II SA/Wa 1844/24

II SA/Wa 1844/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 171
art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oddala skargę
Uzasadnienie
UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją z [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem [...] lutego 2015 r. D. M. ze służby w Policji został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w T. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r. sygn. akt [...].
Komendant Powiatowy Policji w T. decyzją z [...] grudnia 2020 r.nr [...] odmówił wnioskodawcy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Pismem z 11 maja 2024 r. D. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] podnosząc, że narusza ona art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610); zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...), gdyż organ dokonał błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Ponadto rozstrzygnięcie zostało oparte na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją RP i zawiera przesłanki uzasadniające stwierdzenie jego nieważności.
Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...]odmówił policjantowi stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. nr [...]w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego
wskazując, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższej decyzji D. D. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
P. P. odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...] września 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podając, że kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] nie jest dotknięta wskazanymi przez wnioskodawcę przesłankami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani żadną inną, co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Odnosząc się do wskazanej we wniosku przesłanki nieważności, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ odwoławczy wyjaśnił, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania lub gdy sprzeczność treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest bezsporna. W orzecznictwie i w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że gdyby nawet organ wskazał w wydanej decyzji błędnie lub zbyt ogólnikowo podstawę prawną, to mimo wadliwości działania organu, nie można uznać, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie prawa.
Komendant Główny Policji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145).
Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W dniu [...] listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku [...] października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed [...] listopada 2018 r. oraz od [...] listopada 2018 r.
W konsekwencji od [...] października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed [...] listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed [...] listopada 2018 r.
Komendant stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2015 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed [...] listopada 2018 r. Wyjaśnił, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Innymi słowy wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach, tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), w dwóch przypadkach, gdy policjant został zwolniony ze służby przed [...] listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został w ogóle wypłacony albo, gdy policjant został zwolniony ze służby po [...] listopada 2018 r. i należnego mu ekwiwalentu nie wypłacono.
Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgodny z Konstytucją RP, organ odwoławczy zwrócił uwagę na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że organ nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak jest przesłanek prawnych do odstąpienia, w myśl żądania strony od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną.
W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, dlatego też należy odmówić stwierdzenia jej nieważności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] września 2024 r. nr [...]oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wydanie takiej decyzji w sposób oczywisty i wyraźny naruszyło chronione konstytucyjnie prawa obywatela, w tym zasady równości, prawa do urlopu, a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP wskutek ominięcia skutku retroaktywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powodując ziszczenie się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszeniem prawa.
Skarżący wskazał, że wypłacony mu ekwiwalent został obliczony w oparciu o mnożnik, którego zastosowanie zostało zakwestionowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r. jako rozwiązanie niekonstytucyjne. Omawiany wyrok nie osadzał niekonstytucyjności art 115a ustawy o Policji w zakresie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego w żadnych ramach czasowych. Wobec tego potwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność istniała od początku, tj. od momentu wejścia w życie rzeczonego przepisu. Dopiero na kanwie takiego rozstrzygnięcia i powzięcia o tym wiedzy mógł złożyć w listopadzie 2018 r. wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. Decyzja z Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca wyrównania ekwiwalentu jest rażąco niesłuszna i niezgodna z prawem. To już na tym etapie ujawniła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja ta nie uwzględniała oczywistej i potwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego okoliczności niekonstytucyjności dokonanego wobec niego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.
Błędne jest w tym kontekście powoływanie się na jakiekolwiek ramy czasowe i twierdzenie, że z punktu widzenia rozpoznawanych zagadnień istotnym jest, kiedy, w jakim czasie dany policjant został zwolniony ze służby. Takie postrzeganie przepisów intertemporalnych wdrożonych następczo, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zostało jednoznacznie zakwestionowane przez sądy administracyjne jako generujące wtórną niekonstytucyjność omawianego przepisu, co w praworządnym państwie nie może mieć miejsca.
Zaznaczył, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla różnicowania sytuacji policjantów odchodzących ze służby w zależności od tego, kiedy u nich do tego doszło. Nie sposób zaakceptować sytuacji, w której niektórzy policjanci otrzymali wypłatę ekwiwalentu według korzystniejszego mnożnika, a niektórzy według mniej korzystnego. Zastosowanie zatem różnych przeliczników do różnych osób nie wynikało w omawianych przypadkach ze zmiany ustawy, czy wysokości mnożników itd., lecz z zakwestionowania konstytucyjności konkretnego przepisu ustawy.
Organy obu instancji postępowania nieważnościowego nie zauważają, w wyniku błędnej wykładni i błędnego rozumowania prawnego, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. była dotknięta wadą kwalifikowaną.
Oparcie rozstrzygnięcia o przepis intertemporalny, który jednoznacznie narusza ustalony przez Trybunał Konstytucyjny stan prawny i prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, stanowi rażące naruszenie prawa. Nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażanym przez organ pierwszej instancji, że możliwe były różne sposoby interpretacji i wykładni art. 115a ustawy o Policji oraz przepisów intertemporalnych i że dopiero orzecznictwo sądów administracyjnych nakierowało na wykładnię "słuszniejszą". Takie zastosowanie przepisów, jakiego podjął się Komendant Powiatowy Policji w T., ocenić należy jako działanie z rażącym naruszeniem prawa związane ze skrajnie nierównym potraktowaniem poprzez zastosowanie różnych współczynników ekwiwalentu funkcjonariuszy Policji znajdujących się w tej samej sytuacji.
Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika [...], to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału.
Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 tej ustawy prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy błędnie pominął i nie uwzględnił szczegółowych argumentów i okoliczności prawnych przemawiających za uznaniem, że kwestionowana decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. została wydana w oparciu o tę samą wykładnię przepisów intertemporalnych, co jednoznacznie z tego powodu zakwestionowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne inne decyzje Komendanta Powiatowego Policji w T. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w sprawach tego samego rodzaju, tj. w których kończący przed 6 listopada 2018 r. policjanci, analogicznie jak odwołujący się, wnieśli o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo błędne.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] września 2024 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.
Skarżący, zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, podniósł, że jest ona obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując, że w sprawie został przez Komendanta Powiatowego Policji w T. rażąco naruszony art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...).
Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06).
Termin "rażący" powinien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95 i Sądu Najwyższego z 20 czerwca 1995 r. sygn. III ARN 22/95).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 915/12).
Wyjaśnić należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do [...] listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości [...]części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z [...] października 2018 r. sygn. akt
[...], stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny
z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 6 listopada 2018 r. (poz. 2102).
W dniu [...] października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed [...] listopada 2018 r. oraz od [...] listopada 2018 r.
Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., Komendanta Powiatowy Policji w T. oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed [...] listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać tu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 7080/21. Obecnie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) wynika, że ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W orzecznictwie podnosi się, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r. sygn. akt [...]. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP.
Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych w trybie zwykłym. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T., oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, nie podzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3911/21.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym, nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1196/22, z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2683/21, z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1907/22, z 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2088/13, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156) i powołane tam orzecznictwo).
Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r. opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), jakiego dopuścił się Komendant Powiatowy Policji w T., nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa.
W zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji błędnie uznał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, jest słuszna. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję, Komendant Główny Policji nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2020 r., narusza prawo w sposób wyżej przestawiony.
Skargę należało zatem oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).