II SA/Wa 1794/23

II SA/Wa 1794/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista, Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2023 r., nr [...], odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie: liczby postępowań o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie dziennikarza na podstawie art. 54a Prawa prasowego, które toczyły się w latach 2013-2023 przed Sądem Okręgowym w [...]; liczby postępowań, w których przyznano odszkodowanie oraz treści wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawach o odszkodowanie wszczętych na podstawie art. 54a Prawa prasowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym przedstawionym przez organ.
Pismem z dnia 12 maja 2023 r. [...] Fundacja [...] z siedzibą w [...], zw. dalej "Fundacją", wniosła - w trybie dostępu do informacji publicznej - o udzielenie następujących informacji:
1. w zakresie przestępstwa wywierania presji na dziennikarza:
a. ile postępowań o przestępstwo wywierania presji na dziennikarza, tj. przestępstwo stypizowane w art. 43 Prawa prasowego, toczyło się w latach 2013-2023 przed Sądem Okręgowym w [...]?
b. w związku z iloma z tych postępowań prawomocnie uznano oskarżonego winnym popełnienia przestępstwa stypizowanego w art. 43 Prawa prasowego?
c. ile wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawach o przestępstwo stypizowane w art. 43 Prawa prasowego zostało utrzymanych w mocy w postępowaniu drugoinstancyjnym?
d. ponadto, udostępnienie treści wszystkich wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy [...] w sprawach o przestępstwo stypizowane w art. 43 Prawa prasowego;
2. w zakresie przestępstwa tłumienia lub utrudniania krytyki prasowej:
a. ile postępowań o przestępstwo tłumienia lub utrudniania krytyki prasowej, tj. przestępstwo stypizowane w art. 44 Prawa prasowego toczyło się w latach 2013 - 2023 przed Sądem Okręgowym w [...]?
b. w związku z iloma z tych postępowań prawomocnie uznano oskarżonego winnym popełnienia przestępstwa stypizowanego w art. 44 Prawa prasowego?
c. ile wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawach o przestępstwo stypizowane w art. 44 Prawa prasowego zostało utrzymanych w mocy w postępowaniu drugoinstancyjnym?
d. ponadto, udostępnienie treści wszystkich wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] sprawach o przestępstwo stypizowane w art. 44 Prawa prasowego;
3. w zakresie odszkodowania za niesłuszne oskarżenie dziennikarza:
a. ile postępowań o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie dziennikarza na podstawie art. 54a Prawa prasowego toczyło się w latach 20 13-2023 przed Sądem Okręgowym w [...]?
b. w ilu z tych postępowań przyznano odszkodowanie?
c. ponadto, udostępnienie treści wszystkich wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawach o odszkodowanie wszczętych na podstawie art. 54a Prawa prasowego.
W piśmie z dnia 25 maja 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] udzielił odpowiedzi na pytania z punktu pierwszego i drugiego wniosku oraz przekazał żądane orzeczenia. Jednocześnie, w odniesieniu do pytań i żądań z punktu trzeciego wniosku Prezes Sądu Okręgowego w [...] wskazał, iż nie dysponuje informacją w zakresie: liczby postępowań o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie dziennikarza na podstawie art. 54a Prawa prasowego, które toczyły się w latach 2013 - 2023 przed Sądem Okręgowym w [...] (pkt 3a wniosku); liczby postępowań, o których mowa w pkt 3a, w których przyznano odszkodowanie (pkt 3b wniosku); treści wyroków Sądu Okręgowego w [...] wydanych w sprawach o odszkodowanie wszczętych na podstawie art. 54a Prawa prasowego (pkt 3c). Wyjaśniono, że postępowania, o których mowa w pkt 3 wniosku mogą być rejestrowane pod symbolem 042 oraz 302. W okresie wskazanym we wniosku zakreślono 483 sprawy o symbolu 042 oraz 1.022 sprawy o symbolu 302, co daje łącznie 1.505 spraw. Udzielenie wnioskowanej informacji, wiązałoby się z koniecznością dokonania analizy 1.505 spraw, połączonej z weryfikacją akt spraw sądowych, które niejednokrotnie są wielotomowe. Organ pierwszej instancji zakwalifikował żądanie wniosku jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. W związku z powyższym wezwano Fundację do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na wezwanie, Fundacja podała, że jest organizacją pozarządową, działającą na rzecz ochrony praw człowieka. Jednym z obszarów, którym zajmuje się Fundacja jest wolność wypowiedzi, w tym wolności prasy oraz bezpieczeństwo dziennikarzy.
W dniu 12 czerwca 2023 r., odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Fundacja złożyła podpisany wniosek.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...], działając w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zw. dalej "k.p.a."., odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wskazania liczby postępowań o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie dziennikarza na podstawie art. 54 a Prawa prasowego, które toczyły się w latach 2013 - 2023 przed Sądem Okręgowym w [...](pkt 3a wniosku); liczby postępowań, o których mowa w pkt 3a wniosku, w których przyznano odszkodowanie (pkt 3b wniosku); treści wyroków Sądu Okręgowego w [...] wydanych w sprawach o odszkodowanie wszczętych na podstawie art. 54a Prawa prasowego (pkt 3c).
Fundacja złożyła odwołanie od decyzji, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na sprawy, poprzez uznanie, że Fundacja nie wykazała ważnego interesu publicznego, dla którego udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne, oraz naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Rozpatrując odwołanie Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] doszedł do przekonania, że stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w [...] jest prawidłowe, a podniesione przez Funadcję zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja, odnośnie do udzielania odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku oraz udostępnienia wyroków z uzasadnieniami, posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną, w trybie art. 16 ust 1 u.d.i.p.
Organ wskazał, że informacją przetworzoną jest informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Zakres złożonego w tej sprawie wniosku jest szeroki. Odpowiedniej analizie podlegałyby łącznie 1.505 sprawy i konieczne byłoby zapoznanie się z treścią wyroków i uzasadnień wskazanych powyżej spraw, aby móc dokonać anonimizacji. Analiza każdego dokumentu musi odbyć się bardzo starannie. Nadto, proces ten musiałby zostać wykonany ręcznie, bowiem Sąd Okręgowy w [...] nie dysponuje narzędziem informatycznym pozwalającym na automatyzację tych czynności. Innymi słowy, udostępnienie informacji prostych wymaga gruntowanego zapoznania się z treścią przedmiotowych dokumentów i sporządzenia de facto nowego zestawienia oraz nowych dokumentów, pozbawionych danych, które pozwalałby na zidentyfikowanie podmiotów, których dotyczyły przedmiotowe sprawy. W celu realizacji wniosku konieczne byłoby zaangażowanie nie tylko pracowników zajmujących się udzielaniem informacji publicznej, ale również pracowników wydziałów cywilnych oraz pracowników archiwum Sądu Okręgowego w [...], co znacząco zakłóciłoby wykonywanie bieżących obowiązków służbowych. Suma informacji prostych posiadanych przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...], przekształciła się w informację przetworzoną, ponieważ uwzględnienie wniosku wymagałoby zgromadzenia tychże informacji poprzez przegląd materiałów źródłowych i ich odpowiednią anonimizację, a ilość informacji prostych konieczna dla przygotowania żądanej informacji jest znaczna i angażuje po stronie Organu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.
Zdaniem Organu II instancji, w tych okolicznościach sprawy, nie można zarzucić Organowi I instancji, że nie uzasadnił, dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Prezes Sądu Okręgowego w [...] dokonał prawidłowej analizy wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji uznając, że jest to informacja o charakterze przetworzonym, gdyż nie jest możliwe tylko jej wyodrębnienie przy użyciu systemu komputerowego.
Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro żądana informacja stanowi informację przetworzoną, to na Fundacji ciążył obowiązek wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżąca powinna była zatem przedstawić argumenty, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy Fundacji przysługuje prawo do jej uzyskania.
Szczególny interes publiczny występuje wtedy, gdy żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma zatem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
W ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], udostępnienie informacji w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania Fundacji oraz ewentualnego przekazania wyroków z uzasadnieniami, po uprzedniej anonimizacji, nie pozwoli wykorzystać Skarżącej tych informacji w interesie publicznym. Wobec tego, nie sposób przyjąć w okolicznościach analizowanej sprawy, nie można przypisać interesowi Fundacji szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie można bowiem uznać, iż udostępnienie Fundacji pracochłonnej i czasochłonnej informacji przetworzonej w jej wnioskowanym kształcie, miałoby spowodować, że uczyni z tej informacji użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego innego posiadacza tej informacji.
Nadto, z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprost wynika, że ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tym samym, wobec niewykazania przez Fundację szczególnie istotnego interesu publicznego, w ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego, Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia tej informacji.
Skargę na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego wniosła Fundacja, zarzucając naruszenie norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Fundacja nie wykazała ważnego interesu publicznego, dla którego udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne, oraz naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wskazując na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej.
Fundacja wywodzi, że wykazała w jakim zakresie uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, której dotyczy pkt 3 wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Szczególny status [...] Fundacji Praw Człowieka jako podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji publicznej potwierdza realizacja jej celów statutowych m.in. działanie na rzecz ochrony praw człowieka, w tym ochrony wolności wypowiedzi. Fundacja wskazała także, w jaki sposób zostanie przez nią wykorzystana wnioskowana informacja, czyli do zbadania praktyki dotyczącej korzystania z art. 54a Prawa prasowego oraz pośrednio skali zjawiska niesłusznego oskarżania dziennikarzy. Ponadto informacja zostanie uwzględniona podczas tworzenia raportu dotyczącego bezpieczeństwa dziennikarzy w Polsce, który zostanie następnie rozpowszechniony wśród przedstawicieli prasy. Raport będzie także dostępny dla każdego zainteresowanego na stronie internetowej Fundacji.
Możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji poprzez sporządzenie raportu i odpowiednie rozpowszechnienie go, nie jest dostępne dla każdego wnioskodawcy. Przede wszystkim, wykorzystanie tej informacji wymaga konkretnej wiedzy w danej dziedzinie. Zespół Fundacji składa się z osób o wykształceniu prawniczym, specjalizujących się w tematyce wolności wypowiedzi. Ponadto, ze względu na swoją renomę oraz podejmowane od lat działania Fundacja jest w stanie dotrzeć z raportem do szerokiego grona odbiorców. Raporty te obijają się szerokim echem zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym, czego przykładem jest powoływanie się na nie przez rzeczników generalnych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej .
Fundacja od lat wykorzystuje informacje publiczne, do działań na rzecz poprawy funkcjonowania instytucji publicznych. Informacje te obrazują rzeczywisty stan poszanowania praw człowieka w Polsce i po odpowiedniej analizie, w tym również w formie raportów, przedstawiane są właściwym instytucjom krajowym i międzynarodowym.
Działania Fundacji mają na celu zwiększenie świadomości w zakresie narzędzi prawnych, które mogą służyć do ochrony niezależności dziennikarskiej. Jak niejednokrotnie wskazywał Europejski Trybunał Praw Człowieka, postępowania karne przeciwko przedstawicielom prasy, a nawet perspektywa takiego postępowania, może wywołać efekt mrożący. Oznacza to, że obawa przed zaangażowaniem czasowym i finansowym, jakie pociąga za sobą postępowanie sądowe, może zniechęcić dziennikarzy i dziennikarki od poruszania trudnych tematów, dotyczących np. nadużyć przedstawicieli władzy czy wpływowych osób prywatnych.
Narzędziem prawnym mającym minimalizować to ryzyko jest właśnie art. 54a Prawa prasowego. Podczas, gdy przepisy Kodeksu postępowania karnego , tj. art. 552-558 przewidują jedynie możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, dziennikarz, a niejako w ramach przyznanego mu przez ustawodawcę przywileju, może dochodzić odszkodowania także za szkody wynikłe z prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego.
Fundacja wyraża przekonanie, że zwiększenie poziomu świadomości dziennikarzy na temat przysługujących narzędzi jest kluczowe dla ochrony ich niezależności. Ta zwiększona świadomość przyczyni się również do poprawy funkcjonowania prokuratury, zniechęcając do zbyt pochopnego wszczynania niezasadnych postępowań karnych przeciwko dziennikarzom.
Jednocześnie pośrednim beneficjentem wnioskowanej informacji będzie opinia publiczna. Europejski Trybunał Praw Człowieka stoi na stanowisku, że wolna prasa odgrywa zasadniczą rolę w funkcjonowaniu społeczeństwa demokratycznego . Zadaniem prasy jest przekazywanie informacji i idei dotyczących wszystkich spraw leżących w interesie publicznym. Prasa pełni tym samym rolę tzw. publicznego stróża, czyli sprawuje kontrolę wobec władzy i przedstawicieli biznesu, ujawnia ewentualne nieprawidłowości i przyczynia się do przestrzegania prawa – co idealnie wpasuje się w pojęcie interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).
W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia 12 maja 2023 r., tj. Prezes Sądu Okręgowego w [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 u.d.i.p.). Niesporne jest także, iż wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem żądania skarżącej była bowiem informacja: o liczbie postępowań o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie dziennikarza na podstawie art. 54a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914.), które toczyły się w latach 2013-2023 przed Sądem Okręgowym w [...]; o liczbie postępowań, w których przyznano odszkodowanie oraz treści wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawach o odszkodowanie wszczętych na podstawie art. 54a Prawa prasowego. Żądanie strony Skarżącej dotyczy zatem informacji o działalności jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, sprawującej zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości.
Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., powołując art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...], odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, zaś w sprawie nie występuje przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest wadliwe.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14).
W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącej w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Jak bowiem wyjaśnił Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie dysponuje "gotową" informacją w zakresie punktu 3 wniosku, o którą wnioskuje Fundacja. Postepowania z tego punktu mogą być rejestrowane pod symbolem [...] oraz [...]. W okresie wskazanym we wniosku zakreślono [...] sprawy o symbolu [...] oraz [...] spraw o symbolu [...], co daje łącznie [...] spraw. W celu przygotowania tej informacji należałoby dokonać analizy [...] spraw, połączonej z weryfikacją akt spraw sądowych. Proces ten musiałby zostać wykonany ręcznie, bowiem Sąd Okręgowy w [...] nie dysponuje takim systemem informatycznym, który pozwoli na automatyzację tych czynności.
Kolejną kwestią którą należało rozważyć, jest kwestia oceny przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., jako że udostepnienie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie Sądu, kwestią sporną jest okoliczność czy w sprawie występuje szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem żądanej informacji. W wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14, podkreślono potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów u.d.i.p. i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza, że automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu
do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego".
Pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów; 2) działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10; z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).
Wnioskodawca powinien zatem posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Na ogół, gdy z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej występuje podmiot niewyposażony w szczególne cechy umożliwiające mu jej spożytkowanie dla dobra publicznego, zasadne wydaje się rozważenie odmówienia udostępnienia takiej informacji stosowną decyzją, przewidzianą w art. 16 u.d.i.p.
W przypadku podmiotu, który ma możliwości wykorzystania takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego należy z dużą ostrożnością podchodzić do oceny przesłanki szczególnego interesu publicznego. Przyjmuje się, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.
W tym konkretnym przypadku, w ocenie Sądu, Skarżąca wykazała, że jest organizacją posiadającą ponad trzydziestoletnie doświadczenie w pozyskiwaniu, analizowaniu i opracowywaniu wniosków dotyczących usprawnienia działań organów w obszarze praw człowieka. Skarżąca dysponuje ugruntowaną pozycją, rozpoznawalnością, jej przedstawiciele są regularnie zapraszani do uczestnictwa w życiu publicznym, zabierania głosów w ważnych sprawach dotyczących przestrzegania w Polsce praw człowieka i poszanowania praworządności. Skarżąca regularnie uczestniczy w opiniowaniu aktów prawnych dla administracji pozarządowej, przygotowywaniu sprawozdań dla organów krajowych i międzynarodowych, debatach i dyskusjach. Wielokrotnie składała również opinię amicus curiae w postępowaniu przed sądami krajowymi, Trybunałem Konstytucyjnym i organami międzynarodowymi, w tym przede wszystkim Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Od lat z sukcesami prowadzi litygację strategiczną w obszarze praw człowieka. Co więcej, posiada ugruntowane doświadczenie w przygotowywaniu raportów poświęconych funkcjonowaniu kluczowych instytucji państwa.
Sąd wskazuje, że statutowa deklaracja dotycząca działań, jakie skarżąca podejmuje w celu realizacji swoich celów dotyczy: "bieżące analizowanie stanu przestrzegania praw człowieka w kraju". Celami, którymi kieruje się Fundacja w swojej działalności są m.in.: 1. propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa; 2. podejmowanie inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki praw człowieka; 3. działanie na rzecz ochrony praw człowieka.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że Skarżąca wykazała, że jej działanie wywoła skutki i będzie kierowane do potencjalnie dużego kręgu adresatów, a także będzie ukierunkowane na poprawę działalności organu.
Podnieść również należy, na co zwracała uwagę Skarżąca, że jest organizacją o rozbudowanym zespole prawników legitymującymi się tytułami naukowymi, zawodowymi, specjalizującymi się z zakresu wolności wypowiedzi. Przygotowywane przez Skarżącą publikacje, raporty oraz opinie służą m.in. dokumentowaniu wprowadzonych w ustawodawstwie zmian kluczowych z punktu widzenia ochrony praw człowieka, ocenie skutków tych zmian oraz propagowaniu rozwiązań pożądanych z punktu widzenia ochrony praw człowieka, w tym wolności wypowiedzi.
Wszystkie te okoliczności mają charakter notoryjny i w ocenie Sądu winny być z urzędu wzięte pod uwagę. Ich dokładna ocena winna prowadzić organ do uznania, że Skarżąca ma rzeczywistą i obiektywną możliwość wykorzystania żądanych informacji publicznych w deklarowanym przez siebie celu, jakim jest zwiększenie świadomości w zakresie narzędzi prawnych, które są kluczowe dla ochrony niezależności dziennikarskiej.
Należy też mieć na uwadze, że informacja stanowi jedno z narzędzi działania Fundacji, niezbędne do wykonywania funkcji organizacji pozarządowej, której zadaniem jest działanie na rzecz ochrony praw człowieka, także przez kontrolę działań władzy publicznej. Dlatego wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny mieć charakter proporcjonalny i również znajdować uzasadnienie w interesie publicznym. Utrudnianie dostępu do informacji może powodować, że Fundacja, a także inne podmioty, nie będą w stanie skutecznie realizować swoich funkcji.
Uzyskanie spornych informacji nie jest warunkiem niezbędnym dla zapewnienia jawności działalności organu to jednak – w ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy uzyskana przez Fundację od Organu informacja o charakterze przetworzonym stanowić będzie podstawę do rzeczywistego a nie hipotetycznego podejmowania inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki praw człowieka, w tym wolności słowa.
Wobec tego, w ocenie Sądu, skarżąca Fundacja, wykazała, że za udostępnieniem wnioskowanych informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą argumentację.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.