II SA/Wa 1804/24

II SA/Wa 1804/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 822/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. art. 28aa ust. 9, ust. 10, 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 16 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] w dniu [...] czerwca 2024 r. podjęła uchwałę
nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi [...] E. R. wotum zaufania. Uchwała została wydana na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), dalej u.s.g. po zakończeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy [...] za 2023 rok.
Uchwała nie zawierała uzasadnienia.
Skargę na powyższą uchwałę wywiodła skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2024 roku w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a, w związku z art. 28 aa ust. 9 u.s.g., art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady jawności i transparentności uchwały, naruszenie zasady przekonywania będącej jedną z podstaw aksjologicznych systemu prawa administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w porządku obrad III sesji Rady Miejskiej w [...] kadencji 2024-2029 z dnia [...] czerwca 2024 roku znalazło się przedstawienie Raportu o stanie Gminy [...] za 2023 r., debata nad Raportem oraz podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi [....] votum zaufania. W trakcie sesji, po otwarciu ww. punktu obrad, Przewodnicząca Rady Miejskiej
w [...] poinformowała, że Raport został przedstawiony na posiedzeniu Komisji. Następnie otworzyła debatę nad Raportem. W jej trakcie zgłoszono pytania jednakże Radni Rady Miejskiej w [...] nie zgłosili uwag ze strony Rady. W związku z tym Przewodnicząca Rady Miejskiej w [...] przedstawiła projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania. W zarządzonym głosowaniu jawnym głosowało 20 Radnych Rady Miejskiej w [...] (przy ustawowym składzie Rady Miejskiej w [...] wynoszącym 21 Radnych), spośród których "za" głosowało 10, "wstrzymało się od głosu" - 10, "przeciw" - 0. Wobec niepodjęcia uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, wymagającą 11 głosów, Przewodnicząca Rady Miejskiej w [...] poinformowała, że wotum zaufania nie zostało udzielone.
Skarżąca wskazuje, iż w trakcie debaty nad stanem Gminy [...] za rok 2023 (poprzedzającym podjęcie zaskarżonej Uchwały), ze strony Radnych Rady Miejskiej w [...] nie zostały wyartykułowane jakiekolwiek zarzuty, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej Uchwały (str. od 10 do 41 protokołu III sesji Rady Miejskiej w [...] kadencja 2024-2029 z dnia [...] czerwca 2024 roku, nagranie audio-wideo przebiegu III sesji Rady Miejskiej w [...] kadencja 2024-2029 z dnia [...] czerwca 2024 roku).
Zaskarżona Uchwała nie została w ustawowym terminie uchylona przez Wojewodę[...] . Obrazując "poziom" debaty nad Raportem przywołania wymaga okoliczność, gdy w trakcie debaty jedna z Radnych Rady Miejskiej
w [...] skierowała pytanie dotyczące liczby sterylizowanych kotów na terenie Gminy [...] w roku 2023, co z oczywistych powodów nie było i nie jest związane z Raportem. Co nader istotne, żaden z Radnych w trakcie debaty nie formułował zarzutów dotyczących kwestii poruszonych w Raporcie, co de facto wskazuje na to, iż nie było do Raportu jakichkolwiek uwag.
Interes prawny do zaskarżenia Uchwały w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania skarżąca wywiodła z faktu piastowania funkcji Burmistrza [...] oraz ze skutków prawnych, jakie wywołuje nieudzielenie wotum zaufania,
tj. możliwości podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały co do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza [...].
Jak wskazała, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie skargi przez osobę pełniącą funkcję wójta gminy, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, oznacza złożenie skargi przez osobę posiadającą legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny (vide np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20). Podjęcie przez radę gminy uchwały
o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z dnia (...).02.2019 r. sygn. akt I GSK (...), wyrok WSA w Warszawie z (...) maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa (...), dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
W odpowiedzi na skargę organ pozostawił ją do uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przystępując do oceny zaskarżonej Uchwały Sąd w pierwszej kolejności winien zbadać legitymację skarżącej do jej wniesienia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do oddalenia skargi.
Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.
Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2024 r.
w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Burmistrzowi [...]. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13, postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21, dostępne w CBOSA).
Wbrew twierdzeniom skargi, objęta nią Uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącej będącej Burmistrzem [...] w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżąca nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawnie chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną Uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną Uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszone przez skarżącą w skardze okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania, tj. możliwość podjęcia przez Radę Miejską uchwały co do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza, nie stanowią o naruszeniu jej interesu prawnego.
Uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla burmistrza. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny
w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21 (dostępne w CBOSA). Sąd w tym składzie podziela ten pogląd.
Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę
w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby
z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14, dostępne w CBOSA).
Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonywać wyboru wójta (i radnych rady miejskiej), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwoływania burmistrza lub całej rady miejskiej w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta nie stanowi dla wójta ingerencji w jako prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie wójt który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia funkcji organu wykonawczego przez daną osobę. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego dobra osobistego osoby, której tego wotum nie udzielono. Nie jest to ani naruszenie godności takiej osoby, ani jej dobrego imienia. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono.
Ponadto nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że brak uzasadnienia zaskarżonej Uchwały. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania jak
i odmowie udzielenia wotum zaufania obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Miało to miejsce także
w tej sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżoną Uchwałą.
Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22 (dostępne
w CBOSA).
Biorąc powyższe pod rozwagę, uznając, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.