II SA/Wa 180/19

II SA/Wa 180/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
III OSK 1685/21 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. art. 8a, 13a, 13b, 15c, 22a, 24a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia [...] listopada
2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. L. (dalej strona, skarżący) w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]
z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy
art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), dalej ustawa zaopatrzeniowa, ustawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
S. L. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku przedstawił szczegółowo przebieg całej służby. Ww. podkreślił, że w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] marca 1988 r. i w okresie od dnia [...] kwietnia 1988 r. do dnia [...] lutego 1990 r. nie wykazywał się gorliwością i dyspozycyjnością, nie pełnił dobrowolnie oraz świadomie służby na rzecz totalitarnego państwa oraz nie uzyskał z tego tytułu przywilejów emerytalno-rentowych. Następnie, jak podkreślił zainteresowany w okresie od dnia [...] lutego 1990 r. do dnia [...] maja 1990 r. był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa oddelegowanym do pełnienia służby w jednostkach [...] Milicji Obywatelskiej, a od dnia [...] maja 1990 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w związku
z rozwiązaniem Służby Bezpieczeństwa pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej lub korzystał z urlopu i zwolnienia lekarskiego. Pan S. L. wskazał, że
w trakcie pełnienia służby powierzano mu czynności związane ze zwalczaniem najcięższych i najtrudniejszych do udowodnienia przestępstw oraz ściganiem najniebezpieczniejszych przestępców. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Ww. zaznaczył, że jego liczne awanse
i wyróżnienia były wynikiem wyłącznie nabytej wiedzy, umiejętności i zaangażowania w służbę. Skarżący podkreślił również, że w związku ze szczególnymi warunkami pełnionej służby nie tylko był narażony na utratę życia lub zdrowia, ale faktycznie jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, co skutkowało całkowitą niezdolnością
do służby w Policji.
Z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu
[...] października 2008 roku i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczącego informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat, 4 miesiące.
W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 6 miesięcy i 15 dni.
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan S. L. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki
w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych
w sprawie dokumentów wynika, że Pan S. L. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono nagrodą pieniężną. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających wprost udział w zdarzeniach służbowych z narażeniem zdrowia
i życia, jednak jak stwierdzono, charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia
[...] lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana S. L. art. 15c, art. 22a i art. 24aj ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lipca 2018 r.
W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.
W uzasadnieniu wniosku Pan S. L. wskazał m.in., że organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, (tj. art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 6-12, 75-80, 86 i 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego
i zaniechanie jego przeprowadzenia, pozbawienie strony praw jej należnych oraz brak właściwego uzasadnienia wydanej decyzji) oraz prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany.
Wnioskodawca zarzucił również, że wbrew przepisom ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa organ całkowicie zignorował wnioski dowodowe oraz okoliczności faktyczne wynikające z treści wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponadto, zdaniem Pana S. L., organ odwoławczy przyjął za udowodnione okoliczności, które wnioskujący kwestionował, nie przeprowadzając
w tym zakresie postępowania dowodowego. |
Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia jest, zdaniem strony, pobieżne, lakoniczne i stronnicze oraz nie zawiera odniesienia do całokształtu materiału dowodowego.
Pan S. L. podkreślił, iż organ uznał informację IPN
o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. jako dokument urzędowy pomimo faktu, iż ww. informacja nie spełnia wymogów dokumentu urzędowego, gdyż zawarte w niej oświadczenie zostało oparte na powierzchownej analizie niekompletnej dokumentacji archiwalnej, bez analizy i oceny faktycznie wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności ustaleń czy okres służby
od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. był służbą na rzecz państwa totalitarnego. Ponadto Pan S. L. wskazał na fakt pełnienia służby
z narażeniem zdrowia i życia, co według wnioskującego może potwierdzić szereg dokumentów pozostających w dyspozycji MSWiA.
Jednocześnie wnioskujący podkreślił, iż nie służył bezkrytycznie jakiejkolwiek władzy, nie wykazywał się gorliwością i dyspozycyjnością, nie pełnił dobrowolnie
i świadomie służby na rzecz totalitarnej władzy, nigdy nie był karany dyscyplinarnie, otrzymał liczne awanse i wyróżnienia, zaś w wyniku pełnionej służby stał się inwalidą II grupy, co spowodowało jego całkowitą niezdolność do pracy w Policji.
Do wniosku dołączono oświadczenia Pana J. K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Pana A. L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dot. służby skarżącego.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art, 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ wyjaśnił, że przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają charakter nieostry. W dalszej części uzasadnienia przytoczył jak należy rozumieć przesłanki z art.8a ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazał, że przesłanka krótkotrwałości musi być oceniana każdorazowo
w sposób indywidualny. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.
Organ powołał się również na Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r. przytaczając synonimy słowa ,,krótkotrwały,, tj.; doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny"
W ocenie organu krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności
z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.
Również w tym przypadku organ przytoczył ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa rzetelny: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania
i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy
i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek",
w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Organ podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania i pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.
Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że cały okres służby skarżącego wynosiła 23 lata 6 miesięcy i 15 dni, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 4 miesięcy, co stanowi 22%. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Ponad 5-letni okres służby, w ocenie organu, wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do Pana S. L. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W związku z powyższą argumentacją należy wskazać, że zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut dotyczący spełniania przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, należy uznać za niezasadny.
Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana S. L. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września
1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była
z narażeniem zdrowia i życia.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami
w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W ocenie organu art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,
w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że
w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzając, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia.
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezbadania przez organ rodzaju służby pełnionej w organach bezpieczeństwa państwa oraz niewyjaśnienia dlaczego okres służby od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. był traktowany jako służba na rzecz totalitarnego państwa organ wskazał, że w tym zakresie związany jest informacją przekazaną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie której Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił Panu S. L. wysokość świadczenia emerytalnego.
Organ wyjaśnił, że jeżeli strona nie zgadzała się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić
o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych , w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi  emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego organ stwierdził, że, po pierwsze, jest związany treścią informacji
o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji, po drugie, na podstawie
art. 78 § 2 Kpa., żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Konkludując, należy zaznaczyć, iż organ uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Zaskarżonym decyzjom zarzucił:
1. naruszenie art. 6-12, 35-36, 75 § 1-2, 76 § 1-3, 77 § 1 i 4, 78 § 1 i 2, 80, 81,107 § 113, 136 § 1-3 i 156 § 1 i 2 Kpa., przez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, bez ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, pominięcie dowodów i wniosków żądanych przez wnioskującego i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, pomijanie należnych mi praw jako strony postępowania, brak wnikliwego i szybkiego działania, sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego postępowania oraz wydanie decyzji bez właściwego ustosunkowania się w jej uzasadnieniu do wniosków i zarzutów skarżącego, z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa;
2. niezastosowanie art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. pomimo wydania decyzji nr [...] z dn. [...] lipca 2018 r. z naruszeniem przepisów art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i art. 107 § 1 pkt 8 Kpa., co na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. skutkuje jej nieważnością w związku z wydaniem
z naruszeniem przepisów o właściwości [...];
3. niezastosowanie art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a pomimo wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 przez oczywiste naruszenie jednoznacznych przepisów prawa (art. 6-12, 35, 36, 75 § 1-2, 76 § 1-3, 77 § 1 i 4, 78 § 1 i 2, 80, 81 i 107 § 1 i 3 Kpa.), które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej;
4. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 76 § 1 Kpa. wbrew art. 76 § 3 Kpa. przez :
A. pominięcie żądanych przez wnioskodawcę dowodów z dokumentów urzędowych bez przeprowadzenia dowodu przeciwko ich treści;
B. wadliwe uznanie, że informacja IPN o przebiegu służby Nr [...] z dn. [...].03.2017 r. jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, którego treść na podstawie art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej nie podlega weryfikacji w toku niniejszego postępowania zgodnie z art. 76 § 3 Kpa., a przez to pozbawienie wnioskującego możliwości udowodnienia niezgodności z prawdą zawartego w niej oświadczenia;
C. wadliwe uznanie, że pismo KGP z dn. [...].01.2018 r. dotyczące przebiegu służby wnioskującego, którzy z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, które nie może być obalone w toku postępowania przez udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w tym dokumencie jest niezgodne z prawdą;
5. naruszenie art. 8a ust. 1 pki 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, wbrew art. 13 ust. 1 pkt 1a i b oraz art.13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz rzeczywistym celom ustawy z dn. 16.12.2016 r. nowelizującej ustawę zaopatrzeniową oraz niezastosowanie art. 8a ust 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej,
- dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie,
- zobowiązanie Organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania
w określonym przez Sąd terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.
- zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W obszernym 38-stronnicowym uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne
jej zarzuty podnosząc między innymi, że w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla p. Paderewskiego do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego skarżącego zawartego
w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się
do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c,
art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...),
w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Podkreślić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz decyzja ją poprzedzająca nie zaś decyzje Dyrektora ZER MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości emerytury.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy
do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności
z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
W ocenie Sądu w art. 8a zawarte są trzy przesłanki, tj.;
1) krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,
3) zaistnienia po stronie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje niemożność wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a
i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne
i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia
w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, które to ustalenia nie są kwestionowane przez stronę. Dokonał również w ocenie Sądu prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a następnie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do odpowiednich przepisów prawa.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym
z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczącego informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat, 4 miesiące.
Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach jest prawidłowe. Definiując pojęcie krótkotrwałości służby Organ posłużył się słownikiem wyrazów bliskoznacznych wskazując na synonimy wyrazu "krótkotrwały".
W niniejszej sprawie wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 4 miesięcy, a całkowity okres służby strony wynosił
23 lata, 6 miesięcy i 15 dni, zatem strona pełniła przez ponad 22% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. Reasumując służba na rzecz totalitarnego państwa, w ocenie Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu
do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. I trafnie w niniejszym przypadku przeprowadził ocenę tej krótkotrwałości uznając, że skarżący nie spełnia powyższej przesłanki.
Zgadzając się z organem, co do tego, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, stwierdzić należy, że jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał
w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Nie można bowiem w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą, która nie charakteryzowała się trwałością.
W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 5 lat, 4 miesięcy nie był okresem krótkotrwałym. Podkreślenia wymaga, że zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres trwający blisko 5 lat, 4 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały.
Niezasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując skarżący nie spełnił jednej z przesłanek
z art. 8a ust. 1, które muszą być spełnione łącznie, tak więc w stosunku do niego nie można było zastosować powyższego przepisu.
Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy. Wskazał, że były funkcjonariusz rzetelnie wykonywał swoje obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Wielokrotnie otrzymywał nagrody pieniężne oraz przyznawany mu był zwiększony dodatek służbowy. W ocenie Sądu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w rozumieniu wskazanym powyżej zarówno przez Sąd, jak i Komendanta Głównego Policji
w sprawie.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza praw w sposób skutkujący stwierdzeniem
jej nieważności. W aktach sprawy znajduje się bowiem upoważnienie dala p. P. P. do załatwiania, w imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji, spraw w trybie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, a w szczególności
do wydawania decyzji administracyjnych w I instancji (vide upoważnienie z [...] maja 2018 r. w aktach administracyjnych, karta nr [...] tych akt).
W ocenie Sądu, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, dokonując ustaleń w zakresie długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa oraz rodzaju tej służby zgodnie z treścią art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Stosownie
do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.