II SA/Wa 1826/22

II SA/Wa 1826/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 60 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "organ" lub "Szef ABW") decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", w związku z art. 50 oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r.
o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ABW oraz AW", po rozpatrzeniu wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. o zwolnieniu J. M. (dalej także jako "funkcjonariusz", "strona" lub "skarżący") ze służby w ABW z dniem [...] kwietnia 2019 r., z uwagi na ważny interes służby.
Uzasadnienie rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem zostało zamieszczone w dokumencie oznaczonym klauzulą "ściśle tajne". W dniach [...] i [...] kwietnia 2019 r. strona zapoznała się z uzasadnieniem rozkazu personalnego
o zwolnieniu ze służby.
Organ, uzasadniając decyzję z [...] maja 2019 r. wskazał, że rozstrzygnięcie poprzedzone było określonymi czynnościami służbowymi prowadzonymi w ABW,
w których brał udział J. M. W toku czynności prowadzonych w ABW
w trybie wewnętrznym strona miała możliwość wyjaśnienia okoliczności sprawy jednak z tej możliwości nie skorzystała, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu.
Szef ABW stwierdził, że w sprawie wskazano okoliczności przemawiające za koniecznością zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie rozkazowi personalnemu z [...] kwietnia 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również opatrzenie uzasadnienia tego rozkazu personalnego klauzulą tajności, nie pozbawiło funkcjonariusza możliwości obrony jego praw w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, dlatego, że okoliczności, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozkazu personalnego były mu znane, bowiem brał w nich udział. Po drugie zaś, okoliczności te są tego typu, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742) uzasadniały oznaczenie dokumentu klauzulą "ściśle tajne". Po trzecie, zgodnie z § 19 ust. 2
w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r.
w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U, z 2013 r. poz. 862), J. M. został dwukrotnie ([...] i [...] kwietnia 2019 r.) zapoznany z uzasadnieniem rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2019 r.
Ustalenia faktyczne, wynikające z analizy określonych dokumentów, poczynione przed wydaniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, zawierają się
w niejawnym obszernym uzasadnieniu, w którym znajduje się opis czynności wykonywanych przez funkcjonariusza oraz ich ocena, sprowadzająca się do uznania, że ww. nie może dalej pełnić służby w ABW bez uszczerbku dla jej ważnego interesu.
Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych, Szef ABW stwierdził, że przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonał analizy określonych dokumentów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2019 r. Przekaz płynący z tych dokumentów był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
W skardze na decyzję Szefa ABW z [...] maja 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. M. zarzucił jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
2. art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niepowiadomienie o wszczęciu przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW i nadanie, bez uzasadnionej podstawy, rygoru natychmiastowej wykonalności, co pozbawiło go prawa do czynnego udziału
w postępowaniu i możliwości realnej obrony przed zwolnieniem ze służby, zważywszy, że wiadomość o wydaniu rozkazu o zwolnieniu powziął z chwilą jego doręczenia,
3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez:
• niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób rzetelny i wszechstronny całego materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wszystkich wniosków i dowodów zgłoszonych przez skarżącego, w tym o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (akt sprawy, o której mowa w piśmie organu nr [...]) i z przesłuchania świadków, które miały kluczowe znaczenia dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisów stanowiących podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w ABW z uwagi na ważny interes służby,
• uniemożliwienie skarżącemu odniesienia się do zarzutów formułowanych pod jego adresem (pismo [...]) w toku postępowania administracyjnego – w ramach czynności przesłuchania strony,
4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w tym przepisie, tj. przede wszystkim bez wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodom zgłoszonym przez skarżącego, a także bez wskazania, jakie konkretnie zaniechania i na czym polegające, ze strony skarżącego, miały wpływ na wynik prowadzonej przez niego sprawy oraz w oparciu, o jakie założenia dokonano oceny zaniechania skarżącego, zważywszy, że od wielu lat był jednym z najlepszych specjalistów w tej dziedzinie,
a także jaki miały one wpływ, zważywszy, iż sprawa której zarzuty dotyczą, prowadzona była przed kilku laty i związana ze zdarzeniami z początku lat 90-tych, a sposób jej prowadzenia nigdy nie był kwestionowany przez przełożonych skarżącego, 5. art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i tym samym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji oczywistego braku zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji konieczności zastosowania tej wyjątkowej regulacji, 6. art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku faktycznych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa ABW z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego tegoż organu z [...] kwietnia 2019 r. w całości, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty skargi z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności podniósł, że pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - w tym wykazania inicjatywy dowodowej. Dopiero po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. zaskarżonego rozkazu personalnego umożliwiono mu zapoznanie się z treścią niejawnego uzasadnienia, to jest de facto po formalnym zwolnieniu go ze służby. Podniósł, że przy ocenie wpływu naruszenia przez organ art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. na wynik sprawy, ma pozbawienie go z dnia na dzień źródła utrzymania w wyniku rozwiązania stosunku służbowego w trybie natychmiastowym bez uprzedniego poinformowania go o takiej możliwości i prawie do obrony przed takim rozstrzygnięciem. Wskazał, że zarzuty, sformułowane pod jego adresem w zakresie prowadzenia sprawy, opisanej w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., [...], są chybione albowiem nie zostały poparte żadnymi dowodami, które pozwoliłyby na ich zmaterializowanie. Zasadniczo zarzuty te, opierają się na przypuszczeniach, hipotezach i subiektywnej ocenie osób, które po kilku latach przystąpiły ponownie do analizy sprawy, bez odniesienia się choćby do realiów tamtego czasu, stanowiska osób związanych pierwotnie z tą sprawą i ją nadzorujących, o czym wprost świadczy oddalenie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wprawdzie skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, to jednak miał wiedzę o postępowaniu prowadzonym w ABW, w toku którego powstały względem niego określone wątpliwości, wobec których zasadniczo nie ustosunkował się. To zaś oznacza, że skarżący miał świadomość toczącego się wobec niego wewnątrz ABW postępowania i powodów, dla których zostało ono wszczęte, zaś to, iż
w jego toku prezentował niechętną do współpracy postawę, wobec prowadzących postępowanie, było efektem dokonanego przez skarżącego wyboru, aby nie skorzystać z możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżący nie wykazał związku pomiędzy wskazanym przez niego naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tym samym nie sposób uznać, że naruszenie to mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które - co podkreślono - zostało wydane w granicach uznania administracyjnego, wynikających z brzmienia przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW.
W ocenie organu w niniejszej sprawie za przesłanką "ważnego interesu służby" stoi utrata zaufania Szefa ABW wobec skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach oraz w materiałach z postępowania wyjaśniającego, prowadzonego wobec skarżącego, wystarczająco wykazano zaistnienie przesłanki utraty zaufania, co uprawniało jego zwolnienie ze służby w ABW z uwagi na ważny interes służby. Istotna jest także okoliczność, że skarżący pozostawał na stanowisku kierowniczym i to w kluczowym departamencie w ABW, zajmującym się zwalczaniem podstawowych zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, a zatem utrata zaufania do niego przez Szefa ABW wymagała niezwłocznego działania, w szczególności z uwagi na szczególny i wyjątkowy charakter ustrojowy samej ABW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1652/19 oddalił skargę J.M. na decyzję Szefa ABW z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Szef ABW nie dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawanie przez niego w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Wskazuje się jednocześnie, że przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, a powinny się one odnosić do art. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. W ocenie Sądu, Szef ABW dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 44 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW i jednocześnie wystarczająco wykazał zaistnienie przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na ważny interes służby. Organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Sąd uznał, że Szef ABW, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z [...] maja 2019 r., jak również poprzedzający ją rozkaz personalny z [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Rygor natychmiastowej wykonalności, nadany zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., organ właściwie umotywował. Sąd przyjął, że jakkolwiek nie sposób jest podważyć ponadprzeciętnych osiągnięć i zasług skarżącego w dotychczasowej służbie, to jednak wobec uwzględnienia przez organ tych okoliczności oraz umotywowania, dlaczego nie zostały one uznane za okoliczności przemawiające na jego korzyść, należy stwierdzić, że okoliczności te nie mogły przesądzić o pozostawieniu skarżącego w służbie ze względu na priorytet ważnego interesu służby wobec słusznego interesu strony. Konkludując Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola zaskarżonego orzeczenia w świetle regulacji normatywnych. Sąd ten jest bowiem wyłącznie sądem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje poprawność decyzji zwolnieniowych, jak również samego postępowania zwolnieniowego, wyłącznie pod kątem legalności, tj. zgodności z prawem. Poza kontrolą Sądu pozostawały zatem osobiste odczucia skarżącego, jak również wszelkie inne, a pozaprawne aspekty towarzyszące przedmiotowej sprawie. Poza kognicją sądu administracyjnego pozostawała także ocena celowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zwolnieniowego. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kwestionowania stanowiska ABW w przedmiocie oceny prowadzonej działalności kontrwywiadowczej. Kwestie te uznać należy za wyłączną domenę tej służby, pozostającą w sferze prerogatyw właściwych przełożonych. W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 września 2022 r. sygn. akt III OSK 3043/21 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."). Zawiera ono co prawda formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść jaki stan faktyczny i ustalony w oparciu o jakie dowody przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę subsumpcji, a następnie wyrokowania. Stopień ogólności uzasadnienia w istocie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji podniesiono szereg zarzutów pod adresem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji dotyczących braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz naruszenia zasady swobodnej oceny zebranych dowodów. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił wspomniane wyżej zarzuty skargi w uzasadnieniu wyroku, jednakże ograniczył swoje rozważania w odniesieniu do ustaleń faktycznych do krótkiej oceny, że "organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości i argumentów strony skarżącej". Z treści uzasadnienia nie wynika jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania, w oparciu o jakie dowody zostały poczynione ustalenia poszczególnych elementów stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji zostało zakwalifikowane jako dokument ściśle tajny, z którym jednak skarżący miał możliwość zapoznania się. Nie usprawiedliwia to jednak lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie którego
w istocie nie można przyjąć, że Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Możliwe jest bowiem takie skonstruowanie uzasadnienia, aby nie ujawniać w nim informacji klauzulowanych, a w ostateczności można sporządzić uzasadnienie z zachowaniem rygorów przewidzianych dla dokumentów zawierających informacje niejawne, aczkolwiek taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji meriti nie wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "ważnego interesu służby", która to przesłanka stanowiła podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w ABW i w konsekwencji nie określił jaki ważny interes służby został działaniami i postawą skarżącego naruszony. Jako, że przesłanka "ważnego interesu służby" nie została w ustawie zdefiniowana, wymaga ona skonkretyzowania w każdej indywidualnej sprawie. To zaś powiązane jest z materiałem dowodowym, który winien być w sprawie zgromadzony i oceniony dla wykazania zaistnienia rzeczywistych, zindywidualizowanych podstaw zwolnienia skarżącego ze służby. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd nie wskazał, że podstawą zwolnienia ze służby była utrata przez przełożonego skarżącego zaufania wobec niego. Sąd przyjął natomiast, że organ orzekał na pełnym materiale dowodowym, nie określając jednak jakie dowody pozwalały na poczynienie w sprawie ustaleń faktycznych uprawniających do zastosowania
w niniejszej sprawie przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW i AW. Tym samym nie wyjaśnił podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Rolą Sądu była natomiast ocena, czy wydana w sprawie decyzja mająca charakter uznaniowy, nie została wydana
z przekroczeniem uznania administracyjnego, czy nie miała charakteru arbitralnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd pierwszej instancji odnosząc się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że "żądanie przeprowadzenia powyższych dowodów, to w istocie domaganie się wyjaśnienia okoliczności sprawy, która nie dotyczy bezpośrednio postępowania zwolnieniowego, lecz sprawy z zakresu objętego specyfiką działań służbowych w ABW
i z tego względu nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia." Całkowicie pominął natomiast, że organ w żadnym zakresie nie odniósł się do dowodów wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, wobec czego nie jest jasne, czy w rzeczywistości te dowody, nie wkraczając w specyfikę działalności ABW, nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i zweryfikować podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zwłaszcza
w aspekcie kwestionowanym przez skarżącego. Na uwadze mieć przy tym należy, na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, że formułowane wobec niego zarzuty, które miały stanowić podstawę jego zwolnienia ze służby w ABW, związane są
z konkretną sprawą służbową, która miała miejsce kilka lat temu, zaś skarżący przez ten okres pełnił służbę, do której nie było żadnych zastrzeżeń. I o ile należy zgodzić się, że w kompetencji WSA nie jest badanie spraw kontrwywiadowczych prowadzonych przez ABW, to powinnością Sądu jest ocena, czy organ rzetelnie umotywował i poparł przekonującymi dowodami swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za prawidłowe nie może zostać uznane stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym "organ nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.pa., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Rygor natychmiastowej wykonalności, nadany zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., organ właściwie umotywował". Tak przedstawiona przez WSA w Warszawie ocena niczego nie wyjaśnia, nie jest zatem możliwe dokonanie kontroli jej poprawności. Wobec zarzutów formułowanych w skardze przez skarżącego odniesienia się wymagał zwłaszcza zarzut związany z nadaniem przez organ decyzji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przypomnieć bowiem należy, że organ formalnie nie wszczął postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, skarżący nie miał zatem zapewnionego w nim czynnego udziału, zaś
o postępowaniu tym formalnie dowiedział się już po wydaniu decyzji zwolnieniowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje, jak wskazuje organ, sposobność uczestniczenia skarżącego w czynnościach prowadzonych w ABW w trybie wewnętrznym. Rola funkcjonariusza w takim postępowaniu jest zupełnie inna niż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby, w którym ma zagwarantowane prawa określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym możliwość zgłaszania wniosków dowodowych. Szczegółowej oceny wymagał zatem wpływ tego rodzaju uchybień na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie polegające na niesporządzeniu uzasadnienia odpowiadającego wymogom prawa uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie sprawę powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 3043/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1652/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się
w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo
o ustroju sądów administracyjnych.
Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08).
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA
z 30 września 2022 r. i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Kontroli Sądu podlega decyzja Szefa ABW z [...] maja 2019 r. utrzymująca
w mocy poprzedzający ją rozkaz personalny organu z [...] kwietnia 2019 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięć organu stanowił art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak
i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, Lex nr 82811).
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawanie przez niego w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99, Lex nr 77389).
W praktyce, jak przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Wskazuje się jednocześnie, że przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, a powinny się one odnosić do art. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, Lex nr 77389, wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2281/12 i z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1484/17 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Co prawda powołane wyroki dotyczą funkcjonariuszy Policji, lecz przepis art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2019, poz. 161 z późn. zm.), analogicznie jak przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, dopuszcza fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Szef ABW wydając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzający ją rozkaz personalny dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Przede wszystkim organ nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW.
Nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób jak należy rozumieć przesłankę "ważnego interesu służby", która to przesłanka stanowiła podstawę zwolnienia skarżącego ze służby
w ABW i w konsekwencji nie określił jaki ważny interes służby został działaniami
i postawą skarżącego naruszony. Jako zaś, że przesłanka "ważnego interesu służby" nie została w ustawie o ABW i AW zdefiniowana, wymaga ona skonkretyzowania
w każdej indywidualnej sprawie. To z kolei powiązane jest z materiałem dowodowym, który winien być w sprawie zgromadzony i oceniony dla wykazania zaistnienia rzeczywistych, zindywidualizowanych podstaw zwolnienia skarżącego ze służby. Organ nie określił jednak w dostateczny sposób jakie dowody pozwalały na poczynienie
w sprawie ustaleń faktycznych uprawniających do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Oparł się jedynie na przypuszczeniach, hipotezach i subiektywnej ocenie osób, które po kilku latach przystąpiły ponownie do analizy sprawy opisanej w piśmie [...] z [...] kwietnia 2019 r.
Tym samym, Szef ABW nie wyjaśnił podstawy faktycznej rozstrzygnięcia a jego rozstrzygnięcia zostały wydane z przekroczeniem uznania administracyjnego i miały charakter arbitralny. Organ w żadnym zakresie nie odniósł się do dowodów wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, wobec czego nie jest jasne, czy w rzeczywistości te dowody, nie wkraczając w specyfikę działalności ABW, nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy
i zweryfikować podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zwłaszcza w aspekcie kwestionowanym przez skarżącego. Za trafny należy więc uznać zarzut pominięcia przez organ wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowodów, tj. z przesłuchania świadków na okoliczność czynności i ustaleń podejmowanych przez niego w sprawie, o której mowa w piśmie nr [...]
z [...] kwietnia 2019 r., w kontekście prawidłowości i celowości ich przeprowadzenia i jego faktycznej roli w sprawie, osób realizujących czynności i nadzorujących sprawę
w kontekście wywiązywania się przez skarżącego ze swoich obowiązków, rzekomego bezprecedensowego i szczególnego charakteru sprawy, znaczenia sprawy
w kontekście wydarzeń z [...] kwietnia 2010 r., wysłuchania przeprowadzonego z jego udziałem, przebiegu badania poligraficznego i wypełnienia oświadczenia pozwalającego ustalić okoliczności sprawy. Zauważyć zaś należy, że formułowane wobec skarżącego zarzuty, które miały stanowić podstawę jego zwolnienia ze służby w ABW, związane są
z konkretną sprawą służbową, która miała miejsce kilka lat temu, a skarżący przez ten okres pełnił służbę, do której nie było żadnych zastrzeżeń. Przeprowadzenie powyższych dowodów mogło mieć znaczenie dla zasadności zarzutów formułowanych pod adresem skarżącego w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. będących faktyczną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też, nie można uznać, że organ zebrał w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie rzetelnie umotywował i poparł przekonującymi dowodami swoje stanowisko w sprawie.
Co również istotne, organ formalnie nie wszczął postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, skarżący nie miał zatem zapewnionego w nim czynnego udziału, zaś o postępowaniu tym formalnie dowiedział się już po wydaniu decyzji zwolnieniowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje, jak wskazuje organ, sposobność uczestniczenia skarżącego w czynnościach prowadzonych w ABW w trybie wewnętrznym. Rola funkcjonariusza w takim postępowaniu jest bowiem zupełnie inna niż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby, w którym ma zagwarantowane prawa określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym możliwość zgłaszania wniosków dowodowych. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby zostało faktycznie przeprowadzone bez jego udziału.
Te uchybienia organu, w ocenie Sądu mogły mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można więc uznać, że organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Organ nie wskazał też faktów które uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, a także przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodom zgłoszonym przez skarżącego. Nie wskazał jakie konkretnie zaniechania i na czym polegające, ze strony skarżącego, miały wpływ na wynik prowadzonej przez niego sprawy oraz w oparciu o jakie założenia dokonano oceny zaniechania skarżącego. Nadając zaś rygor natychmiastowej wykonalności o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia konieczności zastosowania tej wyjątkowej regulacji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do ww. oceny prawnej i wskazań Sądu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radca prawnym w kwocie 480 zł.