II SA/WA 1798/23

II SA/Wa 1798/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: ,,Organ’’, ,,Prezes NIK’’) z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej na wniosek Fundacji [...] (dalej: ,,Skarżąca’’) reprezentowanej przez K. K. z dnia [...] lipca 2023 r. w zakresie punktów 1-3, tj. w zakresie w jakim odmawia udostępnienia zawiadomień o popełnieniu przestępstwa oraz zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. W dniu [...] lipca 2023 r. do Najwyższej Izby Kontroli Delegatury NIK w [...] wpłynął wniosek Skarżącej o udostępnienie w formie elektronicznej wybranych dokumentów z akt kontroli dotyczącej funkcjonowania samorządowych instytucji kultury w województwie [...] przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. i w Teatrze [...] w [...] i przesłanie drogą mailową. Wniosek został złożony drogą elektroniczną i nie został opatrzony podpisem elektronicznym.
Niniejszy wniosek dotyczył w szczególności: dwóch zawiadomień skierowanych po kontroli przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. (o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa i o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych), znajdujących się w tomie IX akt tej kontroli na str. 371-375 i 351-356; zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych skierowanego po kontroli [...] przeprowadzonej w Teatrze [...] w [...], zamieszczonego w tomie VI akt tej kontroli na str. 258-260; wykazu nagród znajdującego się w aktach kontroli przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. w tomie VIII na str. 5-8, wykazu dodatków specjalnych znajdującego się w aktach kontroli przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. w tomie VIII na str. 10-16.
2. Prezes NIK decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 2 oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2023 r. Skarżącej w sprawie udostępnienia informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, dołączonego do akt kontroli samorządowych instytucji kultury w województwie [...] przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. (akta kontroli tom IX strony 371-375);
2) zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. (akta kontroli tom IX, strony 351-356);
3) zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, dołączonego do akt kontroli przeprowadzonej w Teatrze [...] w [...] (akta kontroli tom VI, strony 258-260);
4) imion, nazwisk, kwot przyznanych nagród jubileuszowych lub nagród rocznych, ujętych w aktach kontroli [...] przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. w tomie VIII,
5) imion, nazwisk i kwot przyznanych dodatków specjalnych, ujętych w aktach kontroli przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. w tomie VIII, w wykazie dodatków specjalnych.
W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią dokumentację efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie mogą być jednak udostępnione przez Najwyższą Izbę Kontroli w stanie faktycznym sprawy. Organ odwołał się do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazującej, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prezes NIK przytoczył, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o NIK informacje, które pracownik Najwyższej Izby Kontroli uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowią tajemnicę kontrolerską, z zastrzeżeniem art. 10. Według art. 73 ust. 4 tej ustawy, od obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej może zwolnić Prezes Najwyższej Izby Kontroli.
W uzasadnieniu Organ powołał także okoliczności związane z wystąpieniem przez delegaturę NIK w [...] do Prezesa NIK o podjęcie decyzji w sprawie zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej p.o. Wicedyrektora Delegatury NIK w [...] w zakresie udostępnienia ww. trzech zawiadomień znajdujących się w aktach kontroli [...] przeprowadzonej w Centrum Kultury w L. i w Teatrze [...] w [...]. Organ wskazał, że w opiniach prawnych z [...] czerwca i z [...] lipca 2023 r. ([...], [...]) Prezes Najwyższej Izby Kontroli Pan M. B. odmówił zwolnienia Wicedyrektora Delegatury NIK w [...] z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej w odniesieniu do ww. trzech zawiadomień, co powoduje, że nie mogą być one udostępnione Wnioskodawcy.
Prezes NIK w dalszej części uzasadnił odmowa udostępnienia informacji publicznej w pkt 4 i 5 decyzji w stosunku do osób zatrudnionych w Centrum Kultury w L. na stanowiskach: specjalista, specjalista ds. obsługi sekretariatu, instruktor, sprzątaczka, dozorca, portier, kierowca, elektryk konserwator, kasjer.
III. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję w zakresie punktów 1-3, tj. w zakresie w jakim odmawia udostępnienia zawiadomień o popełnieniu przestępstwa oraz zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła Prezesowi NIK naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ww. przepisy nie stanowią o ograniczeniu prawa do informacji na gruncie sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, zasądzenie na naszą rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in, że błędne jest powołanie się na tajemnicę kontrolerską przez Prezesa NIK. Po pierwsze Skarżąca podkreśliła, iż tajemnica ta nie obejmuje informacji wskazanych w art. 10 ustawy o NIK, w tym informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego (art. 9 pkt 2 ustawy). Skarżąca zauważyła, że, Organ nie przedstawił żadnej argumentacji, ani rozumowania, z którego wynikałoby, iż zbadał, czy informacje objęte zakresem wniosku stanowią informacje, co do których nie stosuje się tajemnicy kontrolerskiej. Decyzja jest więc, w najlepszym wypadku, przedwczesna.
Skarżąca poczyniła także uwagę, iż nie można przyjąć, iż wszystko, czego dowie się kontroler, jest niejako automatycznie tajemnicą. Taki wniosek stanowiłby o ograniczeniu prawa do informacji w sposób na tyle nieproporcjonalny, że naruszałby istotę tego prawa i tym samym byłby sprzeczny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; co więcej, w takiej sytuacji informacje mogłyby być objęte tajemnicą w zupełnym oderwaniu od kryterium przedmiotowego, co jest nie do pogodzenia z domniemaniem racjonalności ustawodawcy. Tymczasem, prawo do informacji jest prawem konstytucyjnym, i można je ograniczyć tylko ze względu na równoważne dobra prawna. Nie sposób zatem przyjąć rozumowania, że każda informacja, której dowiedzą się kontrolerzy, jest wyłączona spod prawa do informacji. Według Skarżącej tajemnica kontrolerska nie może być stosowana automatycznie, a Organ przy odmawianiu decyzji musi przekonująco uzasadnić swoje stanowisko. Organ tego nie uczynił, ograniczając się do wyjaśnienia, że Prezes NIK nie wyraził zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy.
2. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej ,,p.p.s.a.’’).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
2. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
3. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj., gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji również do postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
4. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
5. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co - w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek - oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16; z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2957/17; z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18; z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 88/18, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym, Sąd wskazuje, że przedwczesne są zarzuty Skarżącego odnoszące się do naruszeń prawa materialnego.
Skoro Prezes NIK zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).
6. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] lipca 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
7. Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
8. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy Prezes NIK ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia tejże informacji, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie Skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.
9. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.