II SA/Wa 18/25

II SA/Wa 18/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Biblioteki Narodowej z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Biblioteki Narodowej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Biblioteki Narodowej (zwany dalej także: organem), zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwana dalej: u.d.i.p., w związku z art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwana dalej: K.p.a.,
po rozpoznaniu wniosku M. G. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] października 2024 r. M. G., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wystąpił do Dyrektora Biblioteki Narodowej (za pośrednictwem ePUAP) o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej wykazu (ew. rejestru) wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Bibliotekę Narodową dnia [...] października 2024 r., zawierającego co najmniej:
A) numer umowy,
B) nazwy wszystkich stron umowy, a w przypadku osób fizycznych: imiona i nazwiska (dane niezanonimizowane),
C) imiona i nazwiska przedstawicieli stron umowy (dane niezanonimizowane),
D) przedmiot umowy,
E) kwotę (wartość) umowy,
F) okres obowiązywania umowy,
G) datę zawarcia umowy - dzień, miesiąc i rok,
H) miejsce zawarcia umowy.
Podniósł jednocześnie, że w razie wątpliwości co do ujawnienia imion i nazwisk osób fizycznych, odsyła do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 166/18.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ uznając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformował także wnioskodawcę, że rozpoznanie wniosku nie będzie mogło nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego odpowiedź zostanie przez Bibliotekę Narodową udzielona w terminie do 15 grudnia 2024 r. Jednocześnie organ podał, że w przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie, samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 2 listopada 2024 r. wyjaśnił m.in., że ma kompetencje i możliwości, w tym kompetencje akademickie i zawodowe, aby przetwarzać i analizować dane, wyciągać z nich wnioski i prezentować je. Podkreślił, że jest autorem artykułów o tematyce historycznej. Niektóre jego osiągnięcia opisywały regionalne i ogólnopolskie media. Prowadzi także blog, który jest popularny przede wszystkim w środowisku bibliotekarskim. Ostatnio, jego wypowiedzi są publikowane w ogólnopolskich mediach: w [....], w "[...], dla którego udzielił wywiadu i który opublikowano [...] października 2024 r., nagrano z nim rozmowę w "[...] Studio" opublikowaną [...] października 2024 r. w serwisie [...]. Ma więc możliwość zainteresować opinię publiczną poruszaną tematyką, zarówno w zakresie niszowym, bibliotekarskim, jak i w zakresie szerokim, ogólnopolskim, dzięki budowaniu dobrych relacji z mediami. Wnioskodawca podniósł także, że celem jego wniosku z dnia [...] października 2024 r. jest rozpoczęcie monitoringu działalności Biblioteki Narodowej. W jego opinii monitoring ten jest potrzebny, na dowód czego przytoczył kwestię Archiwum A. T. oraz fakt określenia kadencji - powołania dr T. M. na stanowisko dyrektora Biblioteki Narodowej. Stwierdził, że obydwa te wydarzenia doprowadziły do poprawienia funkcjonowania administracji publicznej. A zostały zainicjowane nie przez przedstawicieli tej administracji, ale przez obywateli: przez redaktora, przedstawiciela mediów i przez obywatela-blogera. Stwierdził też, że dzięki rejestrowi dowie się, komu, kiedy, za co i ile publicznych pieniędzy wypłaciła Biblioteka Narodowa. Będzie mógł ocenić jakie cele statutowe
i ustawowe Biblioteki Narodowej były realizowane poprzez zawierane umowy cywilno-prawne oraz, czy w ogóle były zawierane po to, aby takie cele realizować. Będzie mógł ocenić, czy Biblioteka Narodowa osiągnęła te cele statutowe lub ustawowe dzięki zawartym umowom oraz, czy nie doszło do nadużyć. Będzie mógł zarekomendować zmiany optymalizujące działania Biblioteki Narodowej, zarówno pod względem ekonomicznym, jak i jakościowym. Będzie mógł składać wnioski bądź petycje do Biblioteki Narodowej lub skargi na ten organ do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Będzie mógł także podzielić się spostrzeżeniami: na swoim blogu,
w mediach społecznościowych oraz z mediami tradycyjnymi.
Dyrektor Biblioteki Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...], odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowi informację publiczną przetworzoną
w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podał, że w orzecznictwie przyjmuje się (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13), że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przetworzenie w tym ujęciu, wiąże się z dodatkową pracą podmiotu zobowiązanego, tj. z podejmowaniem pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste, zaś podstawowym elementem przetwarzania jest tutaj analiza danych. W szerszym ujęciu przetworzenie wiąże się także z nakładem pracy adresata angażującym po jego strome zasoby konieczne dla prawidłowego funkcjonowania, która to sytuacja wymaga podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych zakłócających tok funkcjonowania i powodujących trudności w realizowaniu zadań. Za informację przetworzoną w orzecznictwie uznaje się wyselekcjonowanie, po analizie posiadanych zbiorów, informacji prostych i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób. W orzecznictwie wskazuje się również, że przetworzenie wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych.
W tym kontekście organ wyjaśnił, że Biblioteka Narodowa nie prowadzi wykazu zawieranych przez nią umów cywilno-prawnych w żądanym przez wnioskodawcę minimalnym zakresie. Brak jest też powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które formułują po stronie instytucji taki obowiązek, zaś czynności tego rodzaju w praktyce nie są podejmowane z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Zestawienie, którego domaga się wnioskodawca, nie znajduje się w dyspozycji Biblioteki Narodowej i musiałoby dopiero zostać specjalnie na żądanie wnioskodawcy przygotowane, co angażowałoby zasoby osobowe oraz czasowe Biblioteki Narodowej. Wymagałoby bowiem zaangażowania pracowników, którzy nie realizowaliby w czasie przygotowywania tego rodzaju analizy swoich normalnych zadań, a zmuszeni byliby przeprowadzić szczegółową kwerendę w dokumentacji Biblioteki Narodowej w zakresie zawartych w dniu [...] października 2024 r. umów cywilno-prawnych przez Bibliotekę Narodową oraz przygotować wyselekcjonowane dane do udostępnienia poprzez opracowanie zestawienia zgodnie z treścią wniosku.
Odnosząc się do kwestii wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w przetworzeniu powyższych informacji organ stwierdził, że argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie są wystarczające do uznania, że ww. posiada szczególny interes publiczny w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Ocenił, że wskazanie przez wnioskodawcę na jego wykształcenie i subiektywnie oceniane kompetencje w zakresie możliwości przetwarzania i analizowania danych, wyciągania z nich wniosków i ich prezentowania nie wskazuje na szczególny interes publiczny w wykonaniu przez Bibliotekę Narodową czasochłonnych i kosztownych działań oraz z przekazania wnioskowanych informacji. Tym bardziej nie dowodzi tego opis działań medialnych wnioskodawcy, miejsc publikacji jego wypowiedzi, fakt prowadzenia przez niego błoga, czy określanie samego siebie jako osoby mającej możliwość zainteresować opinię publiczną poruszaną tematyką, zarówno w zakresie niszowym, bibliotekarskim, jak i w zakresie szerokim, ogólnopolskim, dzięki budowaniu dobrych relacji z mediami. Jest to prywatna opinia wnioskodawcy. Organ zaznaczył przy tym, że niezrozumiałe jest przypisanie sobie przez wnioskodawcę kompetencji akademickich, w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek informacji o prowadzeniu przez niego działalności naukowej. Wnioskodawca nie legitymuje się stopniem naukowym w żadnej dyscyplinie, nie jest pracownikiem jednostki prowadzącej badania naukowe ani nie powołuje się na pozaetatową afiliację przy takiej jednostce. Ponadto zakres przetworzonych informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie wskazuje na dążenie do realnego pozyskania wiedzy o jakimikolwiek skonkretyzowanym aspekcie działania Biblioteki Narodowej, co do którego wnioskodawca, kierując się interesem publicznym, zamierzałby pozyskać wiedzę.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że Biblioteka jest narodową instytucją kultury, która, realizując swe zadania ustawowe, uczestniczy w obrocie cywilnoprawnym i w tym celu zawiera miesięcznie znaczną ilość umów cywilnoprawnych o najróżniejszym przedmiocie, czy to w ramach zamówień publicznych niezbędnych dla bieżącego funkcjonowania, czy to w innych obszarach. Szereg z tego rodzaju umów należy do kategorii typowych dla wszystkich podmiotów publicznych, zaś inne są charakterystyczne z punktu widzenia zadań Biblioteki Narodowej, co dotyczy np. nabywania materiałów bibliotecznych. Oczekiwanie wnioskodawcy, że Biblioteka Narodowa sporządzi dla niego wykaz wszystkich umów tego rodzaju wskazuje na to, że wnioskodawca nie jest zainteresowany poszerzeniem transparentności działania Biblioteki Narodowej w jakimś obszarze funkcjonowania, lecz ma w istocie charakter prawnej szykany. Jest to kolejny z nieprzerwanie składanych przez wnioskodawcę wniosków o udostępnienie informacji publicznej, którego sensem jest wyłącznie zaangażowanie pracowników organu do obsługi żądania wnioskodawcy. Wnioskodawca nie odnosi się do żadnego realnego zagadnienia, które miałoby występować w związku z zawieranymi przez Bibliotekę Narodową umowami, lecz dopiero dostarczenie mu tego żądanego wykazu ma umożliwić mu dalsze indagacje. Potwierdzeniem tego jest także niemal dosłowne skopiowanie treści uzasadnienia istotnego interesu publicznego z uzasadnienia przesłanego do wcześniejszego wniosku z dnia [...] października 2024 r., łącznie z przywołaną w treści błędną datą wniosku złożonego [...] października 2024 r. Ponadto w dniu [...] października 2024 r. wnioskujący opublikował na swoim blogu wpis ("[...]" w którym wprost wskazał, że jedynym celem jego wniosku było to, że był ciekawy jaka jest granica, czyli z ilu dni dostałby rejestr w ciągu 14 dni. Nie temu zaś, w ocenie organu, służy konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem organu subiektywna i niezgodna z prawdą jest też opinia wnioskodawcy, że dopiero pod wpływem zainteresowania i nacisku mediów, a szczególnie ww. artykułu, dyrektor Biblioteki Narodowej zdecydował się udostępnić Archiwum A. T. Stwierdzenie ww., że "obecnie, czyli do [...] listopada 2024 r., dostępne jest ok. 22% całego tego archiwum, a w tym listy J. P. [...] do A. T. Dziś, każdy obywatel może przyjechać do BN i korzystać z tej części archiwum" jest wprost niezgodne z prawdą. Organ podał, że od [...] września 2024 r. dostępne jest 100 procent archiwum A. T. Jest ono udostępniane na identycznych zasadach, jak inne rękopisy Biblioteki Narodowej. Nieprawdziwe jest także stwierdzenie wnioskodawcy, że "wcześniej, niezgodnie z obowiązującym prawem, pan dr T. M. był powołany na czas nieokreślony". Przed określeniem kadencji - powołaniem na stanowisko dyrektora Biblioteki Narodowej na trzyletnią kadencję w dniu [...] września 2024 r., dr T. M. pełnił funkcję dyrektora Biblioteki Narodowej na podstawie powołania na stanowisko dyrektora Biblioteki Narodowej od dnia [...] marca 2007 r., zgodnie
z obowiązującymi przepisami. Nie jest także prawdą, że udostępnienie archiwum A. T., jak i określenie kadencji dyrektora T. M., zostały zainicjowane nie przez przedstawicieli tej administracji, ale przez obywateli: przez redaktora, przedstawiciela mediów i przez obywatela blogera. Stwierdzenie to nie odnajduje potwierdzenia w rzeczywistości i jest subiektywną oceną wnioskodawcy. Podobnie, jak subiektywnym stwierdzeniem jest, że administracji publicznej nie można ufać bezgranicznie i nie należy zdawać się tylko na nią. A konkretnie nie można ufać Bibliotece Narodowej i Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jest to ocena wnioskodawcy irrelewantna z punktu widzenia zasad dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że dzięki uzyskanemu zestawieniu będzie mógł nie tylko m.in. ocenić jakie cele statutowe i ustawowe Biblioteki Narodowej były realizowane poprzez zawierane umowy cywilnoprawne oraz, czy w ogóle były zawierane po to, aby takie cele realizować, zarekomendować zmiany optymalizujące działania Biblioteki Narodowej, zarówno pod względem ekonomicznym jak i jakościowym, ale też będzie mógł składać wnioski bądź petycje do Biblioteki Narodowej lub skargi na Bibliotekę Narodową do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz podzielić się spostrzeżeniami: na swoim blogu, w mediach społecznościowych oraz z mediami tradycyjnymi organ stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej nie służy wkraczaniu obywatela w kompetencje kontrolne
i nadzorcze zastrzeżone dla właściwych organów. Biblioteka Narodowa, będąc narodową instytucją kultury, podlega nadzorowi i kontroli, czy to ze strony organizatora, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czy to ze strony innych uprawnionych organów, wyposażonych ustawowo w kompetencje umożliwiające weryfikację prawidłowości działań Biblioteki Narodowej, zarówno w obszarze realizacji jej ustawowych zadań, jak i w innych obszarach, w tym legalności i dyscypliny finansów publicznych. Kompetencje te w demokratycznym państwie prawnym nie służą każdemu obywatelowi, choć każdy obywatel może skorzystać z prawa wystąpienia do takich organów, jeśli jest zdania, że podmiot publiczny podlegający ich nadzorowi lub kontroli funkcjonuje w sposób nieprawidłowy. To te organy mają stosowne uprawnienia oraz niezbędne zasoby, w tym kadrowe, by dokonywać profesjonalnej oceny funkcjonowania podmiotu publicznego w obrocie cywilnoprawnym. Takich kompetencji nie ma wnioskodawca, co wskazuje zarówno na brak interesu publicznego
w przetworzeniu żądanej informacji, jak i pozorność wniosku o jej udostępnienie. Trudno bowiem za kompetencję tą uznać wskazaną wprost chęć składania wniosków, petycji i skarg, czy opisywanie swoich opinii w mediach. Trudno także zgodzić się z tym, że wskazane wykształcenie wnioskodawcy (Wydział Nauk E. Uniwersytetu W. ze specjalizacją w I. i E. oraz zatrudnienie na stanowisku [...] w firmie [...]) i subiektywnie oceniane kompetencje oraz możliwości upoważniają do oceny wnioskodawcy jako osoby posiadającej wiedzę, doświadczenie i umiejętności do oceny realizacji przez Bibliotekę Narodową jej celów statutowych i ustawowych oraz, czy zawierane przez nią umowy umożliwiały ich osiągnięcie, a także do rekomendowania zmian optymalizujących działania Biblioteki Narodowej, zarówno pod względem ekonomicznym, jak i jakościowym.
Decyzja ta została podpisana przez zastępcę Dyrektora Biblioteki Narodowej J. Z.
W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ narusza ona art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej;
2) zobowiązanie organu do udzielenia informacji, o które wnosił we wniosku z [...] października 2024 r.;
3) nałożenie na organ grzywny z powodu rażącego naruszenia prawa oraz z powodu nadużycia prawa przez wyznaczenie przesadnie odległego terminu i za brak uzasadnienia przełożenia terminu oraz przyznanie tej grzywny na jego rzecz;
4) przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
5) zweryfikowanie, czy J. Z. miała wystarczające uprawnienia, upoważnienia i pełnomocnictwa do podjęcia ww. decyzji oraz, czy zostały one jej udzielone w czasie, kiedy dr T. M. legalnie pełnił stanowisko Dyrektora Biblioteki Narodowej, czyli po [...] września 2024 r. lub przed [...] stycznia 2012 r.;
6) zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA z 24 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1409/22 to na organie, jako podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ciąży obowiązek wykazania, że dana informacja nie jest istotna dla interesu publicznego. Ocenił, że Dyrektor Biblioteki Narodowej nie wykazał braku szczególnego interesu publicznego, wdał się natomiast w polemikę z jego uzasadnieniem i skupił się na podważeniu go. Organ nie wykazał tym samym braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej.
Skarżący podniósł, że uzasadniając szczególny interes w udostępnieniu wnioskowanej informacji napisał o sobie i swojej działalności, natomiast organ polemizuje z jego argumentami. Stwierdził, że istnieje ustawowa przesłanka za uznaniem wykazu umów cywilno-prawnych za informację istotną dla interesu publicznego. Tę przesłankę stanowi art. 6 u.d.i.p. we wszystkich fragmentach gdzie mowa o majątku publicznym i działaniu organów publicznych. Zatajanie takiego wykazu pozbawia obywateli wiedzy o tym jak dany organ gospodaruje majątkiem publicznym. Uniemożliwia też obywatelską kontrolę władzy, bo znając tego typu wykaz, obywatele mogą ocenić, czy środki publiczne zostały wydane gospodarnie, celowo i efektywnie. Zatajanie takich informacji rodzi podejrzenie, że kierownictwo organu obawia się takiej oceny. Jeśli działało uczciwie, to nie powinno się obawiać, ale brać odpowiedzialność za swoje działania oraz rzeczowo i transparentnie wyjaśniać obywatelom swoje decyzje.
W dalszej części skargi skarżący zarzucił, że decyzja odmowna mogła być sporządzona zapewne w ciągu 14 dni. Jednak organ przesunął termin wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2024 r. nie uzasadniając powyższego i nie wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa – art. 13 u.d.i.p. Powyższe zdaniem skarżącego uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ i zasądzenie grzywny.
Dyrektor Biblioteki Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie podniósł, że skarżący nie jest zainteresowany poszerzeniem transparentności działania Biblioteki Narodowej w jakimś obszarze funkcjonowania, lecz jego wniosek ma w istocie charakter prawnej szykany. Jest to kolejny z nieprzerwanie składanych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej, którego sensem jest wyłącznie zaangażowanie pracowników Biblioteki Narodowej do obsługi żądania skarżącego. Skarżący nie odnosi się do żadnego realnego i konkretnego zagadnienia, które miałoby występować w związku z zawieranymi przez Bibliotekę Narodową umowami, lecz dopiero dostarczenie żądanego wykazu ma umożliwić mu dalsze indagacje.
Zdaniem organu wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, o czym świadczy skala wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które skarżący kieruje do Biblioteki Narodowej oraz w konsekwencji - znana Sądowi
z urzędu - liczba skarg, które wnosi w związku z brakiem satysfakcjonujących go odpowiedzi. Powyższe wskazuje, że rzeczywistym celem skarżącego nie jest pozyskanie informacji publicznej w chronionych konstytucyjnie celach, które realizuje na poziomie ustawowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz zakłócenie prawidłowego funkcjonowania organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.
Oceniając zaskarżoną decyzję Dyrektora Biblioteki Narodowej w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. G. zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca wykazu (ew. rejestru) wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Bibliotekę Narodową dnia 1 października 2024 r. ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p, jak również to, że Dyrektor Biblioteki Narodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał skarżący, tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.
Kontrolując legalność wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. , o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2).
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że decyzja o odmownie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej została podpisana przez zastępcę Dyrektora Biblioteki Narodowej J. Z.
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach ( tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2393) w przepis art. 16 ust. 4 stanowi, że szczegółowy zakres działania Biblioteki Narodowej i jej organów określa statut nadany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Zgodnie natomiast z § 22 Statutu Biblioteki Narodowej wprowadzonego Zarządzeniem Nr 21 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2007 r. (tj. Dz. Urz. MKiDN z 2015 poz. 42 z późn. zm.) na czele Biblioteki Narodowej stoi dyrektor, który kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny.
Zastępcy dyrektora, zgodnie z § 23 Statutu, kierują zaś powierzonymi im sprawami i działalnością podporządkowanych im bezpośrednio komórek organizacyjnych Biblioteki oraz zastępują dyrektora. Podział ich kompetencji ustala dyrektor.
Jednocześnie zgodnie z § 35 Statutu, do dokonywania czynności prawnych w imieniu Biblioteki, w tym składania oświadczeń woli w zakresie jej praw i zobowiązań majątkowych uprawniony jest dyrektor (ust. 1). Dyrektor może udzielić pisemnego pełnomocnictwa do dokonywania czynności, o których mowa w ust. 1, swoim zastępcom lub innym osobom (ust. 2).
Z powyższych regulacji wynika, że do podejmowania decyzji w określonych sprawach w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej, przez jego zastępców, wymagane jest pisemne upoważnienie Dyrektora Biblioteki Narodowej.
Zastępcy Dyrektora Biblioteki Narodowej mogą zatem podpisywać decyzje w określonych sprawach w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej na podstawie pisemnego upoważnienia udzielonego im przez Dyrektora Biblioteki Narodowej.
Z uwagi na to, iż do akt administracyjnych nie zostało załączone pisemne upoważnienie dla zastępcy Dyrektora Biblioteki Narodowej J. Z. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej, Sąd wezwał organ do przedłożenia przedmiotowego upoważnienia.
W odpowiedzi na to wezwanie organ nadesłał datowane na 15 marca 2021 r. pełnomocnictwo dla J. Z. zastępcy Dyrektora Biblioteki Narodowej do udzielania w imieniu Biblioteki Narodowej odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej oraz datowane na [...] czerwca 2025 r. upoważnienie dla J. Z. do wydania w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej decyzji w sprawie z wniosku M. G. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie w upoważnieniu z dnia [...] czerwca 2025 r. udzielonym przez Dyrektora Biblioteki Narodowej znalazło się stwierdzenie "potwierdzam upoważnienie Pani J. Z. do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 roku".
Z treści powyższych dokumentów wynika, że na dzień wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. zastępca Dyrektora Biblioteki Narodowej J. Z. nie posiadała upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej w sprawach dostępu do informacji publicznej.
Pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2021 r. do udzielania w imieniu Biblioteki Narodowej odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej nie upoważniało J. Z. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dyrektora Biblioteki Narodowej, natomiast upoważnienie z dnia [...] czerwca 2025 r. zostało udzielone już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wiec nie mogło wywrzeć skutku ex tunc. Niedopuszczalna jest bowiem konwalidacja czynności nieważnych podjętych bez upoważnienia w dniu ich podjęcia i wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Przepisy dotyczące upoważnień na gruncie prawa administracyjnego podlegają wykładni ścisłej. Oznacza to, że nie mogą być w tej materii stosowane przez analogię przepisy prawa cywilnego odnoszące się do konwalidacji niektórych czynności prawnych (por. J. Pitera, Ważność upoważnienia administracyjnego oraz pełnomocnictwa w przypadku vacatu piastuna organu administracji publicznej, KPPubl. 2009/1–2, s. 91, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/05, LEX nr 221933).
W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Dyrektora Biblioteki Narodowej z dnia [...] grudnia 2024 r. nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego organu. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1 poz. 4; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05, LEX nr 209123).
Jednocześnie zaznaczyć należy, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika bowiem, aby doszło do ustalenia w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na stwierdzenie, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Z akt sprawy nie wynika, aby organ na etapie rozpoznawania wniosku M. G. podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające mające na celu, czy w dniu [...] października 2024 r. zawarł w ogóle jakieś umowy cywilno-prawne, ewentualnie ile takich umów zostało zawartych w tym konkretnym dniu.
Skoro organ nie ustalił, czy w ogóle w dniu [...] października 2024 r . zawarł jakieś umowy cywilno-prawne, ewentualnie ile takich umów zostało zawartych we wskazanym dniu, to jako gołosłowne należy ocenić stwierdzenia organu, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej, której przygotowanie wymagałoby takiego zaangażowania pracowników, które zakłócałoby realizowanie przez nich normalnych zadań. Organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie czynności musiałyby zostać podjęte w oparciu o dane, którymi dysponuje, w celu wygenerowania informacji wnioskowanych przez skarżącego.
Organ nie dokonał zatem niezbędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, że wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej przetworzonej.
Rację ma zatem skarżący zarzucając, że organ nie wykazał w realiach niniejszej sprawy, że żądaną przez niego informację można zakwalifikować jako "informację przetworzoną".
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, publ. CBOSA).
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Biblioteki Narodowej zobowiązany będzie zatem do ustalenia, czy w dniu [...] października 2024 r. zawarł w ogóle jakieś umowy cywilno-prawne, ewentualnie ile takich umów zostało zawartych we wskazanym dniu, a następnie jakie konkretnie czynności musiałyby zostać podjęte w oparciu o dane, którymi dysponuje organ, w celu wygenerowania informacji wnioskowanych przez skarżącego.
Dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia organ winien ponownie ocenić, czy podjęte czynności i sposób postępowania z wnioskowaną informacją publiczną skutkuje uznaniem, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej.
W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 3 K.p.a.
Należy jednocześnie wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu była wyłącznie decyzja Dyrektora Biblioteki Narodowej z dnia [...] grudnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł zatem w tym postępowaniu oceniać terminowości rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz rozstrzygać w wyroku na podstawie art. 149 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.