II SA/WA 1800/18

II SA/Wa 1800/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 1654/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 508
art 276 ust 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art 145 par 1 pkt 1 lit. a w związku z art 135;art 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor Izby", "organ I instancji") z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z [...] maja 2018 r. A. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Izby o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie transformacji Służby Celnej otrzymał propozycję pracy i ją przyjął, chociaż czuje się pokrzywdzony, ponieważ – jego zdaniem – powinien otrzymać propozycję służby jako funkcjonariusz celno-skarbowy. Według skarżącego, Dyrektor Izby powinien wydać decyzję o zwolnieniu go służby, bo taki właśnie skutek prawny rodzi zarówno odmowa przyjęcia propozycji pracy, jak i jej przyjęcie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), skarżący przypomniał, że w 1999 r. został mianowany do służby, a podstawa tego stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny. Wskazał również, iż jego intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, lecz skontrolowanie legalności działań Dyrektora Izby, które doprowadziły do faktycznego zwolnienia skarżącego ze służby (i które to zwolnienie w całości kwestionuje).
Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...][...], Dyrektor Izby – w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: "ustawa wprowadzająca"), podnosząc, skarżący otrzymał od Dyrektora Izby propozycję w piśmie z [...] maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w ramach korpusu służby cywilnej, a [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od [...] czerwca 2017 r. Zatem, wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącego – z dniem określonym w propozycji - przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.
Organ I instancji wyjaśnił, iż przepisy ustawy wprowadzającej (art. 169 ust. 4) przewidują formę decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast nie umożliwiają one weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. W konsekwencji Dyrektor Izby uznał, że w sprawie z wniosku skarżącego zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby, w którym podtrzymał argumentację przedstawioną uprzednio we wniosku. Dodał, iż odmawiając wszczęcia postępowania, Dyrektor Izby pominął aktualną linię orzeczniczą NSA.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby z [...] czerwca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie organu II instancji, w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Szef KAS podkreślił, że w sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, dlatego brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przedstawił analizę przepisów ustawy wprowadzającej dotyczącą pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia, powołując się na poglądy doktryny i judykatury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby, zarzucając obrazę:
1) art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. wyrażającą się w braku wydania decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w sytuacji przyjęcia przez niego propozycji pracy jako
pracownika cywilnego i tym samym zwolnienia go z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w KAS na mocy ustawy wprowadzającej,
2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej, powołując się na brak możliwości wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej (pomimo tego, że jest to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej, a okoliczność ta z kolei wskazuje na dyskryminację jego osoby.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że propozycję pracy przyjął pod wpływem przymusu życiowo-ekonomicznego, ponieważ odmowa przyjęcia skutkowałaby utratą zatrudnienia (bezrobociem). Stając się pracownikiem cywilnym KAS, skarżący został zwolniony ze służby (utracił mundur i inne uprawnienia oraz obowiązki), dlatego powinna być wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Według przepisu art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Natomiast art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny. Jak wynika z akt osobowych (karty nr: 258, 258 verte i 259), w dniu [...] maja 2017 r. skarżący pokwitował odbiór pisemnej propozycji – opatrzonej datą [...] maja 2017 r. - określającej nowe warunki zatrudnienia, a [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. W konsekwencji, stosownie do przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, jego stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Następnie wystąpił z wnioskiem z [...] maja 2018 r. o wydanie decyzji administracyjnej, która w jego ocenie miałaby być decyzją o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, nie wymagało wydania jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjnym, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby.
Przed wyłożeniem motywów podjętego rozstrzygnięcia koniecznym – w ocenie Sądu – jest przypomnienie dotychczasowego stanowiska doktryny i orzecznictwa w zakresie charakteru i trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy.
Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wyraźnie rozróżnił sytuację pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz sytuację funkcjonariuszy publicznych, mianowanych do służby i pełniących ją na zasadzie administracyjnoprawnego stosunku mianowania. Zasadnicza różnica polega na tym, iż ustawodawcy została przyznana o wiele szersza swoboda kształtowania stosunku pracy niż stosunku służbowego funkcjonariuszy. Powodem tej różnicy jest to, że funkcjonariusze pełnią służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego, który cechuje się służbowym podporządkowaniem oraz niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (por. wyroki NSA: z [...] marca 2002 r., sygn. akt II SA 2154/01 oraz z [...] lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 199/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższej okoliczności, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17).
W wyroku z [...] czerwca 1998 r., sygn. akt [...] (opubl. OTK ZU nr [...], poz. 50), Trybunał Konstytucyjny stwierdził nie tylko to, że ustawa musi ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do służby oraz uregulować zasady i procedurę ich rekrutacji, ale również i to, że ustawa powinna określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. W ocenie Trybunału, konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących zwolnienia ze służby.
Z kolei w wyroku z [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...]Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, iż szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy idą znacznie dalej aniżeli stabilizacja stosunku pracy, co wynika z treści art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki zwolnienia ze służby, dają pełną ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza i chronią go przed arbitralnymi decyzjami przełożonych oraz stanowią gwarancję polityczną neutralności i stabilności danej formacji mundurowej, w której funkcjonariusz służy.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał także, że art. 60 Konstytucji RP nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej, jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...]stycznia 2014 r., sygn. akt [...]).
Jako mocno ugruntowane w literaturze, jak i w orzecznictwie należy uznać stanowisko kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego, jak również jego zakończenia, do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12; T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala bowiem na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej, jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jakkolwiek ustawa wprowadzająca posługuje się określeniem "przekształcenia" stosunku służbowego w zatrudnienie, to nie może to oznaczać – na gruncie podniesionych wyżej twierdzeń dotyczących jego charakteru – iż przekształcenie to nie wiąże się w pierwszej kolejności z przerwaniem stosunku służbowego funkcjonariusza. Jeżeli coś zostaje bowiem przekształcone, to przestaje być jednym, a staje się drugim. Na gruncie niniejszej sprawy to proste stwierdzenie nabiera istotnego znaczenia, z uwagi na zupełnie odmienny charakter przekształcanego mocą ustawy wprowadzającej "stosunku służbowego" od "stosunku pracy". Skoro bowiem temu pierwszemu przypisuje się ważną funkcję ustrojową, a nadto wskazuje się na konieczność zachowania jego apolityczności, to jego przekształcenie w stosunek o innym charakterze niż służbowy, nie może nastąpić – w ocenie Sądu – z pominięciem konstytucyjnych gwarancji dotyczących jego ustania (przerwania). Innymi słowy rzecz ujmując, stosunek służbowy przekształcony na mocy ustawy wprowadzającej, należy traktować odpowiednio jak stosunek, który wygasł, z tym jednakże efektem in fine, że funkcjonariusz staje się zatrudnionym pracownikiem bez konieczności inicjowania nowego stosunku pracy.
W podobny sposób wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w uzasadnieniu do wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 189/17 podniósł, iż na treść pojęcia "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Stanowisko to zostało zaaprobowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, m. in.: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 210/17; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 16/18; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 16/18 i jest również podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
W ocenie tut. Sądu stanowisko przeciwne, wyrażające się w przekonaniu, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie wygasł, lecz został jedynie przekształcony w zatrudnienie, jest w istocie rzeczy iluzoryczne. Należy podkreślić bowiem, iż otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby, bowiem niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję (i zostanie pracownikiem na umowę o pracę) czy też nie, skutek tego jest jeden – przestanie on być funkcjonariuszem. W konsekwencji skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (wobec braku propozycji służby), jest utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem oraz zniesienie podstawy jego dotychczasowego stosunku w znaczeniu formalno-prawnym.
Przepisy regulujące kwestie związane z ustaniem stosunku służbowego funkcjonariuszy przewidują dwie zasadnicze jego formy w postaci: (1) zwolnienia ze służby, bądź (2) wygaśnięcia stosunku służbowego. W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska zajętego przez NSA w zakresie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, w tym przepisu art. 170 ust. 3 tej ustawy. Sąd kasacyjny wskazał w uzasadnieniu do postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK [...], iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. NSA wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; dalej: "ustawa o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 896/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17).
Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku NSA z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd w pełni podziela przytoczone wyżej stanowisko NSA, odnosząc je także – z niezbędnymi zmianami – do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek zatrudnienia, w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji złożonej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.
Nie bez znaczenia dla zapadłego w sprawie orzeczenia były również podniesione przez skarżącego zarzuty natury konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, to jest prawo do uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z [...] czerwca 1998 r., sygn. akt [...], opubl. OTK [...]; z [...] marca 1999 r., sygn. akt [...], opubl. OTK ZU [...]; z [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], opubl. [...]), (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2007 r., sygn. akt [...], opubl. OTK ZU nr [...], poz. [...]).
W uzasadnieniu do wyroku z [...] czerwca 1998 r., sygn. akt [...]Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego. Do legislatywy należy określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw.
Na gruncie powołanego wyżej art. 60 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu do wyroku z [...] maja 2000 r., sygn. akt [...], że celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), iż będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury - czy ogólniej - tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej.
Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżący zostaje pozbawiony możliwości poznania powodów niezłożenia mu propozycji dalszej służby oraz poddania takiej decyzji organu kontroli instancyjnej i sądowej. Skoro bowiem sama propozycja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a co więcej – zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych – nie stanowi aktu o charakterze administracyjnoprawnym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby omawianej kontroli oznaczałby w istocie naruszenie konstytucyjnych praw strony, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej.
W powyższym zakresie przywołać należy pogląd wyrażony przez NSA w przywołanym postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17, wedle którego za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd, jakkolwiek wypowiedziany na gruncie sytuacji funkcjonariuszy, którym nie zaproponowano dalszej służby ani zatrudnienia, należy uznać za aktualny również w niniejszej sprawie, w zakresie odnoszącym się do milczącego wygaszenia stosunku służbowego. Jak to bowiem uzasadnił NSA – co wymaga szczególnego podkreślenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy – reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. Nie trzeba przy tym przekonywać, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.
Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał, że nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, nr [...] ([...]), s. 9; wyroki NSA: z 7 lutego 20114 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14).
Wobec tego, iż Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w konsekwencji przyjąć należało, iż działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Szefa KAS w zakresie charakteru "pisemnych propozycji" składanych funkcjonariuszom w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej – które Sąd podziela – wskazać trzeba, iż okoliczność ta nie była przedmiotem wniosku skarżącego, bowiem nie kwestionował on samej pisemnej propozycji złożonej mu [...] maja 2017 r. ani też nie uczynił tej propozycji przedmiotem skargi. Niezależnie zatem od tego, że kwestia ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy dodać tylko wypada, iż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym skargi na omawiane pisemne propozycje podlegają odrzuceniu.
Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Izby będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. z uwzględnieniem zajętego wyżej stanowiska Sądu. Wskazać przy tym należy, że w decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego złożona skarżącemu propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Końcowo podnieść należy, iż Sąd w żadnej mierze nie oceniał tego, czy odczucia skarżącego o krzywdzącym charakterze przedstawionej mu propozycji, były zasadne. Podnoszone w tym względzie racje nie poddają się na obecnym etapie kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem odnoszą się one do materii, którą organ winien zawrzeć w decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Z oczywistych względów decyzja taka będzie decyzją o charakterze uznaniowym, jakkolwiek nie dowolnym. Jak to bowiem wyżej wskazano, jej ramy wyznacza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.