II SA/WA 1825/18

II SA/Wa 1825/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1477/21 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] maja 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] października 2016 r., zwanego dalej "rozkazem nr [...]", o zwolnieniu p. B. S. – zwanej dalej "Funkcjonariuszem" - z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu na inne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- rozkazem nr [...] zwolniono Funkcjonariusza z dniem [...] grudnia 2016 r. z zajmowanego stanowiska - specjalisty Sekcji do Spraw [...] Wydziału do Spraw [...] i - z dniem [...] grudnia 2016 r. - przeniesiono z urzędu oraz mianowano na stanowisko - specjalisty Zespołu [...] Grupy do Spraw [...] Placówki Straży Granicznej w [...],
- rozkaz nr [...] doręczono Funkcjonariuszowi 14 listopada 2016 r.; nie odwołał się on od niego,
- [...] listopada 2016 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek adwokata M. N. – zwanego dalej "pierwszym pełnomocnikiem" Funkcjonariusza - o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.; do pisma dołączono pełnomocnictwo, datowane na [...] października 2016 r.; w uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] lipca 2016 r., zwaną dalej "decyzją nr [...]", umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia Funkcjonariusza na stanowisko specjalisty Zespołu [...] Grupy do Spraw [...] Placówki w [...]; rozstrzygnięcie to spowodowało powstanie tzw. res iudicata; kolejne postępowanie było więc niedopuszczalne - orzeczono drugi raz w tej samej sprawie i naruszono zasadę trwałości decyzji ostatecznych,
- decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...]; zaś orzeczeniem z [...] marca 2017 r. organ II instancji utrzymał ją w mocy,
- decyzję organu odwoławczego zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 717/17) uchylił on orzeczenia organów obu instancji; wskazał, że powinny były one zbadać w sprawie wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ograniczać się wyłącznie do wskazanej przez wnioskodawcę,
- 3 kwietnia 2018 r. do organu I. instancji wpłynęła informacja, podpisana przez radcę prawnego A. S., o wycofaniu przez Funkcjonariusza pełnomocnictwa udzielonego pierwszemu pełnomocnikowi (oraz radcy prawnemu A. S.) zaś - [...] kwietnia 2018 r. - pismo Funkcjonariusza, do którego załączono kserokopię pełnomocnictwa dla radcy prawnego S. W., do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi,
- organ I. instancji ponownie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...], zaś organ odwoławczy podzielił jego stanowisko z poniższych względów,
- art. 16 § 1 K.p.a. ustanowiono fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; zgodnie z nią, nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost określonych,
- jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w przypadkach zakreślonych art. 156 § 1 K.p.a.,
- rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga się jej ponownie merytorycznie; nie rozpoznaje się więc ponownie zakończonej w jej całokształcie sprawy lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.,
- przedmiotem rozważań jest rozkaz nr [...]; orzeczenie to zostało wydane w oparciu o art. 36 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (ówcześnie opubl. w Dz.U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o SG",
- zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o SG, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków Straży Granicznej; stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, zaś wedle art. 40 ust. 4 pkt 2 lit. a, do przenoszenia lub delegowania funkcjonariusza właściwy jest komendant oddziału Straży Granicznej w ramach terytorialnego zasięgu działania oddziału Straży Granicznej,
- przedmiotowy wniosek Funkcjonariusza dotyczy wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – gdy zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; przypadek ten nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie; wymieniona w danym przepisie przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata; ponowne rozstrzygnięcie przez organ załatwionej wcześniej decyzją ostateczną sprawy jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie; dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw; decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko wobec tego, co - w związku z podstawą prawną - stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami; powołano pogląd wyrażony w judykaturze: "Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy" (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 787/14, publ. LEX nr 2032840, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zgodnie z innym orzeczeniem (sygn. akt II OSK 931/09, opubl. LEX nr 597967, dostępne w CBOSA), stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 jest możliwe tylko w przypadku ustalenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna; istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el., 2016, Stan prawny: 2016-12-05, rodzaj: komentarz, numer: 519372, skorowidz publikacji: Dz.U.2016.23: art. 156),
- w kontekście powyższego zarzutu pierwszy pełnomocnik przywołał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...]; umorzono nią w całości postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia Funkcjonariusza z urzędu do dalszego pełnienia służby w [...] i mianowaniu na stanowisko specjalisty Zespołu [...] Grupy do Spraw [...] Placówki SG; w przedmiocie tego przeniesienia orzekano rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2016 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2016 r., zwanym dalej "rozkazem nr [...]", o zwolnieniu Funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu - z dniem [...] lipca 2016 r. - z urzędu i mianowanie na równorzędne stanowisko służbowe; od tego rozkazu personalnego pełnomocnik Funkcjonariusza złożył odwołanie; sprawa ta trafiła do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który zwrócił sprawę organowi I. instancji, wskazując na nieprawidłowe doręczenie decyzji, skutkujące brakiem jej wejścia do obrotu prawnego; mając to na uwadze, postępowanie w tej sprawie umorzono; za przyczynę podano niemożność dochowania terminu zwolnienia Funkcjonariusza ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko, określone w rozkazie nr [...]; decyzja nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego jest ostateczna,
- decyzja nr [...] została wydana w myśl art. 105 § 1 K.p.a.; zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części; powołano poglądy judykatury: "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (wyrok WSA o sygn. akt II SA/Bk 385/16 opubl. LEX nr 2147040, dostępny w CBOSA) oraz "Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas gdy nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jest to orzeczenie stricte formalne, procesowe. Nie rozstrzyga merytorycznie sprawy (nie jest badany materiał dowodowy pod kątem zgodności z prawem, przepisami) a jedynie kończy (zamyka) postępowanie w sposób procesowy" (wyrok WSA o sygn. akt VII SA/Wa 2220/15, opubl. LEX nr 2138060, dostępny w CBOSA); decyzja o umorzeniu postępowania w świetle powołanego orzecznictwa, nie jest decyzją o charakterze merytorycznym; w rozpatrywanym przypadku, przez wydanie takiej decyzji nie wykreowano nowego stanu prawnego; spowodowała ona powrót do sytuacji faktycznej i prawnej Funkcjonariusza sprzed wydania rozkazu personalnego nr [...]; tym samym jego sytuacja faktyczna i prawna nie uległa w ogóle zmianie; na skutek przedmiotowego umorzenia postępowania administracyjnego, powyższy rozkaz personalny nie został de facto zrealizowany; nie można tutaj zatem mówić o wystąpieniu res iudicata - powagi rzeczy osądzonej,
- sprawa rozstrzygnięta rozkazem personalnym nr [...] jest więc całkowicie nową; przełożony skorzystał ze swoich prerogatyw, dotyczących kształtowania stosunku służbowego podległych funkcjonariuszy; tok rozumowania Funkcjonariusza, przedstawiony w uzasadnieniu wniosku, prowadziłby do nieuprawnionego zablokowania możliwości prowadzenia polityki kadrowej przez odpowiednich przełożonych w Straży Granicznej,
- w sprawie nie naruszono art. 7, 77 i 107 K.p.a.; decyzja organu I. instancji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz uwzględnia obowiązujący stan prawny; jest efektem analizy całokształtu sprawy; jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie zbadania, czy w sprawie wystąpiła konkretna przesłanka nieważnościowa, zaś subiektywny interes strony nie może przeważać w kontekście merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
- w kwestii wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności powołano stanowisko doktryny, oparte na analizie orzecznictwa sądowego: "Organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, czy to na żądanie stron, czy z urzędu, zobowiązany jest na podstawie art. 61 § 4 do powiadomienia o tym wszystkich stron (por. pkt 8 i 9). Wydaje się, że w świetle obecnej regulacji nie ma podstaw do wydawania w tym przypadku odrębnego postanowienia, aczkolwiek, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wątpliwości wywołuje to, iż ustawodawca nie zdecydował się na formę wyraźnego określenia momentu wszczęcia postępowania w tym trybie nadzwyczajnym. Por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r.: I OSK 725/05, LEX nr 209119: "Wykładnia przepisów postępowania administracyjnego co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa". Podobnie przyjął NSA w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2009 r. II OSK 873/09, LEX nr 563556, wskazując, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2) z zastosowaniem art. 61, a zatem brak podstaw do wydawania postanowienia w tym przedmiocie. Postanowienie takie nie ma oparcia w przepisach prawa" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el., 2016, stan prawny: 2016-12-05, numer: 519373),
- zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 253/08 – dostępne w CBOSA); tymczasem już chociażby składając w ustawowym terminie środek zaskarżenia, Funkcjonariusz skorzystał z przysługującego mu prawa do czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego; w uzasadnieniu odwołania mógł odnieść się do argumentów organu administracyjnego, sformułowanych w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, wejść w polemikę, przedstawić swoje stanowisko w sprawie, a organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do tych zarzutów; wykorzystując to prawo, Funkcjonariusz nie przedstawił żadnych nowych dowodów lub okoliczności, które mogłyby rzutować na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.,
- odnosząc się - zgodnie z zaleceniami wyroku o sygn. akt II SA/Wa 717/17 - do pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie stwierdzono ich wystąpienia; w kontekście przesłanek z pkt 1, rozkaz nr [...] został wydany przez uprawnionego przełożonego - Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, zgodnie z przepisami o jego właściwości w tym zakresie - art. 36 ust. 1 oraz art. 40 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy o SG i § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1470 ze zm.); podstawą orzekania jest materialna norma prawna, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym (art. 40 ust. 1 ustawy o SG) – decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego, co wynika z uzasadnienia wymienionej decyzji jak również prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowego określenia strony, do której została skierowana – adresatem decyzji jest osoba, której interesu prawnego i obowiązku dotyczy decyzja (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); decyzja była wykonalna, a jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.); rozkaz nr [...] nie ma również wady, powodującej jego nieważność z mocy prawa - nie ma przepisów szczególnych, wskazujących na nieważność w zaistniałym stanie faktycznym (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.),
- odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że zastosowany przez organ tryb stwierdzenia nieważności nie został zakwestionowany w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 717/17; gdyby Sąd stwierdził, że przedmiotową sprawę należy rozpatrzeć w trybie odwoławczym, zakwestionowałby przyjęty w sprawie tryb; ponadto nie wskazałby w zaleceniach podjęcia czynności dla weryfikacji wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zamiast tylko przesłanki, o której mowa w pkt 3,
- przywołano też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2138/10 – dostępny w CBOSA): "Co do zasady bowiem instytucja utwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. (...) Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11. Warszawa 2011, s. 614."; sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie; pierwszy pełnomocnik Funkcjonariusza jednoznacznie - powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i dotknięcie decyzji wadą nieważności - wykreował żądanie, które nie pozostawiało wątpliwości, co do woli strony,
- w świetle powyższego, rozkaz nr [...] jest ostateczny a Funkcjonariusz nie znajduje się w procedurze odwoławczej; tym samym od [...] grudnia 2016 r. zajmuje stanowisko specjalisty Zespołu [...] Grupy do Spraw [...], a wydawane przezeń względem cudzoziemców decyzje nie mają waloru nieważnych; odnosząc się do przywołanych przez stronę wyroków wskazano, że dotyczą one spraw indywidualnych i nie odnoszą się przedmiotowej sprawy, w której procedowano po wyroku o sygn. akt II SA/Wa 717/17,
- biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie ma podstaw do przyjęcia, że rozkaz nr [...] jest dotknięty wadami, określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.; tym samym decyzja organu I. instancji, o odmowie stwierdzenia nieważności jest prawidłowa.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 w zw. z art. 129 § 1 i 2 wobec art. 130 § 2 oraz art. 9 i 15 K.p.a., poprzez
- utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I. instancji i zakwalifikowanie pisma pierwszego pełnomocnika Funkcjonariusza z [...] listopada 2016 r. - wniesionego do właściwego organu w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania i zawierającego wszystkie elementy konstrukcyjne odwołania, przewidziane w art. 128 K.p.a. - jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji,
- niepoinformowanie strony postępowania, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności - uniemożliwi ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, bez ograniczania się jedynie do badania kwestii nieważności decyzji i nie będzie wstrzymywało jej wykonania;
tym samym uniemożliwiono stronie postępowania zajęcia stanowiska, co do rzeczywistych jej intencji w związku z wniesionym pismem, i jednoznacznego wyboru pożądanego przez siebie trybu postępowania; naruszono tym także zasadę dwuinstancyjności postępowania,
- art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 140 oraz art. 61 § 1 wobec art. 63 § 2 oraz art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, mimo że nie wezwał on strony do sprecyzowania żądania i określenia, czy wystąpienie z [...] listopada 2016 r. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też odwołanie; organ ten zlekceważył informację - udzieloną przez Funkcjonariusza [...] marca 2018 r., w trakcie zapoznawania się z dokumentacją - że pismo z [...] listopada 2016 r. stanowi odwołanie a nie wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...]; tym samym naruszono obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania i odebrano stronie prawo wyboru trybu rozpoznania żądania,
- art. 156 § 1 pkt 3, w zw. z art. 16 § 1, K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zawarte w decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie nie jest ustanawiającym dla sprawy - objętej rozkazem nr [...] - stanu powagi rzeczy osądzonej, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
W uzasadnieniu rozwinięto sformułowane na wstępie zarzuty. Wskazano m.in., że decyzja o umorzeniu postępowania może być traktowana jako kształtująca powagę rzeczy osądzonej, przywołując w danym zakresie orzeczenia sądów. Taki charakter miała decyzja nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W trakcie rozprawy (k. 34) pełnomocnik Funkcjonariusza wywodził, że wskazania Sądu w zapadłym rozstrzygnięciu (wyrok sygn. akt II SA/Wa 717/17), co do dalszego postępowania, mogłyby zostać uwzględnione także w postępowaniu zwykłym.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga została oddalona, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza prawa.
Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy. Trafnie też przywołano stanowiska formułowane w judykaturze i doktrynie Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, ich powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn.
W sprawie nie są sporne jej istotne okoliczności faktyczne - treść wydanych decyzji, składanych wniosków oraz terminy ich doręczenia czy wnoszenia - m.in., że wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] profesjonalny pełnomocnik Funkcjonariusza wniósł w terminie otwartym do złożenia odwołania. Różnica stanowisk sprowadza się do oceny złożonego przez pierwszego pełnomocnika wniosku oraz kwestii, czy decyzja nr [...] ukształtowała, co do możliwości przeniesienia Funkcjonariusza, stan prawny określany mianem powagi rzeczy osądzonej.
W kontekście zagadnień spornych, zasadnie odnotował organ administracji, że kwestia obowiązku procedowania w danej sprawie w trybie nieważności, wobec wniosku pierwszego pełnomocnika Funkcjonariusza, została przesądzona prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 717/17. W danym zakresie wiążąca jest wyrażona tam ocena prawna, wobec treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Choć ma ona charakter dorozumiany, jest jednak jednoznaczna. Nie sposób mianowicie uznać, że - gdyby treść czy okoliczności złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie nieważnościowe budziła jakiekolwiek wątpliwości Sądu, nie związanego wszak zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - zobowiązałby organy do badania sprawy w kontekście wszystkich przesłanek nieważności aktu, zakreślonych art. 156 § 1 K.p.a. Rację ma pełnomocnik Funkcjonariusza, że dane kwestie (przesłanki nieważności) mogłyby być badane także w ramach rozpoznawania środku odwoławczego. Jednak warunkiem byłoby jego skuteczne wniesienie, np. z zachowaniem terminu. Tymczasem zasadności pracowania w trybie odwoławczym nie sposób wywieść z treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Wa 717/17. Zwłaszcza gdy w części, gdzie zawarta jest ocena Sądu zawarto m.in. następującą sekwencję: "Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w wnioskiem (...), która zwróciła się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego (...)" (str. 11 ak. 2), a dalej zawarto rozważania dotyczące procedowania w trybie nieważnościowym. Argumentacja podniesiona na rozprawie jest więc chybiona.
W tej sytuacji jedynie na marginesie należy odnotować, że treść żądania wniosku Funkcjonariusza, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mogła budzić żadnych wątpliwości. W tej sytuacji bezzasadne są zarzuty, że organ nie zbadał w danym zakresie intencji strony. Była ona bowiem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tej samej przyczyny organ nie miał też obowiązku informowania jej o ograniczeniach, wynikających z procedowania w trybie nieważnościowym a nie odwoławczym (brak ponownego rozpatrywania sprawy w pełnym zakresie, nie wstrzymanie wykonania decyzji organu I. instancji). Gdy nie wniesiono w sprawie odwołania, nie do zaakceptowania byłaby także koncepcja, aby – już w toku prowadzonego w trybie nieważności postępowania - przy jednoznacznej treści wniosku badać, czy intencją strony nie było także wniesienie odwołania. Skoro rozkaz nr [...] stał się ostateczny, wobec nie wniesienia w stosownym trybie odwołania, prowadziłoby to do destabilizacji stanu prawnego. Gdy wola wniesienia odwołania nie została wyrażona w terminie określonym w K.p.a. (14 dni od doręczenia decyzji) oraz nie wystąpiono skutecznie o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia nie jest możliwe procedowanie w przedmiocie odwołania wyłącznie z tej przyczyny, że byłoby to względniejsze dla strony. W tym kontekście chybione są zarzuty pominięcia oświadczeń składanych przez Funkcjonariusza, na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, po wydaniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 717/17.
W sprawie nie było sporne, że rozkaz nr [...] nie jest dotknięty innymi wadami niż określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ wypowiedział się jednak także w tych kwestiach - wedle zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Wa 717/17. Odnosząc się do zagadnienia, czy w danej sprawie sytuacja zakreślona tym przepisem miała miejsce należy wskazać, że generalnie decyzje o umorzeniu postępowania nie kształtują sytuacji res iudicata. Trafnie wprawdzie zauważono w skardze, że od reguły tej mogą istnieć wyjątki. Mianowicie – w pewnych przypadkach - organ administracji może także wydać decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania po rozpoznaniu sprawy w pewnych aspektach w istocie co do meritum. W takich sytuacjach - gdy oceniano sprawę w kontekście stosownych regulacji materialnoprawnych - o skutkach prawnych decyzji nie może decydować sama przywołana podstawa orzekania, lecz merytorycznie treść rozstrzygnięcia wraz z jego uzasadnieniem. Sytuacja tego rodzaju nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co zresztą nie było sporne. Otóż – jak słusznie zauważa organ - powodem umorzenia postępowania decyzją nr [...] (przy tym, poza oceną Sądu w niniejszej sprawie – jako wykraczająca poza jej granice - pozostaje kwestia, czy w ogóle istniały przesłanki do jej wydania) była konstatacja, że uprzednio wydany w sprawie rozkaz nr [...] nie został prawidłowo doręczony - nie wszedł więc do obrotu prawnego. Organ skonstatował więc, że nie jest możliwe przeniesienie Funkcjonariusza w terminach nim określonych i umorzył postępowanie. Przedmiotem jego rozważań nie była natomiast w ogóle sama zasadność przeniesienia, co do zasady. W tej sytuacji nie sposób z danej decyzji o umorzeniu postępowania wywodzić, aby – wbrew ogólnym regułom - rodziła ona tego rodzaju skutki prawne, że nie jest możliwe ponowne procedowanie w przedmiocie przeniesienia danego Funkcjonariusza. Jak trafnie zauważa organ administracji sytuacja tego rodzaju prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zasady wykonywania funkcji kierowniczych względem podległych funkcjonariuszy. Zamknięcie możliwości orzeczenia o przeniesieniu w danym przypadku nie znajdowałby także żadnych podstaw w aksjologii polskiego systemu prawnego. Z treści decyzji nr [...] Funkcjonariusz nie mógł przy tym wnosić o generalnym zamknięciu sprawy jego przeniesienia, w tym znaczeniu, że nie ma ku temu przesłanek merytorycznych (np. potrzeby formacji), czy też jakoby ujawniono przeszkody, które – w świetle przepisów - w ogóle by to uniemożliwiały.
Konkludując, nie ma tożsamości pomiędzy obydwoma sprawami. Wynika to stąd, że przedmiotem orzekania uprzednio była możliwość przeniesienie Funkcjonariusza w terminach określonych rozkazem nr [...], który to nie został prawidłowo doręczony (decyzja nr [...]), zaś później rozpoznawano sprawę w innych kontekstach – przeniesienia, wobec potrzeb formacji, w innym terminie (rozkaz nr [...]).
Bezzasadne są więc sformułowane w skardze zarzuty, co do naruszenia przepisów postępowania co do:
- reguł procedowania wobec wniesienia odwołania,
- obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy
- informowania strony o skutkach prawnych jej czynności procesowych.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi w istocie normę prawa materialnego, nie zaś procesowego, jak określono to w skardze (co nie miało jednak znaczenia dla wyniku sprawy).
Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.