1) wytyczanie kierunków działania Instytutu, w szczególności poprzez zatwierdzanie ogłaszanych przez Dyrektora programów operacyjnych, a także inwestycji własnych Instytutu powyżej 5 mln zł;
2) opiniowanie rocznego planu działalności oraz rocznego planu finansowego Instytutu, w terminach umożliwiających przedłożenie tych planów ministrowi do zatwierdzenia;
3) zatwierdzanie propozycji Dyrektora w przedmiocie przesunięcia środków pomiędzy programami w planie finansowym powyżej 20% zaplanowanych kwot;
4) opiniowanie rocznego sprawozdania z działalności oraz rocznego sprawozdania finansowego Instytutu, w tym formułowanie zaleceń i postulatów na rok następny;
5) opiniowanie propozycji zmian w statucie;
6) przedstawianie ministrowi, innym organom administracji publicznej oraz Dyrektorowi stanowisk, opinii i wniosków we wszystkich sprawach dotyczących Instytutu i kinematografii.
Instytut wskazał, iż żądanie przez członków Rady przedkładania innych dokumentów, niż służące do wykonywania funkcji członka Rady Instytutu, w tym w szczególności protokołów z audytów i kontroli, jest nieuprawnione i w żaden sposób nie służy realizacji zadań i uprawnień Rady. Członkowie Rady w piśmie z dnia [...] maja 2019r. w którym żądają przekazania im wyników audytów i kontroli przeprowadzonych w Instytucie, jak sami podają, żądają tych dokumentów w celu realizacji ich zadań wynikających z pełnienia funkcji członka Rady Instytutu, choć z drugiej strony podają, że występują jako obywatele nie związani z Instytutem. Jak sam i również podają, w celu uzyskania informacji korzystają z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo Dyrektor Instytutu nie przekazał im tych informacji.
W ocenie Instytutu takie działanie wnioskodawców w sposób oczywisty świadczy o tym, że wnioskodawcy z jednej strony występują w roli osób nie związanych z Instytutem, którym służy prawo do dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony działają jako członkowie Rady Instytutu, bo żądane dokumenty są im niezbędne do oceny transparentności działalności instytutu, choć ani u.k. ani też wydany na jej podstawie Statut nie przyznają Radzie Instytutu uprawnień do dokonywania oceny działalności Instytutu. Takie działania członków Rady Instytutu stanowi jednoznacznie obejście przepisów u.k. i statutu Instytutu poprzez usiłowanie otrzymania dostępu do dokumentów, do których nie mają prawa dostępu na podstawie tych przepisów i które to dokumenty w żaden sposób nie są niezbędne do prawidłowego pełnienia funkcji członka Rady Instytutu. To powoduje, że działanie takie należy na podstawie art. 5 Kodeksu cywilnego zakwalifikować jako ewidentne nadużycie prawa, a na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego powoduje nieważność czynności prawnej polegającej na wystąpieniu przez członków Rady o udostępnienie im dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 5 Kodeksu cywilnego stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie tego prawa i nie korzysta z ochrony.
Instytut wskazuje, iż Członkowie Rady żądając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, do których nie mają prawa dostępu na podstawie u.k. i statutu, czynią z prawa dostępu do informacji publicznej użytek sprzeczny z przeznaczeniem tego prawa i z zasadami współżycia społecznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu służącego do wykonywania funkcji członka Rady Instytutu, bowiem takim przepisem jest u.k. i statut Instytutu. W omawianej sytuacji członkowie Rady Instytutu wnioskując o udostępnienie im informacji jako informacji publicznej ewidentnie dokonali czynności prawnej mającej na celu obejście ustawy o kinematografii. Jak wskazano wyżej, zakres uprawnień Rady Instytutu jako kolegialnego organu Instytutu enumeratywnie wymienia u.k. i jest to katalog zamknięty. Członkowie Rady Instytutu nie uzyskali od Dyrektora Instytutu żądanych informacji, ponieważ w świetle u.k nie mają prawa ich żądać, a Dyrektor nie ma obowiązku ich udostępniać. Wobec powyższego, w celu obejścia u.k., członkowie Rady Instytutu podjęli próbę wykorzystania ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby tą droga uzyskać informacje, do których nie mają prawa dostępu na podstawie u.k.
Niezależnie od wyżej wskazanych przyczyn Instytut stwierdził, że wyniki kontroli i audytów nie mogą zostać udostępnione podmiotom trzecim, ponieważ stosuje się do nich przepisy o tajemnicy prawnie chronionej. Mając na względzie art.5 ust. 1 u.d.i.p. który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Instytut nie posiada prawnych możliwości udostępnienia danych żądanych przez wnioskodawców. Instytut uznał, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione ze względu na treść ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016r., poz. 922 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W dokumentach tych zawarte są bowiem dane osobowe prawnie chronione takie jak imię, nazwisko, PESEL osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych i których dane Instytut ma bezwzględny obowiązek chronić. Ponadto - w dokumentach zawarte są informacje dotyczące danych technicznych serwerów, sposobu ich zabezpieczeń, sposobu zabezpieczeń sieci informatycznej Instytutu, danych przetwarzanych przez Instytut etc. Udostępnienie dokumentów spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy dotyczących zabezpieczenia i przetwarzania danych osobowych. Wskazać należy, że jedną z podstaw upoważniających organ do odmowy udzielenia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zastosowanie wymienionej wyżej tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie i piśmiennictwie. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informację znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Zgodnie z orzecznictwem sądowym informację objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny dotyczyć takiej materii, że ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację owego przedsiębiorcy. Cechą pozwalającą uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy lub przedsiębiorstwa, jest cecha sprowadzającą się do tego, że dana informacja musi posiadać wartość gospodarczą oraz cechę formalną, polegająca na podjęciu przez przedsiębiorcę działań niezbędnych w celu zachowania informacji w poufności ( przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018r. SA/Wr 803/17).
Mając na względzie wyżej wymienione przesłanki Instytut uznał, że żądane przez wnioskodawców informacje nie mogą być udostępnione, ponieważ wniosek jest dotknięty nieważnością na podstawie art. 5 i art. 58 Kodeksu cywilnego, a także stanowiłoby to naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
R. W. zaskarżył decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...]. Powyższa decyzja została również zaskarżona przez I. O. oraz T. D.
Powyższą decyzję ww. zaskarżyli w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 17 ust 1 ustawy o kinematografii poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera katalog numerus clausus kompetencji Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, podczas gdy wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter jedynie przykładowy, wskazując ogólne cele i kierunki działania organu, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
2) naruszenie prawa materialnego, a to art.17 ust 2 ustawy o kinematografii poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis art. 17 ust 1 ustawy o kinematografii musi być interpretowany łącznie z tą jednostką redakcyjną celem ustalenia kompetencji Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust 1 ustawy o kinematografii poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozyskiwanie przez członków Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej informacji wynikających z audytów i kontroli prawno-finansowych nie służy wykonywaniu ich ustawowych i statutowych kompetencji, podczas gdy posiadanie tych informacji jest niezbędne do ich wykonywania w świetle powołanej regulacji prawnej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust 2 ustawy o kinematografii poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pozyskiwanie przez członków Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej informacji wynikających z audytów i kontroli prawno-finansowych nie służy wykonywaniu ich ustawowych i statutowych kompetencji, podczas gdy posiadanie tych informacji jest niezbędne do ich wykonywania w świetle powołanej regulacji prawnej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
5) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 17 ust 1 ustawy o kinematografii poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozostawanie członkiem organu Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej wyłącza możliwość uzyskiwania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust.2 ustawy o kinematografii poprzez jego niezastosowanie oraz art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego za stosowanie i art. 55 kc w zw. z art. 1 kc poprzez ich niezastosowanie polegające na powołaniu się przez organ tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zgodnie z ustawą o kinenematografii Polski Instytut Sztuki Filmowej nie może prowadzić działalności gospodarczej, a co za tym idzie także i przedsiębiorstwa w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, a zatem nie może posiadać informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
7) naruszenie prawa materialnego, a to art. 58 kc poprzez jego zastosowanie i art. 1 kc poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 1 wyłącza dopuszczalność stosowania przepisów Kodeksu Cywilnego w postępowaniu administracyjnym, a nadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 58 kc poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność prawną w rozumieniu art. 58 kc, podczas gdy czynności prawnej nie stanowi, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej ,
8) naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 kc poprzez jego zastosowanie i art. 1 kc poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy art. 1 kc wyłącza dopuszczalność stosowania art. 5 kc w postępowaniu administracyjnym, a nadto naruszenie prawa materialnego, w to art. 5 kc poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie przez członków organu państwowej osoby prawnej działań mających na celu ustalenie transparentności i prawidłowości jej funkcjonowania stanowi naruszenia zasad współżycia społecznego, a co za tym idzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego, podczas gdy wniosek taki jest jak najbardziej zasadny i celowy w świetle zasady kształtowania zaufania obywateli do państwa, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej.
Skarżący podnosili, że zgodnie z art.1 ust I ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust 1 powyższej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji, zaś ust. 2, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei art. 4 ustawy wymienia krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji, do których organ niewątpliwie należy.
Wnioskowanie organu narusza reguły wykładni, w szczególności reguły wnioskowania a fortiori, a konkretnie a maiori ad minus, skoro bowiem racjonalny ustawodawca w ustawie przewidział, że prawo dostępu przysługuje każdemu to tym bardziej przysługuje ono członkowi Rady Instytutu. Nadto, to co nie jest zabronione jest dozwolone. Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "każdy" oznacza, że brak jest tutaj jakiegokolwiek wyłączenia, a nie zawierają go także dalsze przepisy ani ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani ustawy o kinematografii. Skoro bowiem jak wyjaśniono na wstępie kompetencje Rady są wskazane jedynie poprzez wyliczenie przykładowe, a ustawy ani statut wprost nie wyłączają prawa członków Rady do zwracania się z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, tok rozumowania organu jest całkowicie błędny. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z ust. 2 powołanej normy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jest zatem oczywiste, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest wobec tego poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń, nie oznacza to jednakże, że organ może w sposób dowolny powoływać się na treść art. 5 ustawy.
Ponadto, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi w ust. 2 pkt 2, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust.2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza ogólnikowym stwierdzeniem, że dokumentacja zawiera dane PESEL, imię i nazwisko osób fizycznych nie podaje żadnej przekonującej argumentacji.
W ocenie skarżących powołanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorstwa jest całkowicie niezasadne bowiem zgodnie z art. 9 ust 2 ustawy o kinematografii Instytut nie może wykonywać działalności gospodarczej. Organ powołuje się na pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa z odwołaniem do treści art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji cytując, iż: "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Stracił jednak organ z pola swego oglądu, że zgodnie z art. 55 kc przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej". Definicja ta znajduje zastosowanie z mocy art. 1 kc jako, że Instytut jest osobą prawną. W tym miejscu organ ponownie pominął reguły logicznego wnioskowania, przy czym tym razem wnioskowania a minore ad maius, zgodnie z którym jeżeli nie można tego co mniejsze to tym bardziej tego co większe. W tym stanie rzeczy skoro Instytut kinematografii nie może wykonywać działalności gospodarczej, a elementem konstrukcyjnym definicji przedsiębiorstwa jest jej prowadzenie, to pozostaje klarownym, iż Instytut nie prowadzi przedsiębiorstwa i prowadzić go nie może. Skoro Instytut nie prowadzi przedsiębiorstwa nie może powoływać się na jego tajemnicę. Dodać należy, iż zgonie z art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy są co prawda osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc chociażby ubocznie działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej jednak o ile nawet twierdzić, że Instytut jest przedsiębiorcą w rozumieniu powyższej regulacji, to jednocześnie nie sposób twierdzić, że prowadzi on przedsiębiorstwo. Przede wszystkim jednak wniosek dotyczył samych wyników audytów i kontroli, które jak powszechnie wiadomo nie zawierają danych, o których pisze organ, a nawet gdyby w tym przypadku było odmiennie nie ma przeszkód by organ udostępnił dane w pozostałym zakresie czyli częściowo.
Polski Instytutu Sztuki Filmowej wnosił o oddalenie skarg w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skargi zasługują na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Osoba taka nie musi również wskazywać celu, dla realizacji którego żąda udzielenie informacji publicznej.
Pomimo tego, że wnioskodawca nie ma obowiązku wskazania celu dla realizacji którego żąda udzielenia informacji, to nierzadko zdarza się, że wnioskodawcy taki cel określają. Powyższe, może mieć istotne znaczenie dla oceny prawa do informacji publicznej o tyle, o ile z twierdzeń wnioskującego wynikać będzie, że udzielenie informacji nie będzie służyć szeroko rozumianej społecznej kontroli władzy publicznej, lecz wyłącznie partykularnym i czysto prywatnym interesom samego wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 374/19).
Celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje społeczna kontrola władzy publicznej, w związku z czym ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Jeżeli więc dana informacja żądana jest nie w celach związanych z najszerzej nawet rozumianą społeczną kontrolą władzy publicznej to uznać należy, że żądanie takie nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (zob. wyroki NSA z: 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09; 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 947/09; 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12; 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 846/12; 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12; 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11; 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15, 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/16).
Wskazuje się zarazem, że przepisy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18). Trzeba bowiem pamiętać, że prawo dostępu do informacji publicznej, unormowane w art. 61 Konstytucji, jest prawem politycznym. Prawo to posiada istotne znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej, a nie tylko formalnej partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy, gdyż daje obywatelom narzędzie prawne do kontroli wybranych władz i wyrabianiu sobie opinii o ich działalności. U podstaw tego prawa leży zatem jawność, ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych charakteryzowało się rzetelnością i uczciwością. Dlatego służy ono zagwarantowaniu obywatelom realnej kontroli władz publicznych (P.Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015-2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 7-8, s. 10-11).
Dnia 11 czerwca 2019r. do Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej wpłynął, datowany na [...] maja 2019r. wniosek R. W., J. S., I. O., T. D., Z. Z. i A. B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyników audytów i kontroli przeprowadzonych w okresie ostatnich 18 miesięcy, a w szczególności audytu prawnego i finansowego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że celem żądania zawartego we wniosku skarżących było zapewnienie jawności działalności publicznej Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Zgodnie z treścią art. 7 ust 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o kinematografii (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.597, zwana dalej "u.k."): W celu wspierania rozwoju kinematografii tworzy się Polski Instytut Sztuki Filmowej, zwany dalej "Instytutem", będący państwową osobą prawną. Polski Instytuty Sztuki Filmowej jako państwowa osoba prawna realizująca cele społeczne podlega regulacjom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co w sprawie sporne nie jest.
Istotną kwestią jest natomiast ustalenie czy wnioskodawcy w świetle powołanych przepisów i wykładni nie nadużywają ww. prawa w celu realizacji partykularnych interesów.
Instytut wskazuje, iż Członkowie Rady żądając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, do których nie mają prawa dostępu na podstawie u.k. i statutu, czynią z prawa dostępu do informacji publicznej użytek sprzeczny z przeznaczeniem tego prawa i z zasadami współżycia społecznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu służącego do wykonywania funkcji członka Rady Instytutu, bowiem takim przepisem jest u.k. i statut Instytutu. W omawianej sytuacji członkowie Rady Instytutu wnioskując o udostępnienie im informacji jako informacji publicznej ewidentnie dokonali czynności prawnej mającej na celu obejście ustawy o kinematografii.
Teza powyższa nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Istotnie skarżący (jak też pozostali wnioskodawcy) są członkami Rady Instytutu, tym nie mniej ten fakt nie pozbawia ich przymiotu obywateli a jako tacy w świetle Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mają oni prawo korzystania z uprawnień stąd wynikających. Argumentacja Instytutu nawiązująca do regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym jest przy tym całkowicie błędna. Ocena tego czy nie dochodzi do nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej odbywa się bowiem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, celu tej ustawy i zamierzenia ustawodawcy, który wprowadził taką regulację prawną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa a używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i osób prawnych, czy też jednostek organizacyjnych, które takiej osobowości prawnej nie posiadają. Nie znajduje zatem oparcia teza, z której wynika, że skoro "każdy" obywatel ma prawo do uzyskania spornej informacji publicznej, to członkowie Rady Instytutu z tego prawa skorzystać nie mogą. Zwłaszcza wnioskowanie o braku prawa skorzystania z dostępu do informacji publicznej przez skarżących jest chybione w zestawieniu z tezą Instytutu zgodnie z którą ww. jako członkowie Rady nie mogli uzyskać tej informacji. Skro bowiem dane zawarte w informacji publicznej nie wchodzą w zakres uprawnie i kompetencji Rady, to nie oznacza automatycznie, iż wyklucza się Członków Rady z wiedzy, jaką może uzyskać "każdy" w zakresie realizacji zadań i celów społecznych przez Instytutu.
Skarżący złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyników audytów i kontroli, przeprowadzonych w okresie ostatnich 18 miesięcy, a w szczególności audytu prawnego i finansowego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W języku polskim pojęcie "informacja" to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś; wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, Warszawa 2003). Według T.R. Aleksandrowicza informacją jest każdy opis rzeczywistości – niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy zatem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95–96). M. Maciejewski w opracowaniu Prawo informacji – zagadnienia podstawowe stwierdza, że informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (M. Maciejewski, Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, w: W. Góralczyk jr. (red.), Prawo informacji. Prawo do informacji, Warszawa 2006, s. 29–44). Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Nie mają więc charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11, LEX nr 898000). Nie można też w tym trybie żądać interpretacji znanego stronie dokumentu. Natomiast informacją w rozumieniu ustawy jest informacja o charakterze archiwalnym, niezależnie od daty jej wytworzenia.
Oceniając według powyższych kryteriów wniosek w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie stanowi on wniosek o udzielenie informacji publicznej. Polski Instytut Sztuki Filmowej jest bowiem państwową osobą prawną. Instytut realizuje zadania z zakresu polityki państwa w dziedzinie kinematografii, w szczególności przez:
1) tworzenie warunków do rozwoju polskiej produkcji filmów i koprodukcji filmowej;
2) inspirowanie i wspieranie rozwoju wszystkich gatunków polskiej twórczości filmowej, a w szczególności filmów artystycznych, w tym przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów i rozpowszechniania filmów;
3) wspieranie działań mających na celu tworzenie warunków powszechnego dostępu do dorobku polskiej, europejskiej i światowej sztuki filmowej;
4) wspieranie debiutów filmowych oraz rozwoju artystycznego młodych twórców filmowych;
5) promocję polskiej twórczości filmowej;
6) dofinansowywanie przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów i rozpowszechniania filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej, w tym produkcji filmów podejmowanych przez środowiska polonijne;
7) świadczenie usług eksperckich organom administracji publicznej;
8) wspieranie utrzymywania archiwów filmowych;
9) wspieranie rozwoju potencjału polskiego niezależnego przemysłu kinematograficznego, a w szczególności małych i średnich przedsiębiorców działających w kinematografii.
Instytut samodzielnie gospodaruje mieniem oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadą efektywnego ich wykorzystania. Instytut nie może natomiast wykonywać działalności gospodarczej.
Polski Instytutu Sztuki Filmowej, będąc państwową osobą prawną, realizuje cele o charakterze społecznym, mające m.in. za zadanie promocje kultury i polskiej twórczości filmowej. Wyniki audytów i kontroli, w tym audyt prawny i finansowy są zatem poddane kontroli społecznej, poprzez możliwość uzyskania tych informacji w drodze zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wiąże się bowiem z zakresem realizacji celów społecznych działalności PISF.
Udzielenie informacji publicznej nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji.
Instytut stwierdził, że wyniki kontroli i audytów nie mogą zostać udostępnione podmiotom trzecim m.in. z tego powodu, iż stosuje się do nich przepisy o tajemnicy prawnie chronionej (art.5 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, Instytut uznał, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione ze względu na treść ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016r., poz. 922 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W dokumentach tych zawarte są bowiem dane osobowe prawnie chronione takie jak imię, nazwisko, PESEL osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych i których dane Instytut ma bezwzględny obowiązek chronić. Ponadto - w dokumentach zawarte są informacje dotyczące danych technicznych serwerów, sposobu ich zabezpieczeń, sposobu zabezpieczeń sieci informatycznej Instytutu, danych przetwarzanych przez Instytut etc. Udostępnienie dokumentów spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy dotyczących zabezpieczenia i przetwarzania danych osobowych. Wskazać należy, że jedną z podstaw upoważniających organ do odmowy udzielenia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Na wstępie należy podkreślić, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywania, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki:
1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;
2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;
3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.
Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019r., sygn.. akt II SA/Kr 679/19).
Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się PISF odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji. Przede wszystkim brak jest niezbędnych działań podjętych przez Instytut (w dacie sprzed złożenia wniosku) w celu zachowania poufności. Okoliczności wskazujące zdaniem Instytutu na potrzebę zachowania poufności podane są jednocześnie w sposób ogólnikowy i mało precyzyjny. Nawiązują przy tym do potrzeby ochrony danych osobowych (imię, nazwisko, PESEL) oraz danych technologicznych. Przy czym Sąd nie znajduje uzasadnienia dla ochrony danych technologicznych, które w swej istocie w dokumentach typu audyty dotyczące działalności takich instytucji jak PISF nie występują. Natomiast jeśli występują dane osobowe prawnie chronione, to nic nie stopi na przeszkodzie ich anonimizacji. W sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. Podobnie należy podejść do danych technologicznych prawnie chronionych jeśli takie istotnie występują we wnioskowanych dokumentach.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez Polski Instytut Sztuki Filmowej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.