II SA/Wa 1810/20

II SA/Wa 1810/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
III OSK 4267/21 - Wyrok NSA z 2024-09-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 524
art. 76 ust. 1 art. 76a ust. 1
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącego M. T. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
M.T. (dalej także jako "skarżący"), [...]
w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli w [...], odwołał się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej za rok 2017. Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej jako "Prezes NIK" lub "organ") decyzją z [...]października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 76a ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r., poz. 524 ze zm., dalej jako "ustawa o NIK") oraz § 16 zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] września 2011 r. w sprawie dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych mianowanych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "zarządzenie nr [...]") zatwierdził powyższą ocenę pracownika. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. T. jest pracownikiem mianowanym i kontrolerem w rozumieniu art. 66a ustawy o NIK, a zatem, zgodnie
z art. 76 ww. ustawy podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym. Podkreślił, że Dyrektor Delegatury NIK w [...], uzasadniając ocenę negatywną wskazała na: • systematyczne i wielokrotne niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących prowadzenia postępowania kontrolnego w sposób zgodny z art. 32 ust. 1 ustawy
o NIK, mianowicie prowadzenia czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej
w czasie pracy tej jednostki (kontrole [...]) • niewykonanie poleceń dotyczących udokumentowania sporządzenia projektu wystąpienia pokontrolnego adekwatnego do przeprowadzonych badań oraz poziomu zaawansowania czynności kontrolnych (kontrole [...]): • wykorzystanie 23% pracochłonności, przy jednoczesnym maksymalnym wykorzystaniu czasochłonności zaplanowanej na kontrolę [...], co doprowadziło do przekazania całości zaplanowanych w ramach tej kontroli czynności kontrolnych 4 innym kontrolerom w celu terminowej realizacji postępowania: • nieprzeprowadzenie badań kontrolnych wynikających z programu kontroli [...], tj. polegające na braku weryfikacji przekazanych przez pracowników kontrolowanej jednostki materiałów, w tym tabel oraz odpowiedzi na wcześniej zadane pytania i tym samym niesporządzenie dokumentacji z tych badań: • niewykonanie poleceń przełożonych: dyrektor oraz wicedyrektorek Delegatury
w [...] i bez ich zgody wykorzystanie 5 dni na czynności niezwiązane
z odbywającą się kontrolą, tj. sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskutek ukarania go karą dyscyplinarną (kontrola P/17/067): • uporczywe i bezpodstawne kwestionowanie ważności upoważnienia do kontroli
i w związku z tym nierozpoczęcie kontroli [...]pomimo wydanego w tej sprawie polecenia służbowego: • brak dbałości o dobro NIK: • naganną postawę wyrażającą się nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów oraz lekceważeniem wydawanych na podstawie tych przepisów poleceń służbowych, a przez to niewłaściwe wykonywanie większości nałożonych zadań kontrolnych, stwarzające ryzyko niezrealizowania zadań nałożonych na Delegaturę NIK
w [...] oraz destabilizujące jej pracę: postawa powodowała niezadowolenie pracowników, którym przydzielano do dokończenia w zbyt krótkim czasie postępowania kontrolne rozpoczęte przez skarżącego będące w niewielkim stopniu zaawansowania w stosunku do wykorzystanej pracochłonności: • konfliktowy sposób bycia i długotrwały niewłaściwy sposób wykonywania większości zasadniczych zadań kontrolera, które spowodowały utratę zaufania
i konieczność przekazania innemu pracownikowi ważnych dla NIK zadań niekontrolnych (w tym: służba prasowa, publikacja dokumentów pokontrolnych w BIP, organizacja szkoleń): • brak zmiany postawy i niewyciągnięcie wniosków z oceny kwalifikacyjnej za 2016 r., mimo ukarania skarżącego w grudniu 2016 r. upomnieniem w związku
z niewykonaniem polecenia służbowego dotyczącego założenia akt kontroli [...]. Dyrektor Delegatury w uzasadnieniu oceny kwalifikacyjnej podkreśliła, że postawa skarżącego wobec obowiązków służbowych nie uległa poprawie w stosunku do roku poprzedniego. M. T. nadal nie przestrzegał obowiązujących
w postępowaniu kontrolnym przepisów dotyczących czasu i miejsca prowadzenia czynności kontrolnych, nie wykonując poleceń służbowych. Podejście skarżącego do obowiązków, w tym niegodne zachowanie w służbie destabilizowało realizację zadań Delegatury oraz wpływało niekorzystnie na atmosferę w zespole Delegatury. W odwołaniu od negatywnej oceny kwalifikacyjnej skarżący zawarł wniosek
o zmianę ww. oceny poprzez jej podwyższenie do oceny dobrej. Odwołanie złożył
w związku z tym, że nie zgadza się z oceną negatywną która nie jest oparta na faktach i została sporządzona w sposób dowolny, wadliwy, tak pod względem merytorycznym jak i metodycznym, z naruszeniem przepisów art. 94 pkt 9 Kodeksu pracy oraz przepisów zarządzenia w sprawie ocen kwalifikacyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania - poza odwołaniem skarżącego oraz stanowiskiem Dyrektor Delegatury - zgromadził dokumenty, niezbędne do zajęcia stanowiska w tej sprawie, które to szczegółowo wskazał na str. 4-6 swojej decyzji. Zespół oceniający odwołanie poprosił także
o złożenie wyjaśnień i przesłuchał E. K. - dyrektor Delegatury NIK w [...], a także inne osoby uczestniczące bezpośrednio lub pośrednio
w realizacji bądź nadzorowaniu zadań wykonywanych w 2017 r. przez skarżącego, tj.: 1. M. S., głównego specjalistę k. p. w Delegaturze NIK w [...]: 2. P.B., [...] w Delegaturze NIK w [...]: 3. R. M., [...] k. p. w Delegaturze NIK w [...]: 4. K. H., [...] k. p. w Delegaturze NIK w [...]: 5. M. S., [...] k. p. w Delegaturze NIK w [...]; 6. A. O., [...] k.p. w Delegaturze NIK w [...]; 7. K. D., doradcę prawnego w Delegaturze NIK w [...]; 8. P. A., [...] k.p. w Delegaturze NIK w [...]; 9. Z. Z., [...] k.p. w Delegaturze NIK w [...]; 10. E. D., [...] Delegatury NIK w [...]; 11. T. S. [...] Delegatury NIK
w [...]. Zgodnie z wnioskiem skarżącego o umożliwienie złożenia wyjaśnień, Zespół zaprosił M. T. do złożenia wyjaśnień, wyznaczając w tym celu termin
w dniu [...] lipca 2018 r. Wskutek niestawiennictwa skarżącego, Zespół wyznaczył nowy termin w dniu [...] sierpnia 2018 r. i wskutek ponownego jego niestawiennictwa, Zespół skierował do odwołującego się kontrolera informację o dodatkowym terminie umożliwiającym mu złożenie wyjaśnień w dniu [...] sierpnia 2018 r. o godz. 12:00.
W ww. dniu skarżący nie stawił się oraz złożył pisemną prośbę o wycofanie wniosku i umożliwienie mu złożenia wyjaśnień, wnosząc jednocześnie o możliwość zajęcia stanowiska w formie pisemnej do [...] sierpnia 2018 r. Organ podkreślił także, że Dyrektor Delegatury wskazała na nieodpowiadające oczekiwaniom, z naruszeniem obowiązujących przepisów, niesumienne
i nieterminowe dokonywanie przez skarżącego większości nałożonych zadań.
W ocenie Dyrektor Delegatury, jedynie wzmożona ingerencja przełożonych
i szczególne zaangażowane współpracowników zapewniło terminową realizację tych zadań. Równocześnie postawa skarżącego, nacechowana nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów oraz lekceważeniem poleceń służbowych, a także konfliktowość oraz brak szacunku dla przełożonych oraz pozostałych członków zespołu utrudniała współpracę, destabilizowała pracę Delegatury i niekorzystnie wpływała na atmosferę w zespole. W związku z ww. oceną dokonaną przez Dyrektor Delegatury, Zespół dokonał analizy zadań wskazanych w części A II ppkt 1 oceny kwalifikacyjnej. Przede wszystkim, Zespół zapoznał się z dokumentami przedstawionymi przez: skarżącego, nadesłanymi przez dyrektor Delegatury, oraz odebrał zeznania od osób nadzorujących i wykonujących poszczególne kontrole, w których brał udział skarżący. Zespół dokonał analizy zadań kontrolnych, zrealizowanych przez skarżącego
w okresie podlegającym kontroli, tj. od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.
w oparciu o ww. dowody. Następnie organ w szczegółowy sposób przedstawił na str. 7-10 swojej decyzji analizę zadań kontrolnych realizowanych przez skarżącego, tj. kontroli [...] pn. "Dostępność terapii przeciwbólowej", kontroli [...] pn. "Prawidłowość działań podejmowanych przez Urząd Morski w [...] związanych z nabyciem własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz jej wydzierżawienie", kontroli [...] pn. "Ochrona lotnictwa cywilnego", kontroli [...] pn. "Realizacja zadań w zakresie ochrony konsumenta przez Inspekcję Handlową" prowadzonej w Wojewódzkim Inspektoracie Inspekcji Handlowej w [...], kontroli [...] pn. "Przeciwdziałanie wyłudzeniom podatku VAT" przeprowadzonej
w [...] Urzędzie Skarbowym w [...], kontroli [...] pn. "Rozwój średnich i małych portów morskich" przeprowadzonej w Zarządzie Portu Morskiego
w [...] sp. z o.o. Zespół, po zapoznaniu się z przedstawionymi materiałami dowodowymi, nie potwierdził prawidłowości uzasadnienia negatywnej oceny kwalifikacyjnej zadania kontrolnego [...] polegającego na udziale skarżącego w pracach nad opracowaniem projektu programu kontroli. W przypadku wskazanego zadania kontrolnego, Dyrektor Delegatury w dniu [...] sierpnia 2017 r. zatwierdziła wniosek
w sprawie przyznania skarżącemu nagrody pieniężnej, co uzasadniła "sprawną
i terminową realizacją powierzonych zadań, w tym wkład w opracowanie projektu programu kontroli [...]. II. Realizacja zadań wspomagających postępowanie kontrolne Zadania wspomagające postępowanie kontrolne w ocenie Dyrektor Delegatury zostały przez skarżącego wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne w ocenie Dyrektor Delegatury zostały wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne skarżący wykonywał w pierwszym półroczu 2017 r. W okresie podlegającym ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r. Dyrektor Delegatury przyznała skarżącemu łącznie 4 nagrody pieniężne za zadania wykonane w pierwszym półroczu 2017 r. i wypłacone do [...] września 17. Nagrody zostały przyznane za zadania niekontrolne i za wkład w opracowanie programu kontroli [...]. Jedna spośród 4 nagród została przyznana za kontrolę z rankingu kontroli i dotyczyła "Klauzul społecznościowych w zamówieniach publicznych". Dyrektor Delegatury wyjaśniła, że powyższe nagrody przyznała skarżącemu z pełną świadomością, mimo że miała pewne zastrzeżenia do jego pracy. Zadania niekontrolne były przez skarżącego realizowane w pierwszym półroczu 2017 r., w drugim półroczu, jak zeznała Dyrektor Delegatury, ze względu na utratę przez nią zaufania do skarżącego i jego częste absencje, zadania te zostały mu odebrane. W związku z podniesionym przez Dyrektor Delegatury w ocenie kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 systematycznym niewykonywaniem poleceń służbowych dotyczących zadań kontrolnych podlegających ocenie rocznej za rok 2017, Zespół dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez odwołującego się kontrolera
i przez Delegaturę oraz na tę okoliczność przesłuchał świadków E. K., T. S., E. D. oraz przeanalizował stanowisko skarżącego przedłożone [...] sierpnia 2018 r. W wyniku tej analizy ustalono, że w okresie objętym oceną kwalifikacyjną skarżący nie wykonał następujących poleceń służbowych: 1. Dyrektor Delegatury z dnia [...].10.17, dotyczącego prowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli [...] w siedzibie jednostki kontrolowanej
w godzinach pracy tej jednostki (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt f, ppkt 4 na str. 8-9 decyzji), 2. Dyrektor Delegatury z dnia [...].11.17, dotyczącego przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli [...]w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. To samo polecenie zostało wydane przez wicedyrektor Delegatury w dniu [...].11.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 5 na str. 9-10 decyzji), 3. wicedyrektor Delegatury T. S. z dnia [...].12.17, które dotyczyło skorygowania harmonogramu kontroli [...], co miało polegać na uwzględnieniu w harmonogramie wykonywanie czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej i pominięcie przeznaczenia tego czasu na sporządzenie skargi do wojewódzki sądu administracyjnego; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony
w pkt I, ppkt 6 na str. 10-12 decyzji), 4. wicedyrektor Delegatury T. S. z dnia [...].12.17, w sprawie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str. 10-12 decyzji), 5. Dyrektor Delegatury z dnia [...].12.17, w sprawie wykonania polecenia wicedyrektor Delegatury T. S. z dnia [...].12.17 i 14.12.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str 10-12 decyzji), 6. Dyrektor Delegatury z dnia [...].12.17, dotyczącego rozpoczęcia przez M. T. kontroli w siedzibie Zarządu Portu Morskiego u [...] w dniu 18.12.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str. 10-12 decyzji). Odmowę wykonania poleceń służbowych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki skarżący argumentował przepisami ustawy o NIK (art. 85) oraz odpowiednimi postanowieniami zarządzeń Prezesa NIK. Powoływał się także na przepisy ustawy o NIK w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego
w odniesieniu do polecenia związanego z nieprzeznaczeniem czasu pracy na sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz w przypadku niepodjęcia czynności kontrolnych w Zarządzie Portu [...] sp. z o.o., na brak odpowiednich warunków lokalowych do prowadzenia kontroli. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 72 ustawy o NIK, odmowa wykonania polecenia służbowego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, kiedy polecenie to jest niezgodne
z prawem lub zawiera znamiona pomyłki. Wówczas kontroler powinien przedstawić swoje zastrzeżenia na piśmie przełożonemu, a w razie pisemnego potwierdzenia jest obowiązany je wykonać, o ile w toku dalszego postępowania okaże się że stanowisko kontrolera było uzasadnione, przełożony który wydał polecenie ponosi
z tego tytułu odpowiedzialność. W ocenie Dyrektor Delegatury, lekceważenie obowiązujących przepisów, poleceń służbowych a także brak dbałości o dobro NIK było źródłem konfliktów skarżącego z kierownictwem Delegatury, wobec którego, zwłaszcza wobec Dyrektor Delegatury, skarżący prezentował postawę konfrontacyjną nacechowaną prowokacyjnie oraz świadczącą o braku szacunku dla przełożonych. Przez brak dbałości o dobro NIK, w ocenie Dyrektor Delegatury należy rozumieć wykonywanie czynności z pogwałceniem planu pracy, brak dbałości przy opracowaniu projektu programu kontroli [...], rozpoczęciu kontroli oraz wykonywaniu czynności w ramach tej kontroli. Tak samo jak niewykonanie polecenia wykonania czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki w ramach kontroli [...], kiedy skarżący w czasie wykorzystanego czasu pracy prawie nic nie zrobił. Była to kontrola, którą kontrolerzy musieli po skarżącym podnosić. Dyrektor Delegatury wskazała, że skarżący w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom, z naruszeniem obowiązujących przepisów i nieterminowo wykonał większość nałożonych zadań a jedynie wzmożona ingerencja przełożonych
i szczególne zaangażowanie współpracowników zapewniło ich terminową i zgodną
z założeniami realizację, oraz oceną dotyczącą postawy nacechowanej nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów, lekceważeniem poleceń służbowych, konfliktowości oraz braku szacunku dla przełożonych oraz pozostałych członków zespołu Delegatury, co utrudniało współpracę, destabilizowało pracę Delegatury
i niekorzystnie wpływało na atmosferę w pracy. Zespół dokonał oceny pod tym kątem materiałów dotyczących 3 negatywnie ocenionych kontroli, a także innych zadań pominiętych w ocenie z uwagi na brak zastrzeżeń Dyrektor Delegatury NIK
w zakresie prawidłowości ich wykonania (4 zadania kontrolne, inne zadania wspomagające postępowanie kontrolne, zadania niekontrolne). W szczególności Zespół dokonał analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącego z E. K., T. S., E. D., P. B., M. K., przeanalizował dokumentację wytworzoną przez skarżącego w ramach ocenionych zadań kontrolnych. Odebrał też na tę okoliczność wyjaśnienia od E. K., T. S., E. D., A. O., K. D., P. A., Z. Z., M. S., P. B., R. M., K. H., M.S.. Zespół przeanalizował także stanowisko skarżącego z [...] sierpnia 2018 r. Z analizy zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że uzasadnienie ogólnej oceny negatywnej w zakresie zadań wykonanych przez skarżącego, a ujęte w punkcie VI oceny kwalifikacyjnej pracownika mianowanego NIK za rok 2017 nie odzwierciedla oceny wszystkich zadań wykonanych przez skarżącego. Należy bowiem przyjąć, że przynajmniej 5 z 7 zadań kontrolnych realizowanych w tym okresie skarżący wykonał prawidłowo, bowiem Dyrektor Delegatury nie zgłosiła zastrzeżeń w zakresie jakości wykonanych czynności kontrolnych dotyczących kontroli [...], kontroli [...], kontroli [...], w zakresie udziału w pracach nad programem kontroli [...] (za wkład w prace nad projektem programu kontroli w ramach tej kontroli otrzymał nagrodę pieniężną). W przypadku kontroli [...] ostateczna ocena wykonania tego zadania kontrolnego dokonana przez wicedyrektor Delegatury E. D. była zadowalająca, jednak z zastrzeżeniami dotyczącymi jakości wykonanych przez skarżącego zadań. Ponadto, brak było jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Dyrektor Delegatury w zakresie wykonanych przez skarżącego zadań niekontrolnych oraz zadań wspomagających kontrolę. Analizowane przez Zespół materiały dowodowe potwierdzają jednak zasadność oceny negatywnej w zakresie postawy etycznej skarżącego, polegającej na niewykonywaniu kierowanych do niego poleceń służbowych. Skarżący w dniu [...] października 2017 r. skierował zapytanie do Prezesa NIK w sprawie rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej miejsca prowadzenia czynności kontrolnych. W odpowiedzi na pismo, dyrektor Departamentu Strategii NIK jednoznacznie wskazał, że przepisy zarządzenia w sprawie czasu pracy powinny być interpretowane z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 ustawy o NIK, co oznacza, że zarządzenie to nie daje kontrolom prawa do swobodnego wyboru godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy, a nakazuje im rozpoczęcie i zakończenie ośmiogodzinnego dnia pracy tak, aby miało ono miejsce w czasie wykonywania zadań jednostki kontrolowanej. Ponadto, we wskazanej odpowiedzi podniesiono, że wypowiedź Prezesa NIK na posiedzeniu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej
z [...] czerwca 2017 r. została niewłaściwie zinterpretowana przez skarżącego i nie oznacza "przerzucenia" miejsca wykonania czynności kontrolnych do jednostki organizacyjnej NIK, gdyż byłoby to w logicznej sprzeczności z ogólną zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy o NIK. Pomimo uzyskania odpowiedzi w sprawie interpretowania przepisów ustawy o NIK w zakresie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, skarżący nadal nie wykonywał poleceń przełożonych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. Pomimo uzyskania jednoznacznej odpowiedzi, że rozpoczęcie i zakończenie ośmiogodzinnego dnia pracy powinno mieć miejsce w czasie wykonywania zadań jednostki kontrolowanej, nadal upierał się przy tezie, że uprawnienie do wyboru rozpoczęcia godziny pracy i odpowiednio jej zakończenia płynie wprost z przepisów zarządzeń Prezesa NIK i nie ma związku z godzinami pracy jednostki kontrolowanej, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o NIK. Podnosząc w odwołaniu od oceny kwalifikacyjnej za rok 2017 argument, że zdalne prowadzenie czynności kontrolnych (poza siedzibą jednostki kontrolowanej przy użyciu narzędzi telekomunikacyjnych) jest zgodne z oczekiwaniami Prezesa NIK, w dalszym ciągu pozostaje przy odmiennej od wyrażonej przez Departament Strategii NIK interpretacji przedmiotowej wypowiedzi Prezesa NIK z posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że wielokrotnie podkreślał przełożonym Delegatury swoją trudną sytuację rodzinną jako powód niewykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy jednostki. Z korespondencji prowadzonej przez odwołującego się kontrolera
z przełożonymi Delegatury oraz ze stanowiska przedstawionego przez skarżącego
w dniu [...] sierpnia 2018 r., wynika jednoznacznie, że sytuacja rodzinna skarżącego, jako powód niewykonania poleceń służbowych dotyczących sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych, nie była przez niego sygnalizowana przełożonym. Nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego rozpoczęcia kontroli [...]w Zarządzie Portu Morskiego w [...] sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2017 r., ze względu na wpisanie do upoważnienia do kontroli adresu Zarządu Portu Morskiego w [...] sp. z o.o., który widnieje na stronie internetowej tej jednostki, a który nie jest tożsamy z adresem wskazanym
w Krajowym Rejestrze Sądowym, co wg. twierdzenia skarżącego naruszało przepis art. 30 ust. 4 pkt 5 ustawy o NIK i oznaczałoby że kontrola będzie prowadzona na podstawie błędnie wystawionego upoważnienia do kontroli. Stanowisko w zakresie odmowy wykonania ww. polecenia służbowego nie znajduje uzasadnienia
w zebranym materiale dowodowym oraz w przepisach ustawy o NIK określających tryb wykonywania poleceń służbowych. Ponadto, nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego polegającego na skorygowaniu harmonogramu kontroli [...] poprzez wyeliminowanie z tego dokumentu czasu, jaki skarżący zamierzał przeznaczyć - i przeznaczył - na sporządzenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskutek prawomocnie zakończonego postępowania dyscyplinarnego (ukarania karą upomnienia). Skarżący w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji art. 97a ust. 8 ustawy o NIK. Na koszty postępowania dyscyplinarnego składają się bowiem koszty związane z pracą rzecznika dyscyplinarnego, komisji dyscyplinarnych, koszty stawiennictwa świadków czy też wynagrodzenie biegłych lub ewentualnie w przypadku uniewinnienia - zatrudnionych przez obwinionego profesjonalnych pełnomocników. Powyższa regulacja ustawy o NIK odnosi się kosztów toczącego się - nie zaś prawomocnie zakończonego - postępowania dyscyplinarnego. W trakcie prac Zespołu skarżący złożył wniosek o odebranie wyjaśnień od M. K., Prezesa Zarządu Portu Morskiego w [...] sp. z o.o. oraz K. K. doradcy ekonomicznego w Delegaturze NIK w [...]. Zespół oddalił te wnioski z uwagi na to, że okoliczności, które miałyby być przedmiotem wyjaśnień wymienionych osób wynikają z materiałów uzyskanych od Delegatury NIK
w [...]. Zespół, zgodnie z wnioskiem skarżącego, dwukrotnie wzywał K. K. do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Zespołu, które miało miejsce w terminie [...].07.18 oraz [...].08.18, jednakże K. K. we wskazanych dniach nie stawił się. Zespół z własnej inicjatywy, na podstawie § 14 ust. 2 zarządzenia w sprawie ocen kwalifikacyjnych wezwał skarżącego, dyrektora jednostki kontrolującej, jak też inne osoby, do złożenia wyjaśnień w toku postępowania, których udział w postępowaniu uznał za potrzebny. Zespół
w odniesieniu do kontroli [...] ograniczył badanie materiału dowodowego podlegającego ocenie odnośnie sposobu realizacji czynności kontrolnych i zachowań w służbie skarżącego do dnia [...].12.17, czyli ostatniego dnia okresu podlegającego ocenie. Reasumując, Zespół nie potwierdził zasadności zamieszczonego
w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 uzasadniania negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części dotyczącej wykonywania przez skarżącego większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz
z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zespół potwierdził natomiast uzasadnienie oceny kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 w zakresie jego zachowania w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu przez niego poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także dotyczących nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia do kontroli oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych polegających na sporządzeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 71 ustawy o NIK, do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Pojęcie to nie jest jednoznacznie definiowane, zaś jedną z dyrektyw interpretacyjnych mogą być zasady etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych. Niewątpliwie rzetelne
i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych polega m.in. na sumiennym wypełnianiu poleceń służbowych przełożonych (art. 72 ustawy o NIK). Zaznaczono też, że zgodnie z załącznikiem do zarządzenia w sprawie ocen kwalifikacyjnych, ocena negatywna pracy kontrolera mianowanego może być wystawiona wówczas, gdy kontroler nie wykonywał niektórych obowiązków lub większość obowiązków wykonał w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom.
W trakcie wykonywania obowiązków, w ocenie organu skarżący naruszył zaś standardy dotyczące wykonania zadania, co miało wpływ na końcowy rezultat. Ocenę negatywną pracy kontrolera należy bowiem sformułować również wtedy, gdy pracownik nie przestrzegał zasad etycznych lub naruszył normy prawne wynikające
z ustawy o NIK. Od powyższej decyzji Prezesa NIK skargę wywiódł M. T. Przedmiotowej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 76 ust. 4 ustawy o NIK w zw. § 2 ust. 2 zarządzenia nr [...],
w zw. z art. 94 pkt 9 i art. 100 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. Nr 1666 ze zm.), poprzez zatwierdzenie dokonanej przez Dyrektor Delegatury NIK w [...] oceny kwalifikacyjnej skarżącego z rok 2017 r, pomimo, że za jej jedyną podstawę posłużyły niewymienione w art. 71 ustawy o NIK nieobiektywne i niesprawiedliwe kryteria oceny skarżącego oraz wyników jego pracy; - błędną wykładnię art. 71 pkt 4 ustawy o NIK, poprzez przyjęcie, że niegodnym zachowaniem kontrolera NIK jest odmowa wykonania niezgodnych z prawem poleceń służbowych; - błędną wykładnię przepisów regulujących czas pracy pracowników NIK nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne, w tym art. 85 ust. 4 ustawy
o NIK, § 9 Regulaminu Pracy w Najwyższej Izbie Kontroli, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia
w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy oraz § 2 ust. 1 zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] października 2005 r. w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy
w Najwyższej Izbie Kontroli, - błędną wykładnię przepisu art. 97a ust. 8 ustawy o NIK, poprzez przyjęcie, że na koszty postępowania dyscyplinarnego w NIK składają się jedynie koszty związane
z pracą rzecznika dyscyplinarnego, komisji dyscyplinarnych, koszty stawiennictwa świadków, wynagrodzenie biegłych lub ewentualnie w przypadku uniewinnienia - zatrudnionych przez obwinionego profesjonalnych pełnomocników: - błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 4 pkt 5 ustawy o NIK, poprzez przyjęcie, że prawidłowym jest prowadzenie przez NIK kontroli na podstawie upoważnienia do kontroli, w którym wskazano błędny adres siedziby jednostki kontrolowanej, - błędną wykładnię przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o NIK w zw. z uregulowaniami zawartymi w punktach 4.6 i 4.7 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezesa NIK
z 11 września 2013 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli Regulaminu bezpiecznego użytkowania systemów teleinformatycznych, poprzez przyjęcie, że jest możliwe rzetelne przeprowadzenie całości czynności kontrolnych przy biurku umiejscowionym bezpośrednio przy wejściu do kontenera stanowiącego siedzibę jednostki kontrolowanej, w którym przyjmowani są interesanci; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad bezstronności i praworządności, błędne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zebranych dowodów; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji niewłaściwych przepisów regulujących czas pracy pracowników NIK nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne, pominięcie kluczowych elementów sprawy, sporządzenie zbyt lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji pomijającego istotne elementy sprawy, zawarte w uzasadnieniu błędy merytoryczne oraz błędne przyjęcie, że posiada przymiot prawomocności, zaskarżone do sądu administracyjnego, ostateczne orzeczenie o ukaraniu Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w NIK. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NIK z 10 października 2018 r. oraz zmianę oceny kwalifikacyjnej za 2017 r. z negatywnej na dobrą lub zadowalającą. Ponadto, skarżący w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci:
- zarządzenia nr [...] Prezesa NIK z [...] lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia
w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy,
- zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] października 2005 r. w sprawie rozkładu
i wymiaru czasu pracy w Najwyższej Izbie Kontroli,
- zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] czerwca 2018 r. w sprawie wprowadzenia Kodeksu etyki pracownika Najwyższej izby Kontroli,
- zarządzenia nr [...]Prezesa NIK z [...] września 2013 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli bezpiecznego użytkowania systemów teleinformatycznych wraz z załącznikami nr 4.6 i 4.7,
- trzech zdjęć siedziby Zarządu Portu Morskiego w [...],
- wyciągu ze stenogramu z posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej z [...] czerwca 2017 r.,
- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] marca 2007 r.,
- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] marca 2017 r.,
- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2017 r.,
- korespondencji e-mailowej: z [...] czerwca 2016 r. oraz z [...] marca 2017 r.
W uzasadnieniu skargi, zbieżnym z treścią odwołania, skarżący wskazał, że
w 2017 r. Dyrektor Delegatury NIK w [...] podejmowała działania polegające na uporczywym i długotrwałym jego nękaniu. Działania te, de facto miały na celu usunięcie skarżącego z zespołu pracowników. W szczególności działania te uniemożliwiały skarżącemu wykonywanie obowiązków służbowych w sposób zgodny z obowiązującym prawem, a w szczególności z ustawą o NIK, zarządzeniem nr [...] Prezesa NIK z [...] lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy oraz zarządzeniem nr [...]Prezesa NIK z [...] października 2005 r. w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w Najwyższej Izbie Kontroli. W dalszej części skarżący w szczegółowy sposób opisał swój pogląd na postawione mu zarzuty podkreślając nieprawidłowości, jakie jego zdaniem miały miejsce w Delegaturze NIK w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 41/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Prezesa NIK z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyjątkowo skrupulatny. W jej uzasadnieniu odniesiono się do wszelkich kwestii stanowiących istotę sprawy.
W szczególności dokonano oceny poprawności działania skarżącego przy prowadzeniu tych kontroli, w odniesieniu do których jego przełożony zgłaszał zastrzeżenia. W sposób wyjątkowo wyczerpujący zebrano także materiał dowodowy w sprawie. W szczególności Zespół dokonał analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącego z E. K., T. S., E. D., P. B., M. K., przeanalizował dokumentację wytworzoną przez skarżącego w ramach ocenionych zadań kontrolnych. Odebrał też na tę okoliczność wyjaśnienia od E. K., T. S., E. D., A. O., K. D., P. A., Z. Z., M. S., P. B., R. M., K. H., M. S.. Zespół przeanalizował także stanowisko skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. W świetle powyższego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Podkreślił, że nie mogą być uznane za skuteczne, próby wywodzenia przez skarżącego na obecnym etapie postępowania, że polecenia służbowe jego przełożonej były niezgodne z prawem. Należy bowiem pamiętać o tym, że art. 72 ustawy o NIK reguluje kwestię zachowania pracownika, w wypadku otrzymania polecenia służbowego którego wykonanie prowadziłoby do skutków przestępczych lub groziło niepowetowaną szkodą. W materiale sprawy brak zaś jest dowodów na to, aby skarżący zastosował ów tryb w odniesieniu do poleceń służbowych których nie wykonał. Sam skarżący nie podnosi nawet tego, aby tryb ten stosował. Organ dokonał również poprawnego wywodu w zakresie materii czasu pracy w NIK, powołując właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wbrew zarzutom skargi za zasadne nie można również uznać postępowania skarżącego, polegającego na odmowie rozpoczęcia kontroli gdy na upoważnieniu do niej wskazano niewłaściwy adres. Nie sposób bowiem pominąć tego, że szef jednostki mającej być objętej kontrolą nie kwestionował sposobu oznaczenia adresu ani samego uprawnienia do kontroli. Jeśli więc skarżący uważał, że przeprowadzenie przez niego omawianej kontroli byłoby wykonaniem polecenia służbowego niezgodnego z prawem, to także powinien zastosować tryb opisany w art. 72 ustawy o NIK – czego jednak nie uczynił. Sąd zwrócił również uwagę, że decydujący głos,
w sprawie uznania tego, czy warunki lokalowe panujące w kontrolowanej jednostce umożliwiają przeprowadzenie kontroli w jej siedzibie, należy zawsze do przełożonego kontrolera. Kontroler może co najwyżej zasygnalizować przełożonemu swoje wątpliwości w tej materii, a sygnalizacja ta nie jest wiążąca dla przełożonego. Za kwestię bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał problematykę kosztów postępowania dyscyplinarnego. W sprawie kluczowe znaczenia ma bowiem to, że skarżący nie rozpoczął w terminie zleconej mu kontroli. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze i traktując je w większości jako przejaw subiektywnych odczuć strony, oraz uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy a przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Sąd oddalił skargę. W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2020 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 41/19 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów o charakterze procesowym potwierdziła ich zasadność. Sąd II instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób tak lapidarny i ogólny, że
w oparciu o nie, dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stało się niemożliwe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich przewidzianych prawem elementów, albowiem nie wyjaśnia w dostateczny sposób (brak w uzasadnieniu jakichkolwiek pogłębionych rozważań), dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę M. T.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji obszernie powołał ustalenia, ocenę i płynące z niej wnioski organu, zaś własne rozważania sprowadził do jednozdaniowych, ogólnikowych wywodów, które nie pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została skontrolowana we wszystkich koniecznych aspektach, z zachowaniem należytej staranności, podczas gdy te wymogi powinny zostać spełnione, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł
z pełnym przekonaniem ustosunkować się do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa NIK z [...] października 2018 r., organ nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za 2017 r. negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części wykonywania przez kontrolera większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Potwierdził natomiast uzasadnienie oceny negatywnej w zakresie zachowania skarżącego w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także nierozpoczęcia kontroli
w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych. Prezes NIK podkreślił, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie
i poza służbą. Wyjaśnił też, że ponieważ pojęcie to (godnego zachowania) jest niejednoznaczne, to należy odwołać się do zasad etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków służbowych, w tym wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak odwołania się i wskazania, które zasady etyki zawodowej naruszył skarżący, chociaż jak wynika z akt sprawy w NIK obowiązuje Kodeks etyki pracownika. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o wykazanie tych elementów
w zachowaniu skarżącego, które pozwoliły organowi na uznanie, że jest to zachowanie niegodne (samo niewykonywanie przez pracownika poleceń narusza obowiązek opisany w art. 71 jako należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia dlaczego niepotwierdzenie przez Prezesa NIK większości zarzutów kierowanych wobec skarżącego pozostało bez wpływu na treść ostatecznej oceny kwalifikacyjnej, szczególnie w sytuacji gdy skarżący był wcześniej nagradzany za swoją pracę. Niewątpliwie naruszenie przez pracownika NIK obowiązku godnego zachowania się w służbie i poza nią – art. 71 ustawy o NIK samo przez się może uzasadniać jego negatywną ocenę kwalifikacyjną. Musi jednak zostać jednoznacznie wykazane, że określone zachowanie jest zachowaniem niegodnym. Ustawa o NIK nie definiuje pojęcia "godne zachowanie". Wydaje się, że godne zachowanie to takie, które pozytywnie wpływa na wizerunek podmiotu, na jego odbiór społeczny. Pozostaje
w jego interesie, nie przynosi ujmy i dowodzi zaangażowania pracownika
w wypracowanie pozytywnej opinii o podmiocie, w imieniu którego podejmuje działania. Trafnie autorka skargi kasacyjnej powołuje się w tej mierze na komentarz do ustawy o NIK, komentarz do art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych oraz zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej. Powyższe regulacje pozwalają odpowiedzieć na pytanie jakie zachowanie pracownika należy ocenić jako naruszające obowiązek godnego zachowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie podjął nawet próby oceny zachowania skarżącego, zakładając a priori, że wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji zachowania są niegodne, przy czym za wystarczające Sąd uznał niewykonywanie przez skarżącego poleceń służbowych. Innymi słowy, zdaniem Sądu I instancji, sam fakt niewykonywania przez skarżącego poleceń służbowych jest równoznaczny z niegodnym zachowaniem. Wydaje się, że jest to założenie błędne skoro sam ustawodawca w art. 71 i w art. 72 ustawy o NIK uznał, że należyte wykonywanie poleceń i godne zachowanie się w służbie i poza nią nie są tożsamymi obowiązkami. Sąd I instancji: - w kwestii czasu pracy kontrolera uznał, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skargi, że organ dokonał poprawnego wywodu w zakresie czasu pracy w NIK powołując właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sąd nie ocenił nawet, czy powoływany przez skarżącego regulamin pracy i zarządzenie Prezesa NIK z dnia [...] października 2005 r. nr [...]w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w NIK mogło usprawiedliwiać zachowanie skarżącego, a przede wszystkim czy z uwagi na treść powyższych wewnętrznych regulacji, zachowanie skarżącego mogło być słusznie ocenione jako niegodne, - w kwestii niewykonywania całości czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej Sąd I instancji w zasadzie nie wypowiedział się (poza stwierdzeniem, że skarżący nie sygnalizował przełożonym, że wydawane polecenia są niezgodne z prawem). Sąd pominął twierdzenia skarżącego, że wcześniej tryb pracy skarżącego był akceptowany przez przełożonych i jest dopuszczony w praktyce NIK. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny, czy zachowanie skarżącego, który część pracy wykonywał poza jednostką kontrolowaną można uznać za niegodne,
- w kwestii upoważnienia do kontroli w Zarządzie Portu Morskiego w [...] Sąd I instancji stwierdził, że skoro szef jednostki poddanej kontroli nie kwestionował ważności upoważnienia do kontroli to niezasadnie skarżący odmówił wykonania polecenia rozpoczęcia kontroli w dniu [...] grudnia 2018 r. Sąd I instancji pominął jednak powody rozpoczęcia kontroli prze skarżącego dzień później (próby uzyskania przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r. prawidłowego upoważnienia), podczas gdy te mogłyby mieć znaczenie dla oceny jego zachowania,
- w kwestii wykorzystania przez skarżącego czasu pracy na sporządzenie skargi do sądu administracyjnego Sąd w ogóle nie wypowiedział się, ograniczając do stwierdzenia że zagadnienie to nie ma znaczenia w sprawie. Brak wyjaśnienia powodów takiej oceny wyklucza możliwość skontrolowania jej poprawności przez Sąd II instancji.
Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polegało niegodne zachowanie skarżącego, jakie normy kodeksu etyki pracownika NIK skarżący naruszył, dlaczego pomimo niepotwierdzenia nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych i jego wcześniejszego nagradzania, praca skarżącego powinna zostać oceniona negatywnie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istnieje konflikt na linii pracownik - przełożony, co wymaga od Sądu I instancji bardzo dogłębnego i starannego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niewątpliwie obowiązkiem pracownika jest wykonywanie poleceń przełożonych, a ich nieuzasadnione niewykonanie powoduje dla pracownika określone sankcje w postaci chociażby zwolnienia z pracy. W tej sprawie jednak, Sąd I instancji winien odpowiedzieć na pytanie czy zarzucane skarżącemu zachowania w kontekście towarzyszących mu okoliczności naruszają wizerunek NIK i jej odbiór w opinii społecznej.
Z uwagi na powyższe nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, uznając, że w chwili obecnej są one przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona ponownej analizy zaskarżonej decyzji,
z uwzględnieniem wyartykułowanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowości jakimi obarczone jest zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak uzasadnienie zaskarżonego wyroku, dając temu wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zważył co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji
w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 34/20, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 41/19) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08).
Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).
Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt II FSK 1064/08).
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA,
a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA
z dnia 11 września 2020 r. i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o NIK, mianowany kontroler podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym nie rzadziej niż raz na 3 lata. Oceny kwalifikacyjnej dokonuje na piśmie przełożony mianowanego kontrolera; ocenę kwalifikacyjną przełożony doręcza kontrolerowi za potwierdzeniem odbioru (ust. 2). Ocena kwalifikacyjna wymaga pisemnego uzasadnienia (ust. 3). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej jest sposób wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 71,
w okresie, którego dotyczy ocena (ust. 4). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej kontrolerów, o których mowa w art. 66a pkt 1 i 2, jest dodatkowo ocena ich przydatności do pracy na zajmowanym stanowisku (ust. 5). Od okresowych ocen kwalifikacyjnych zwolnieni są mianowani kontrolerzy: 1) w okresie wypowiedzenia stosunku pracy; 2) którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury (ust. 6). W przypadku otrzymania przez mianowanego kontrolera negatywnej oceny kwalifikacyjnej, ponowną ocenę przeprowadza się nie wcześniej niż 6 miesięcy i nie później niż 12 miesięcy od dnia doręczenia, o którym mowa w ust. 2 (ust. 7).
Ustawodawca w art. 76b ust. 4 powołanej ustawy zobowiązał Prezesa NIK do określenia, w drodze zarządzenia, okresu, za który dokonuje się oceny oraz trybu dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych i rozpatrywania odwołań od ocen kwalifikacyjnych.
W świetle art. 76a ust. 1 ww. ustawy, mianowany kontroler może odwołać się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej do Prezesa NIK w terminie 14 dni od dnia doręczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2; odwołanie na piśmie wnosi się za pośrednictwem przełożonego, który dokonał oceny. Ustęp 3 tego artykułu zaś stanowi, że po rozpoznaniu odwołania Prezes NIK wydaje decyzję, w której zatwierdza ocenę kwalifikacyjną albo dokonuje zmiany tej oceny. Zgodnie zaś z art. 76b tej ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego.
Analiza powyższych przepisów ustawy pragmatycznej jednoznacznie wskazuje na kompleksowy charakter tej regulacji. Ocena kwalifikacyjna z art. 76 ust. 2 ustawy o NIK, dokonana przez przełożonego kontrolera, ma na celu wszechstronną ocenę przydatności pracownika mianowanego do pracy w NIK, a przedmiotem tej oceny jest jakość i efektywność pracy, sposób wykonania obowiązków służbowych oraz posiadane kwalifikacje i ich podnoszenie, a także postawa pracownika w służbie i poza nią. Ocena ta jest dokonywana w formie pisemnej i jest obowiązkiem przełożonego pracownika podlegającego ocenie. Integralną częścią oceny jest jej uzasadnienie. Ocena doręczona kontrolerowi wywołuje skutki prawne. Przepis art. 76a wskazuje, że od negatywnej oceny kwalifikacyjnej mianowany kontroler może wnieść odwołanie do Prezesa NIK. Oznacza to, że przedmiotowa ocena dokonana przez przełożonego kontrolera mianowanego jest decyzją administracyjną wydaną po raz pierwszy w toku instancyjnym, albowiem służy od niej odwołanie. Na podstawie art. 76a ust. 3 tej ustawy, Prezes NIK rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję, która zatwierdza ocenę kwalifikacyjną lub dokonuje zmiany tej oceny. Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przysługuje stronie skarga do sądu - art. 76b tej ustawy. Zatem decyzja Prezesa NIK, wydana na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy
o NIK, jest decyzją ostateczną i nie przysługuje już od niej środek zaskarżenia
w postępowaniu administracyjnym, lecz skarga do sądu administracyjnego.
Motywy zarówno wystawienia oceny kwalifikacyjnej jak też decyzji wydawanej w trybie odwoławczym od wystawionej oceny, zostały pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego
i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności
w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących decyzji uznaniowych, Sądy badają jedynie to, czy kwestionowana decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba, jak
w niniejszej sprawie, winna zostać oceniona wyżej.
Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie została uzasadniona w wyczerpujący sposób i przekracza granice uznania administracyjnego określne w art. 80 k.p.a. W jej uzasadnieniu nie odniesiono się bowiem do wszelkich kwestii stanowiących istotę sprawy, a tym samym naruszono również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim, zauważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa NIK, organ nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za 2017 r. negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części wykonywania przez kontrolera większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Potwierdził natomiast uzasadnienie oceny negatywnej
w zakresie zachowania skarżącego w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych. Prezes NIK podkreślił, że do obowiązków kontrolera należy
w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Wyjaśnił też, że ponieważ pojęcie godnego zachowania jest niejednoznaczne, to należy odwołać się do zasad etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków służbowych, w tym wypełnianie poleceń służbowych przełożonych.
W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak odwołania się i wskazania, które zasady etyki zawodowej naruszył skarżący, chociaż jak wynika z akt sprawy w NIK obowiązuje Kodeks etyki pracownika. Organ uczynił więc podstawą oceny kwalifikacyjnej skarżącego bliżej nieokreślone zasady etyki zawodowej. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o wykazanie tych elementów w zachowaniu skarżącego, które pozwoliły organowi na uznanie, że jest to zachowanie niegodne (samo niewykonywanie przez pracownika poleceń narusza obowiązek opisany w art. 71 jako należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań). Organ nie wykazał
w przekonywujący sposób na czym miałoby polegać niegodne zachowanie skarżącego.
W zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia dlaczego niepotwierdzenie przez Prezesa NIK większości zarzutów kierowanych wobec skarżącego pozostało bez wpływu na treść ostatecznej oceny kwalifikacyjnej, szczególnie w sytuacji gdy skarżący był wcześniej nagradzany za swoją pracę.
Niewątpliwie naruszenie przez pracownika NIK obowiązku godnego zachowania się w służbie i poza nią – art. 71 ustawy o NIK samo przez się może uzasadniać jego negatywną ocenę kwalifikacyjną. Musi jednak zostać jednoznacznie wykazane, że określone zachowanie jest zachowaniem niegodnym. Ustawa o NIK nie definiuje pojęcia "godne zachowanie". Wydaje się, że godne zachowanie to takie, które pozytywnie wpływa na wizerunek podmiotu, na jego odbiór społeczny, pozostaje w jego interesie, nie przynosi ujmy i dowodzi zaangażowania pracownika
w wypracowanie pozytywnej opinii o podmiocie, w imieniu którego podejmuje działania.
W ocenie Sądu sam fakt niewykonywania przez skarżącego poleceń służbowych nie może być uznany za równoznaczny z niegodnym zachowaniem skoro sam ustawodawca w art. 71 i w art. 72 ustawy o NIK uznał, że należyte wykonywanie poleceń i godne zachowanie się w służbie i poza nią nie są tożsamymi obowiązkami. Również sama treść powoływanego przez skarżącego regulaminu pracy i zarządzenia Prezesa NIK z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w NIK mogły usprawiedliwiać zachowanie skarżącego. Tym samym zachowanie skarżącego w tej kwestii niesłusznie zostało przez organ ocenione jako niegodne.
W kwestii zaś niewykonywania całości czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej organ pominął twierdzenia skarżącego, że wcześniej tryb jego pracy był jednak akceptowany przez przełożonych i jest dopuszczony w praktyce NIK. Okoliczność ta może mieć zaś znaczenie dla oceny, czy zachowanie skarżącego, który część pracy wykonywał poza jednostką kontrolowaną można uznać za niegodne. Również w kwestii upoważnienia do kontroli w Zarządzie Portu Morskiego w [...] organ pominął powody rozpoczęcia kontroli przez skarżącego dzień później, tj. [...] grudnia 2017 r., podczas gdy powyższe może mieć znaczenie dla oceny jego zachowania. Z kolei w kwestii wykorzystania przez skarżącego czasu pracy na sporządzenie skargi do sądu administracyjnego, zauważyć należy, że zgodnie z art. 97a ust. 8 ustawy o NIK koszty postępowania dyscyplinarnego ponosi NIK. Do takich zaś kosztów można zaliczyć służbowy czas pracy poświęcony przez osobę obwinioną na przygotowywanie się do rozpraw komisji dyscyplinarnych.
Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim organ nie wyjaśnił na czym polegało niegodne zachowanie skarżącego, jakie normy kodeksu etyki pracownika NIK skarżący naruszył, dlaczego pomimo niepotwierdzenia nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych i jego wcześniejszego nagradzania, praca skarżącego powinna zostać jednak oceniona negatywnie. Obowiązkiem pracownika jest wykonywanie poleceń przełożonych, a ich nieuzasadnione niewykonanie powoduje dla pracownika określone sankcje w postaci chociażby zwolnienia z pracy. W tej sprawie jednak, w ocenie Sądu zarzucane skarżącemu zachowania w kontekście towarzyszących mu okoliczności nie naruszają wizerunku NIK i jego odbioru w opinii społecznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 i art. 209 ww. ustawy.