II SA/Wa 1857/23

II SA/Wa 1857/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Krzycki
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 217 par. 2 pkt 2, 218 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy postanowienie Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez p. M. W., zwanego dalej "Funkcjonariuszem".
Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz prawne uwarunkowania sprawy:
- raportem z [...] listopada 2022 r., uzupełnionym oświadczeniem z [...] grudnia 2022 r., Funkcjonariusz - przywołując § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), zwanego dalej "rozporządzeniem o świadczeniach", zwrócił się do organu I. instancji o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie przezeń służby w latach 2006-2021, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- pismem z [...] grudnia 2022 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów, będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że Funkcjonariusz - od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r., tj. w okresie pełnienia służby w Oddziale [...] Policji w [...] - wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; pismami z [...] grudnia 2022 r. oraz [...] stycznia 2023 r. zwrócono się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów, będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji - w celu ustalenia dokumentów, potwierdzających wykonywanie przez Funkcjonariusza – w latach 2008-2021, tj. w okresie pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] - czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; pismami z [...] grudnia 2022 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji zwrócił się do Dowódcy Oddziału [...] Policji w [...] oraz do Naczelnika Wydziału [...] i [...] Komendy [...] Policji z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów, będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że Funkcjonariusz – od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r., tj. w okresie pełnienia służby w Oddziale [...] Policji w [...] - wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- pismem z [...] stycznia 2023 r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] poinformował, że analiza znajdujących się w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w [...] dokumentów nie pozwoliła na potwierdzenie pełnienia przez Funkcjonariusza - w okresie [...] lutego 2008 r. do [...] września 2021 r. - o służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- pismem z [...] stycznia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował, że notatniki służbowe za lata 2008-2010 zostały już wybrakowane; analiza wymienionych w tym piśmie dokumentów, za lata 2011-2021, znajdujących się w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w [...], nie pozwoliła natomiast na potwierdzenie pełnienia przez Funkcjonariusza służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- pismem z [...] kwietnia 2023 r. Komendant [...] Policji, przesłał w załączeniu m.in. pismo z [...] stycznia 2023 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] i [...] Komendy [...] Policji, z którego wynika, że Archiwum Komendy [...] Policji nie ma w zasobie materiałów wytworzonych przez Oddział [...] Policji w [...], a także pismo z [...] kwietnia 2023 r. Dowódcy Oddziału [...] Policji w [...] wraz z notatką służbową z [...] kwietnia 2023 r.; wynika z niej, że nie ma dowodów, potwierdzających pełnienie przez Funkcjonariusza w okresie [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- z kolei w aktach osobowych Funkcjonariusza zamieszczono dokumenty:
- sporządzony przez Dowódcę Oddziału [...] Policji w [...] - zatytułowany "Poświadczenie"; wynika zeń, że Funkcjonariusz nie podejmował w okresie [...] października 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach (k. 68 części I akt osobowych),
- sporządzony przez Dowódcę Oddziału [...] Policji w [...] zatytułowany "Informacja"; wynika zeń, że Funkcjonariusz nie podejmował w 2022 roku czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach (k. 70 części I akt osobowych),
- wobec wniesienia zażalenia na postanowienie odmowne sprawę rozpatrywano ponownie,
- problematykę pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", oraz przepisy rozporządzenia o świadczeniach,
- zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o trybie postępowania", środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji; zaświadczenie,
- wedle 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 danego aktu (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych znajdujących się w jego posiadaniu danych; stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, można przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające,
- w art. 218 § 2 K.p.a. przewidziano więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego; tylko jednakże w niezbędnym zakresie; ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów, zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu; choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego jest ono uproszczonym i – w znacznym stopniu - odformalizowanym; nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych - rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej; z kolei ocena określonych zdarzeń - w kontekście spełnienia kryteriów wskazanych w przepisach prawa - należy do wyłącznej kompetencji organu, prowadzącego postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie; ocena ta powinna wynikać z analizy poddanej kwerendzie dokumentacji; celem bowiem postępowania wyjaśniającego jest usunięcie wszelkich wątpliwości, których źródłem może być pochopna lub też pobieżna analiza treści dokumentu; okoliczności, które mają zostać potwierdzone przez organ, nie mogą być zatem wynikiem założenia ad hoc, że określonego rodzaju czynności spełniają kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach. tylko dlatego, że są operacyjno-rozpoznawczymi, dochodzeniowo-śledczymi lub interwencjami - mającymi na celu ochronę życia, zdrowia lub mienia; z treści dokumentu musi wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że realne zagrożenie życia lub zdrowa istniało w trakcie wykonywania każdej z nich z osobna, a także, że dotyczyło ono uczestniczącego w tych czynnościach policjanta,
- podkreślono, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez nie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w ich posiadaniu - jedynie np. wobec zeznań świadków, czy też danych, dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (tak: wyroki NSA o sygn. akt II SA 944/00 i I OSK 872/10 i 997/13; a także WSA o akt II SA/Wa 1126/06; 846/10; 394/14; 782/14, II SA/Sz 572/15, i II SA/Rz 745/15, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),
- organu nie upoważniono także do potwierdzenia określonych faktów, tylko na podstawie tego, że - ze względu na charakter i specyfikę pełnionej przez wnioskodawcę służby, albo jednostki lub komórki organizacyjnej, w której pełnił on służbę - można założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności; niezbędne jest ustalenie - na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości wnioskodawca takie czynności przez określony okres wykonywał; nie budzi jednak wątpliwości, że - w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury - organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu, dysponującego brakującymi zasobami dokumentów - np. materiałami archiwalnymi - o ich udostępnienie; w przedmiotowej sprawie miało to miejsce,
- w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach - w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 - emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia,
- warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach - uprawniających do podwyższenia emerytury - jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia; oczywiste jest przy tym, że służba w Policji - z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) - sama w sobie jest związana z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy; rekompensuje to szereg należnych policjantom przywilejów, np. stabilność zatrudnienia, dodatki do uposażenia, czy też wcześniejsze uzyskanie uprawnień emerytalnych; zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów; każdy bowiem funkcjonariusz Policji - przed podjęciem służby - ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji),
- samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych - uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej,
- w konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury zachodzi - zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach – gdy, pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, że ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia - występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym i czasowym - określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wskazywanego wyroku z dnia 27 maja 2014 r., stwierdził - w kontekście § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach - że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se – rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu wpisania w jej istotę ryzyka zagrożenia życia i zdrowia; z perspektywy ustawowej regulacji jest ważne, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy,
- w przedmiotowej sprawie, z żadnej będącej obecnie w posiadaniu organu dokumentacji nie wynika, aby Funkcjonariusz - w trakcie pełnienia służby w Policji, w latach 2006-2021 - wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; brak jednocześnie podstaw dla podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...],
- dochowano zatem należytej staranności przy ustaleniu materiału, umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował Funkcjonariusz; analizując dostępną dokumentację - pozostającą w dyspozycji jednostek Policji, w których pełnił on służbę - ustalono bezsprzecznie, że nie ma tam informacji, na podstawie których można - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazać, że Funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; kluczowym jest, że nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach; konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla jego życia lub zdrowia,
- brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez Funkcjonariusza służby w warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury (z uwagi na jej wybrakowanie) lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji, nie oznacza, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym - zabrakło w koniecznym zakresie należytej rzetelności; na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Funkcjonariusza; brak dokumentów o odpowiedniej treści nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu; podstawą zaświadczenia mogą być bowiem tylko dane, wynikające z dokumentów; nie zaś dane domniemane - na podstawie charakteru służby; zaświadczenie ma być potwierdzeniem ujawnionych w dokumentacji faktów, a nie takich, zaistnienia których można się jedynie domyślać (tak: wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 782/14, II SA/Bk 395/12, III SA/Kr 178/15 – dostępne w CBOSA); brak takich dokumentów - jak również odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji – uniemożliwia wydanie zaświadczenia; brak treści zgodnej z wolą wnioskodawcy w analizowanej dokumentacji, będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych Policji, w których Funkcjonariusz pełnił służbę w latach 2006-2021, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przezeń służby w warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; ocena spełnienia przez Funkcjonariusza przesłanek, wynikających z wyżej wymienionego przepisu, nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte; zaświadczenie wydaje się w oparciu o istniejącą dokumentację, wskazującą wprost, że służbę pełniono w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu; za jej pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome; interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, oznaczałoby natomiast tworzenie nowych faktów; nie dopuszczono tego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (tak: wyrok NSA osygn. akt I OSK 813/16 – dostępny w CBOSA),
- powołane przepisy - dotyczące podwyższania emerytury policyjnej - wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby - pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego - istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach; "Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r." (tak: wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 782/14, 2094/14, 531/15, 451/15 oraz II SA/Ol 330/15 – dostępne w CBOSA),
- organ Policji nie mógł wydać żądanego zaświadczenia skoro - jak wynika z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych jednostek Policji, w których Funkcjonariusz pełnił służbę - nie odnaleziono dokumentów, z których treści wynikałoby bezsprzecznie, że wykonywał on czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; nie jest natomiast dopuszczalne tworzenie, np. - w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia - nowych dokumentów; zeznania świadków są dopuszczalne w toku postępowania wyjaśniającego, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nie- w organie dokumentacji, potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach - uzasadniających podwyższenie emerytury,
- tym samym zeznania określonych osób - na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez Funkcjonariusza czynności zagrażających jej życiu lub zdrowiu - nie mogłyby stanowić dowodu w omawianej sprawie - być podstawą wydania żądanego zaświadczenia; jak już bowiem wskazano, organ może wydać zaświadczenie jedynie w oparciu o posiadane w swoich zasobach dane; zaświadczenie dotyczy zatem jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2280/16 – dostępny w CBOSA); bezprzedmiotowe byłoby także dokonywanie ustaleń na podstawie zeznań Funkcjonariusza; oświadczenie wiedzy organu musi mieć swoje źródło w istniejących dokumentach, na podstawie których jest możliwe ustalenie określonych faktów; nie zaś w zeznaniach świadków, przekazanych przez nich informacji, relacji i opisów; prowadziłoby to do konieczności wnioskowania przez organ o faktach, nie na podstawie dokumentów ale oświadczenia osoby (zeznań skarżącego lub świadków), odnoszącego się do określonych faktów i konsekwencji, które miałyby z nich wynikać; skutkowałoby to zastąpieniem podstawowego źródła o faktach dla oświadczenia wiedzy organu, jakim jest dokument, oświadczeniem wiedzy o faktach osoby trzeciej,
- jak wcześniej wspomniano, celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności, wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych jak też wyjaśnienie, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany; postępowanie ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych – bo istniejących już - faktów czy stanu prawnego; nie jest dopuszczalne dokonywanie - w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń - jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu danych (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 605/12, 1518/12 oraz 674/14 - dostępne w CBOSA),
- reasumując: w niniejszej sprawie przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały, uniemożliwiły wydanie Funkcjonariuszowi zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach,
- w przedmiotowym stanie faktycznym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia Funkcjonariusza ze służby w Policji (z dniem [...] listopada 2022 r.); od tego dnia bowiem dopiero materializuje się przesłanka, umożliwiająca wydanie danego zaświadczenia (tak: wyroki WSA o akt II SA/Wa 846/10, 1175/12, 1788/12, a także NSA o sygn. akt I OSK 872/10 – dostępne w CBOSA),
- ponieważ organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów, pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. - przeanalizowano prowadzone przez organy ewidencje, rejestry bądź inne dane, znajdujących się w ich posiadaniu – utrzymano w mocy postanowienie odmowne.
W skardze zarzucono wydanie kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów:
- § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o trybie postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; polegało ono na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby w Policji pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, na podstawie akt osobowych Funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach; z dokumentacji zgromadzonej podczas służby wynika tymczasem, że takie zagrożenie miało miejsce wielokrotnie,
- art. 218 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i jednoczesne ograniczenie się wyłącznie do kontroli akt osobowych Funkcjonariusza - w bliżej nieokreślonym zakresie - oraz pism od poszczególnych jednostek Policji; prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia organ winien był zaś także ustalić - na podstawie przebiegu służby i charakteru wykonywanych zadań służbowych - gdzie powinny znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby; w przypadku niedostatecznych informacji organy winny skorzystać z innych źródeł dowodowych o charakterze subsydiarnym,
- art. 8 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, mające swój wyraz w wydaniu decyzji odmownej w zakresie wydania zaświadczenia o przebiegu służby – z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - po uprzednim uznaniu, że przyczyną odmowy jest brak danych, potwierdzających istnienie zagrożenia życia lub zdrowia - z uwagi na wybrakowanie znacznej części dokumentacji, potwierdzającej pełnioną przez Funkcjonariusza służbę oraz wobec braku stosownych adnotacji w notatnikach i aktach o pełnieniu czynności w szczególnych warunkach; przebieg dotychczasowej służby, charakter pracy oraz wykonywanych zadań służbowych sugerują zaś jednoznacznie, że takie szczególne warunki wielokrotnie wystąpiły,
- art. 8 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady bezstronności i równego traktowania bez uzasadnionej przyczyny; skutowało to wydaniem postanowienia odmownego w zakresie wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; takie czynności służbowe, jak wykonywane przez Funkcjonariusza - liczne zatrzymania, zabezpieczanie imprez masowych, konwojowanie więźniów szczególnie niebezpiecznych - powodują zaś realne zagrożenie zdrowia i życia,
- art. 75 § 1 K.p.a., poprzez niewykorzystanie wszystkich możliwości do wyjaśnienia całej sprawy - zebrania pełnego materiału dowodowego,
- art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wobec niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; tym samym zaakceptowano rażące naruszenie prawa przez organ I. instancji.
W szerokim uzasadnieniu podniesiono m.in.:
- przepisy nie precyzują, jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ i które są wystarczające, dla i uznania, że akta osobowe pozwalają na potwierdzenie pełnienia służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; można wnosić, że żądający wydania zaświadczenia funkcjonariusz nie ma faktycznie możliwości zweryfikowania, jakie czynniki wpływają na decyzję organu - czym się kierował - jakie zadania służbowe świadczą, że w konkretnym przypadku i okolicznościach wystąpiło zagrożenie życia i zdrowia; brak jakichkolwiek wytycznych, którymi miałby kierować się organ,
- nie do przyjęcia jest więc sytuacja, gdy - z uwagi na braki w dokumentacji - organ nie jest w stanie ocenić, jak kształtował się przebieg służby funkcjonariusza; przywołano wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 11 marca 2020 r., (sygn. akt XIV U 609/19, LEX nr 3049480), w którego uzasadnieniu jednoznacznie i precyzyjnie podkreślono, że samo literalne brzmienie danego przepisu nie pozwala na ograniczenie badań do akt osobowych funkcjonariusza; wymieniono w nim bowiem także inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; w orzecznictwie wskazuje się przykładowo na następujące - poza aktami osobowymi – dokumenty, dotyczące przebiegu służby: książki przydziału bojowego jednostki, książki wydarzeń jednostki, notatniki służbowe, imienne roczne karty służby (tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2003 r., sygn. [...], OSA 2004/12/27),
- nie bez znaczenia pozostaje więc § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia o trybie postępowania; zgodnie z nim, środkiem dowodowym - potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - jest zaświadczenie o okresach służby, pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach - wystawione przez właściwe organy Policji; w związku z tym - w razie braku dokumentów, na podstawie których może być wydane zaświadczenie - organ winien skorzystać z innych źródeł dowodowych - przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające; wskazano na to w treści wydanego postanowienia; nie można wszak wykluczyć, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bądź z dokumentów - nieznajdujących się w aktach, zaś z którymi zetknął się organ przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia - mogłoby pozwolić na lepsze rozeznanie się w istotnych okolicznościach konkretnej sprawy; nie musi przecież dotyczyć to dokonywania ustaleń faktycznych, wyłącznie na podstawie dowodu z zeznań; może zaś stanowić pewne pomocnicze źródło dowodowe - pozwalające na upewnienie się, co do przebiegu poszczególnych zdarzeń,
- aktualna regulacja, odnosząca się do sposobu postępowania w zakresie wydawania przedmiotowych zaświadczeń, wymaga niezwłocznego uzupełnia; oparto ją na "wyjątkowo nieprecyzyjnych rozwiązaniach, które skutkują uniemożliwieniem obrony swoich interesów przez funkcjonariusza"; w razie odmowy wydania zaświadczenia, wnioskujący nie dysponuje żadnymi mechanizmami weryfikacji, z jakim zakresem akt osobowych zetknęła się osoba, dokonująca ich analizy,
- stan zdrowia Funkcjonariusza przeczy de facto stwierdzeniom organu, co do braku zagrożenia życia i zdrowia podczas służby w Policji; w konsekwencji wykonywanych czynności zawodowych, jest on aktualnie niezdolny do pracy zawodowej – zaliczono go do III grupy inwalidzkiej, mającej związek z wykonywaną pracą zawodową funkcjonariusza Policji; zasady logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego wskazują, że nie każdy policjant - wskutek wykonywanych czynności zawodowych - jest zmuszony przedwcześnie zakończyć aktywność zawodową - właśnie ze względu na problemy zdrowotne; ma to zaś miejsce w tym przypadku; trudno więc przyjąć, że Funkcjonariusz - w trakcie służby - nie pracował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; właśnie bowiem w wyniku tych warunków pracy jest aktualnie pod stałą opieką medyczną i - z uwagi na te warunki - musiał zrezygnować ze służby; przy wydawaniu zaświadczenia nie można pominąć tych okoliczności; wprost wskazują one na wysokie prawdopodobieństwo, że analiza akt osobowych, którymi dysponuje organ, powinna skłaniać do wniosku o skutku - w postaci znacznego pogorszenia stanu zdrowia i to nie z przyczyny choroby samoistnej lecz w związku ze szczególnymi warunkami, w jakich Funkcjonariusz wykonywał służbę,
- budzi zdziwienie, że dokonujące weryfikacji akt osobowych organy nie odnalazły "żadnych przesłanek", potwierdzających udział Funkcjonariusza w czynnościach, podczas których występowało realne zagrożenie życia lub zdrowia; jest on w stanie przedstawić szereg okoliczności oraz zawodowych obowiązków, które wiązały się ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia - jak chociażby udział w imprezach masowych; z pewnością istnieje tam wyższe ryzyko; brał także udział w transporcie szczególnie niebezpiecznych więźniów,
- w skarżonym postanowieniu wskazano ponadto, jako nie budzące wątpliwości, że - w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie wysokości emerytury - organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów - np. materiałami archiwalnymi - o ich udostępnienie; wobec tego dziwi stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia, że organ uczynił zadość temu obowiązkowi; na próżno szukać ostatecznych wyników tychże poszukiwań; lektura wydanego postanowienia sugeruje, że organowi wydającemu postanowienie nie przedstawiono dokumentacji z lat 2008-2010 - związanej ze służbą w jednostce Policji w [...],
- nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że wybrakowanie części dokumentacji nie oznacza przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bez dochowania należytej staranności; to właśnie fakt, że w dokumentacji brak jest wymaganych dokumentów, notatek potwierdzających udział w poszczególnych czynnościach, świadczy o dużej nierzetelności - nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Funkcjonariusza.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Sąd, zważył co następuje:
Skarga oddalono, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa.
Zasadnie skonstatował organ, że w sprawie nie zachodziły przesłanki dla wydania zaświadczenia o żądanej treści – wystąpiły więc przesłanki do wydania postanowienia, w myśl art. 219 K.p.a. Trafnie scharakteryzowano stan faktyczny, jak i przywołano treść stosownych regulacji normatywnych oraz stanowisko judykatury. Wobec uprzedniego, szczegółowego zreferowanie argumentacji organu, jej ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.
Trafnie podkreśla organ, że stosowne regulacje normatywne - przepisy K.p.a. - przewidują wydawanie zaświadczeń jedynie, gdy potwierdzone nimi fakty wynikają z prowadzonych przezeń czy dostępnych dla organu ewidencji, rejestrów albo innych danych (art. 218 § 1 wobec art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu).
W rozpatrywanym stanie faktycznym organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści konstatując, że nie dysponuję dokumentami, które pozwalałyby potwierdzić fakt pełnienia przez Funkcjonariusza służby w warunkach, opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach.
Wbrew wywodom skargi, organ prawidłowo interpretował zakres prawa do podwyższenia uposażenia w kontekście ram materialnoprawnych, zakreślonych wskazanym § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach. W końcowej części danej regulacji normatywnej ustanowiono przesłankę istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. W następstwie przywołanego przez organ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, należy ten warunek rozumieć jako samo zagrożenie życia lub zdrowia (nie zaś "bezpośrednie"), wykraczające jednak poza to, wynikające z pełnienia określonego rodzaju służby i zakresu obowiązków w formacji mundurowej. Spełnienie danego warunku oceniać więc należy w kontekście konkretnych zdarzeń, w jakich uczestniczył Funkcjonariusz. Jeżeli z prowadzonych rejestrów lub innych danych w posiadaniu organu wynika, że konkretne zdarzenie wiązało się z zagrożeniem życia lub zdrowia osób w nim uczestniczących, zaś w danej akcji brał udział określony Funkcjonariusz, zasadne jest potwierdzenie tego w formie stosownego zaświadczenia. Organ nie może natomiast samodzielnie oceniać opisywanych w jego rejestrach zdarzeń, jako np. stanowiących o zagrożeniu życia lub zdrowia danej osoby, gdy nie wynika to z treści zapisu lub dokumentu. Nie może także czynić ustaleń, co do wystąpienia określonych zdarzeń lub ich oceny w oparciu o inne źródła niż dokumenty - np. na podstawie zeznań świadków, czy wyjaśnień samego zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia. Dotykałoby to sfery czynienia ustaleń faktycznych nie zaś potwierdzania informacji, zawartych np. w rejestrach (tak przedmiot zaświadczenie). Wykraczałoby to poza granice uprawnienia prowadzenia postępowania wyjaśniającego - w rozumieniu art. 218 zd. 2 K.p.a. Postępowanie to dotyczyć może wyłącznie ustalenia zawartości archiwum, analizy treści dokumentów czy ich weryfikacji, nie zaś oceny lub klasyfikacji opisanych tam zdarzeń.
Odnosząc się do zarzutów skargi – w zakreślonych wcześniej granicach formalnoprawnych instytucji wydawania zaświadczeń - należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących powodów:
- wbrew wywodom skargi organ nie czynił ustaleń wyłącznie na podstawie akt osobowych Funkcjonariusza; zwracano się do jednostek organizacyjnych, gdzie pełnił on służbę o wyjaśnienie, czy istnieje tam dokumentacja, z której treści wynikałoby, że spełnione są wobec Funkcjonariusza w określonych latach warunki wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach; wywody skargi, jakoby dokumenty takie być może istniały, są wyłącznie gołosłownymi twierdzeniami - wobec jednoznacznych oświadczeń, złożonych przez funkcjonariuszy publicznych na stosownych dokumentach,
- okoliczność braku części dokumentacji wobec jej wybrakowania, nie może stanowić przesłanki wydania korzystnego dla Funkcjonariusza zaświadczenia; zdarzenie takie skutkuje tym, że organ nie dysponuje dokumentacją, która mogłaby stanowić podstawę spełnienia żądania; nie determinuje zaś powinności jego realizacji; zaświadczenie może być bowiem wydane jedynie w razie posiadania stosownej dokumentacji - potwierdzającej konkretne fakty,
- chybione są wywody, jakoby istotne znaczenie w sprawie mogły mieć takie kwestie jak sam zakres czynności, czy rodzaj wykonywanych przez Funkcjonariusza obowiązków; w myśl stosownych regulacji, dla wydania zaświadczenia kluczowe znaczenie ma ustalenie wystąpienia określonej ilości zdarzeń o konkretnych cechach w danym roku i jego w nich udział; sama potencjalna możliwość w nich uczestniczenia nie może stanowić podstawy wydanie zaświadczenia,
- nie może mieć istotnego znaczenia w sprawie podnoszone kwestia odejścia Funkcjonariusza ze służby wobec stanu zdrowia, co było następstwem jej pełnienia; jak wcześniej wskazano, podstawą uzyskania szczególnego uprawnienia - przewidzianego w § 4 pkt 1 rozporządzenia o oświadczeniach - jest udział Funkcjonariusza w określonej ilości zdarzeń o pewnych cechach, nie zaś okoliczność utraty zdrowia – nawet w związku z warunkami służby,
- w istocie, w dotyczących wydawania zaświadczeń przepisach (w K.p.a. ani w rozporządzeniu o trybie postępowania) nie zawarto generalnie regulacji szczególnych, które mogłyby stanowić instrument dla weryfikacji przez wnioskodawców - czy badającego potem legalność orzeczenia sądu administracyjnego - ustaleń organów w kwestii zamieszczenia w jego zasobach informacje o określonej treści (wyjątek stanowią przedłożone Sądowi akta osobowe); podstawą oceny może być tu wyłącznie oświadczenia osób upoważnionych, będących funkcjonariuszami publicznymi; sytuacja taka nie rodzi jednak po stronie osoby zainteresowanej uprawnienia do żądania wydania zaświadczenia wedle żądanej treści - tylko wobec przekonania, że stosowne dokumenty powinny się znajdować; w rozpatrywanej sprawie, źródłem takiego przekonania Funkcjonariusza może być przyjęcie przezeń błędnego założenia, jakoby sam charakter jego służby mógł ustanowić przesłankę dokonania stosownych ustaleń dla potrzeb wydania zaświadczenia; jak wskazano tymczasem, mogłyby ją stanowić wyłącznie konkretne dokumenty - potwierdzające zdarzenia, ich charakter i udział w nich Funkcjonariusza; jak wywodzi organ, brak takowych w posiadanej przezeń dokumentacji; Sąd nie zaś ma podstaw, aby kwestionować twierdzenie organu; nie jest tez właściwy do oceny wypowiedzi de lege ferenda.
Chybione są także zarzuty, jakoby organ nie podjął wszelkich czynności służących wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Jej przedmiotem nie było w istocie ustalenie, czy Funkcjonariusz spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia o świadczeniach, lecz czy w jego archiwach znajdują się dokumenty, które to potwierdzają. W tym kontekście organ przekonywująco wywiódł, że nie dysponuję dokumentacją, z której wynikałby udział Funkcjonariusze w zdarzeniach, gdzie zagrożone było jego życie lub zdrowie - przy określonej ilości incydentów w roku.
Należy jednak podkreślić, że brak - w ewidencjach, rejestrach bądź w innych, znajdujących się w posiadaniu organu danych - zapisów o udziale Funkcjonariusza w zdarzeniach o określonych cechach, zamyka wprawdzie drogę do otrzymania żądanego zaświadczenia od danego organu - w trybie przepisów K.p.a. Nie wyklucza jednak uzyskania uprawnień emerytalnych z danego tytułu w ramach stosownego postępowania przed sądem powszechnym (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2554/16 – dostępny w CBOSA). Powołane w skardze tezy z orzecznictwa sądów powszechnych, są trafne o tyle, że podstawą oceny, czy spełnione są warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenie o świadczeniach mogą być różne dowody. Ograniczony ich katalog dotyczy jednak postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o trybie postępowania.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Nie uchybiono ani przepisom postępowania w zakresie powinności właściwego wyjaśnienia sprawy - w kontekście jej ram prawnych - jak i przepisom prawa materialnego, determinującym warunki, gdy stosowne zaświadczenie można wydać.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.