II SA/Wa 1843/23

II SA/Wa 1843/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1136
art. art. 115, 119 ust. 1, 121 ust. 3
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku za stopień majora oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Agencji Wywiadu (dalej: Szef AW, organ) decyzją z [...] lipca 2023 r.
nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023 r. poz. 1136; dalej ustawa), w związku z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
14 kwietnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków
do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023 r. poz. 732; dalej rozporządzenie) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej Kpa.),
w związku z wnioskiem Pana B. S. (dalej także skarżący) – byłego funkcjonariusza Agencji Wywiadu – odmówił wypłaty dodatku za stopień [...]
za okres styczeń-luty 2023 r. w wysokości określonej w rozporządzeniu.
Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, [...] lipca 2023 r. do Agencji Wywiadu wpłynął wniosek Pana B. S. o wypłatę wyrównania dodatku za posiadany stopień [...] za okres styczeń-luty 2023 r. oraz o wystawienie druku "Zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych
i rentowych" z aktualnymi (uwzględniającymi podwyżkę) parametrami uposażenia,
w celu przedłożenia w Zakładzie Emerytalno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i dokonania korekty emerytury. Skarżący powyższe żądania oparł na przepisach rozporządzenia.
Skarżący raportem z [...] stycznia 2023 r. zwrócił się do Szefa AW o zwolnienie ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] lutego 2023 r. Szef AW przychylił się do tego raportu i rozkazem personalnym Nr [...] z [...] stycznia zwolnił ze służby skarżącego z dniem [...] lutego 2023 r. Za okres styczeń-luty 2023 r. wypłacono mu uposażenie wraz z należnymi dodatkami, w tym dodatkiem za stopień [...] zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami. Stwierdzono, że w dniu wejścia w życie rozporządzenia skarżący nie pozostawał w służbie Agencji Wywiadu.
W § 3 rozporządzenia ustawodawca zawarł przepis końcowy stanowiący, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Brak jest jakichkolwiek innych norm określających moc obowiązującą tego aktu. Nie można uznać treści § 2 rozporządzenia, który stanowi, że dodatek za posiadany stopień służbowy w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia zmienianego
w § 1, w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, przysługuje funkcjonariuszom Agencji Wywiadu od dnia 1 stycznia 2023 r., za przepis końcowy w świetle zasad techniki prawodawczej, ponieważ nie statuuje on w sposób jednoznaczny normy określającej wejście w życie aktu, ewentualnie dnia jego obowiązywania. Przepis § 2 rozporządzenia ma jedynie charakter informacyjny i związany jest z zatwierdzeniem w planie finansowym Agencji Wywiadu dodatkowych środków budżetowych na uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Zatem dzień wejścia w życie ww. aktu normatywnego i moment rozpoczęcia jego stosowania należy określić na dzień
4 maja 2023 r. W konsekwencji adresatami, jak też beneficjentami norm zawartych
w przedmiotowym rozporządzeniu, są funkcjonariusze Agencji Wywiadu pozostający w służbie Agencji Wywiadu w dniu jego wejścia w życie, czyli w dniu 4 maja 2023 r.
Zdaniem organu skoro skarżący nie pozostawał w służbie Agencji Wywiadu
w dniu 4 maja 2023 r., to brak jest podstaw prawnych do wypłaty mu dodatku
za stopień [...] za okres styczeń-luty 2023 r. w wysokości do jakiej miałby prawo, gdyby pozostawał w służbie na ten dzień.
Skarżący złożył skargę na decyzję organu z [...] lipca 2023 r. nr [...], wnosząc
o jej uchylenie.
Wyjaśnił, że służbę w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Wywiadu pełnił
od [...] czerwca 2001 r. do [...] lutego 2023 r. Stopień [...] został mu nadany
z dniem [...] maja 2019 r. Zwolniony ze służby został rozkazem personalnym Szefa AW z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy, tj. w oparciu o swój raport. Na dzień zwolnienia przysługiwały mu wszystkie należne składniki uposażenia
(a w tym dodatek za stopień) w pełnym wymiarze.
Na dzień rozwiązania stosunku służbowego dodatek za posiadany stopień [...] wynosił 970 złotych. Kwestie wysokości tego dodatku reguluje ustawa
i rozporządzenie z dnia 10 grudnia 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 215, poz. 1821 ze zm.; dalej rozporządzenie z dnia 10 grudnia 2002 r.). Rozporządzenie to,
do którego zmiana procedowana była w roku 2022 r. uległo zmianie. Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu z dnia 14 kwietnia 2023 r. (rozporządzenie) dodatek za stopień został ustalony w stawce 1600 złotych.
Zgodnie natomiast z § 2 noweli rozporządzenia dodatek za posiadany stopień służbowy w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia zmienianego
w § 1, w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, przysługuje funkcjonariuszom Agencji Wywiadu od dnia 1 stycznia 2023 r.
Zdaniem skarżącego z uwagi na oczywistą treść całokształtu przepisów płacowych (art. 114 ust. 1 i 2, art. 115 ustawy) oraz przepisu przejściowego oraz fakt, że na dzień 1 stycznia 2023 r. był on funkcjonariuszem Agencji Wywiadu, oczekiwał, że organ wypłaci mu stosowne wyrównanie i skoryguje zaświadczenie o aktualnych składnikach uposażenia, aby mógł przedłożyć je w Zakładzie Emerytalno-Rentowym MSWiA. Dodał, że posiada pełną wysługę emerytalną i pobiera świadczenie emerytalne - obecnie w zaniżonej wysokości z uwagi na to, że nie uwzględnia ono zmiany ww. składnika uposażenia.
W opinii skarżącego organ z urzędu nie dokonał wyrównania uposażenia,
a w tym również korekty nagrody rocznej wypłaconej przy odejściu.
Jak podał skarżący, według organu przepis przejściowy zamieszczony
w § 2 rozporządzenia, który stanowi, że dodatek za posiadany stopień służbowy
w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia nie jest formą przepisu przejściowego i ma wyłącznie charakter informacyjny, przy czym wskazał, że ma to związek z zatwierdzeniem w planie finansowym Agencji Wywiadu dodatkowych środków budżetowych na uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Zapomniał organ wskazać, że ocenę regulacji skutków finansowych aktu dokonywał uwzględniając cały rok budżetowy i również jego osobę, gdyż ocena ta była robiona we wrześniu 2022 r. Wejście w życie rozporządzenia planowane było na 2022 r. Organ zapomniał też, że w uzasadnieniu projektu regulacji wskazał, że: "(...) dodatek za posiadany stopień służbowy w wysokości określonej w załączniku do zmienianego rozporządzenia, w brzmieniu nadanym projektowanym rozporządzeniem będzie przysługiwał funkcjonariuszom Agencji Wywiadu od dnia 1 stycznia 2023 r., natomiast zmienione zasady przyznawania dodatku kontrolerskiego wejdą w życie
w terminie określonym dla projektowanego rozporządzenia". De facto tak też przepisy zostały skonstruowane - z zachowaniem tych różnych zasad wejścia
w życie. Ustalono różne daty oddziaływania regulacji. Pierwsza (wsteczna - od 1 stycznia 2023 r.) dotycząca dodatku za stopień oraz druga (bieżąca - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia) dotycząca dodatku kontrolerskiego. Dlatego w przepisie przejściowym (§ 2) nie ma odniesienia do zasad przyznawania dodatku kontrolerskiego. Weszły one w życie po 4 maja 2023 r.
Ponadto organ wskazał, zdaniem skarżącego, że wniosek ten wywiódł
z nieokreślonych zasad techniki prawodawczej. Ponadto wyszczególnił, że beneficjentem normy z § 2 rozporządzenia pozostaną wyłącznie funkcjonariusze Agencji Wywiadu, którzy byli w służbie w dniu wejścia w życie przepisu, tj. po 4 maja 2023 r. i zapewne w oparciu o tę zasadę wypłacił im wyrównanie dodatku za stopień, w oparciu o przepis informacyjny za miesiące styczeń, luty, marzec, kwiecień.
Co ciekawe, jak stwierdził skarżący, organ w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał
§ 3 rozporządzenia, na którym w większości oparł uzasadnienie. Nie odniósł się do przyjętego jako podstawę orzekania art. 114 ust 1 i 2 ustawy, łamiąc tym samym
art. 107 Kpa. przez siebie przyjęty jako podstawa rozstrzygania w zakresie niekompletnego uzasadnienia prawnego.
Zgodnie z przyjętym jako podstawa wydanej odmowy art. 114 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Natomiast z ust. 2 tego artykułu wynika, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Trudno jest z tym polemizować - z zastrzeżeniem takim, że to tylko potwierdza wysuwane przez skarżącego żądania i powinno być podstawą decyzji dla niego pozytywnej. Art. 114 ustawy gwarantował skarżącemu, a zobowiązywał Szefa AW
do tego, aby uposażenie (od mianowania na stanowisko i stopień) przez cały okres służby było aktualne i waloryzowane zgodnie z tym co stanowi ustawa. Jeżeli podwyższenie jakiegoś składnika uposażenia powstało wstecz – a tak się odbyło
w niniejszej sprawie, gdyż m.in. wyrównanie od początku roku otrzymali zapewne wszyscy funkcjonariusze Agencji Wywiadu, którzy byli w dniu wejścia w życie rozporządzenia w służbie – powinno to dotyczyć również osoby skarżącego.
W przypadku zmiany obligatoryjnego składnika uposażenia z mocy prawa argument o informacyjnym charakterze przepisu przejściowego jest kuriozalny.
Skarżący podkreślił, że do dnia zwolnienia miał prawo do uposażenia. Każda zmiana, która objęła ten okres winna być automatycznie i z mocy samego prawa uwzględniona w należnym do dnia zwolnienia uposażeniu. Ustawodawca zmieniając stawkę dodatku za stopień nie wprowadził nowego składnika uposażenia. Nie zmienił kryteriów lub przesłanek jego należności. Zwaloryzował ten, który podczas służby był należny z mocy prawa. Jego wysokość nie była nigdy zależna od uznania organu. Każdy stopień ma przypisaną sobie stawkę – jedną i nie widełkową. Dlatego też należny był mu od 1 stycznia 2023 r. do dnia zwolnienia. W przypadku nowo kształtowanego dodatku kontrolerskiego organ miał prawo kształtować go na bieżąco, po 4 maja 2023 r., zaś w przypadku dodatku za stopień – nie miał takiego prawa. Nie wprowadził też "stawki widełkowej" tego dodatku, gdzie mógłby zasłaniać się elementem uznania administracyjnego. Tu stawka jest jedna i obowiązująca cały rok.
Jeżeli zgodnie z § 2 rozporządzenia dodatek za posiadany stopień służbowy
w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1,
w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, przysługuje funkcjonariuszom Agencji Wywiadu od dnia 1 stycznia 2023 r., a skarżący na ten dzień był funkcjonariuszem Agencji Wywiadu, to jest on mu należny w nowo ustalonej wysokości – do dnia zwolnienia. Zdaniem skarżącego organ błędnie rozumie ten przepis i w sposób nierówny traktuje funkcjonariuszy, kategoryzując ich na tych, którzy odeszli przed i po 4 maja 2023 r. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej akt prawny winien był wejść od 1 stycznia, co powinno być ogłoszone jeszcze w poprzednim roku. Jeżeli
z przyczyn na przykład legislacyjnych to się nie udało i (dlatego) stworzono przepis przejściowy, to brak podstaw do tak nierównego traktowania funkcjonariuszy zwolnionych przed 4 maja – zwłaszcza, że organ de facto stosuje przepis
ze skutkiem finansowym i prawnym od 1 stycznia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Szef AW wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżący B. S. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] lutego 2023 r. na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. wydanego na wniosek skarżącego.
W dniu 4 maja 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia dodatek za posiadany stopień służbowy w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. poz. 1821,
z 2004 r. poz. 1320, z 2006 r. poz. 340, z 2009 r. poz. 678 oraz z 2023 r. poz. 720), w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, przysługuje funkcjonariuszom Agencji Wywiadu od dnia 1 stycznia 2023 r.
Wspomniany załącznik do rozporządzenia wprowadził nowe wyższe stawki dodatku za posiadany stopień służbowy. Funkcjonariuszowi posiadającemu stopień służbowy [...] decyzprzed zmianą przepisów przysługiwał dodatek w wysokości 970 zł, natomiast po zmianie przepisów - w wysokości 1600 zł.
W § 3 rozporządzenia ustawodawca zawarł przepis przejściowy stanowiący, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 4 maja 2023 r.
Tak więc w dacie wejścia w życie rozporządzenia skarżący nie był już funkcjonariuszem Agencji Wywiadu ani nie pobierał z tego tytułu uposażenia, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 3 ustawy prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
W ocenie Sądu tak sformułowane przepisy rozporządzenia wskazują
w sposób jasny i czytelny, że zmiana stawki dodatku za posiadany stopień służbowy przysługuje z datą wsteczną jedynie funkcjonariuszom w służbie czynnej pobierającym uposażenie, gdyż dodatek ten bezpośrednio związany jest
z uposażeniem. Stosownie bowiem do art. 115 ww. ustawy uposażenie funkcjonariusza ABW składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków
do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119
ust. 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Skoro więc w dacie wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 14 kwietnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków
do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, skarżący nie był funkcjonariuszem Agencji i nie pobierał uposażenia, to w konsekwencji nie może ulec zmianie dodatek za stopień, który jak wyżej wskazano stanowi część uposażenia.
Prawo do pobierania dodatku za stopień w zwiększonej wysokości posiadają bowiem tylko te osoby, które były funkcjonariuszami Agencji Wywiadu w dacie wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego.
Zarówno na gruncie ustawy o ABW oraz AW, jak i w świetle treści rozporządzenia nie ma wątpliwości, że określone w załączniku do tego rozporządzenia stawki dodatku za stopień znajdują zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy, a zatem osób pozostających w służbie (zajmujących określone stanowiska służbowe) w dniu 4 maja 2023 r.
Reasumując należy stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenie i słusznie odmówił wypłaty dodatku za stopień [...] za okres styczeń-luty 2023 r.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.