II SA/Wa 1786/24

II SA/Wa 1786/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 914/25 - Wyrok NSA z 2025-06-27
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
16 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. P. od decyzji Prokuratora Krajowego z [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu L. P. (dalej: Skarżący) z 16 października 2024 r. wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prokuratora Krajowego (dalej: organ II instancji) z [...] października 2024 r.
nr [...] uchylająca decyzję Prokuratora Regionalnego w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 13 sierpnia 2024 r. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) wykazu (imiona i nazwiska) asystentów prokuratora zatrudnionych lub delegowanych do Prokuratury Regionalnej w [...] wykonujących czynności służbowe w tej jednostce w okresie od [...] stycznia do [...] lipca
2024 r.;
2) wysokość (netto i brutto) wynagrodzenia każdego z nich za każdy miesiąc
w okresie od [...] stycznia do [...] lipca 2024 r., jak również wszystkich innych świadczeń pieniężnych, jakie w tym okresie uzyskali, np. premie, nagrody itp. (również za każdy miesiąc w odniesieniu do każdego z nich) wraz z uzasadnieniem ich przyznania.
Decyzją z [...] sierpnia 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznając ją za informację przetworzoną. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętej wnioskiem nie przesądza wskazany przez Skarżącego argument, iż wraz ze współpracownikami ze Stowarzyszenia Prawnicy analizuje prawidłowość i celowość wydatkowania środków publicznych w poszczególnych grupach zawodowych sądów i prokuratur, co w jego mniemaniu ma istotne znaczenie w sytuacji, w której Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny twierdzi, że brak jest środków na podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników sądów i prokuratury, a sędziów i prokuratorów zmusza się do inicjowania powództw sądowych w celu realizacji prawa do waloryzacji ich wynagrodzeń.
Organ I instancji, powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził ponadto, że udostępnienie żądanej informacji bezpodstawnie godziłoby w prawo do prywatności asystentów prokuratorów, którzy nie są ani funkcjonariuszami publicznymi, ani osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Pismem z 4 września 2024 r. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie:
1) art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.
z 2024 r., poz. 390; dalej: p.p.), poprzez wydanie jej przez osobę, która nie pełni funkcji Prokuratora Regionalnego w [...] ani też nie została umocowana przez Prokuratora Regionalnego w [...] do jej wydania;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja publiczna, której wnioskodawca żąda jest informacją przetworzoną, a tym samym istnieje potrzeba wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r., poz. 17) w zw. z art. 175 § 2 p.p. poprzez uznanie, że asystent prokuratora nie jest funkcjonariuszem publicznym
i w związku z tym chroniona jest jego prywatność w zakresie jego zarobków w prokuraturze, bowiem jest osobą pełniącą wyłącznie funkcję usługową
w prokuraturze.
Ponadto na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wniósł o wyłączenie od rozpoznawania sprawy prokuratora D. K.
Decyzją z [...] października 2024 r. organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji w ogóle nie wykazał, dlaczego uznał żądaną przez Skarżącego informację za przetworzoną, oraz nie wyjaśnił, jakie czynności musi wykonać, by uczynić zadość wnioskowi, jak również nie określił czasu niezbędnego do przygotowania informacji nadającej się do udostępnienia. Nie uargumentował także tezy, że realizacja wniosku spowoduje zakłócenie pracy organu w stopniu ponadprzeciętnym. Jednocześnie organ II instancji poddał w wątpliwość zasadność uznania przez organ I instancji żądanej informacji za przetworzoną. Konkludując, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W swoim sprzeciwie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz
o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast reformatoryjnej. W ocenie Skarżącego przez niego informacje mają charakter prosty, co wynika wprost z treści wniosku i odwołania, a tym nie ma potrzeby wyjaśniania czegokolwiek. Ponadto w mniemaniu Skarżącego zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, ponieważ stanowisko Prokuratora Krajowego zostało nieprawidłowo obsadzone.
W odpowiedzi na sprzeciw Organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał
w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów praca, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (§ 2a).
Należy wyraźnie podkreślić, że do postępowania z zakresu informacji publicznej regulacje k.p.a. stosuje się po pierwsze jedynie w ograniczonym zakresie, a po drugie w sposób uwzględniający specyfikę tego typu postępowania. Ustawodawca przesądził w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że w formie decyzji administracyjnej podejmuje się wyłącznie dwa rozstrzygnięcia: o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na podstawie art. 16 ust. 1 in principio u.d.i.p. do powyższych decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Inne formy załatwienia sprawy nie przybierają zatem formy decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej (np. udostępnienie informacji publicznej) lub pisma informacyjnego (np. poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie posiada waloru publicznej).
Z systemowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie kasatoryjne stanowi wyjątek od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 523-524, oraz powołane tam orzecznictwo). Niemniej na gruncie postępowania z zakresu informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie wnioskowanej informacji, którą posiada organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że organ I instancji bezzasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej, nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz powinien uchylić decyzję organu I instancji
i przekazać mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: NSA, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1238/17), a jego kompetencje mają jedynie charakter kontrolny (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 530/20).
Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ II instancji nie mógł zatem orzec merytorycznie, bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej był zgodnie wolą Skarżącego wyrażoną w jego wniosku Prokurator Regionalny w [...], a nie Prokurator Krajowy.
W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo orzekł, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. W decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu wyjaśniono organowi I instancji, jakie przesłanki pozwalają zakwalifikować informację publiczną jako przetworzoną.
W orzecznictwie NSA za informację przetworzoną uznaje się taką informację publiczną, która nie istnieje w momencie składania wniosku o jej udostępnienie, choć jej źródłem są dane znajdujące się w dyspozycji podmiotu obowiązanego, który dopiero kreuje ją według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę przy ponadprzeciętnym nakładzie pracy - niejako "specjalnie" dla określonego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5506/21). Należy zatem uznać dokonaną przez organ II instancji wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. za prawidłową.
Organ II instancji wskazał również zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności jakie konkretne okoliczności faktyczne mogą przemawiać za uznaniem żądanej przez Skarżącego informacji za przetworzoną.
W uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu organ II instancji uczynił zadość obowiązkowi określenia wskazówek w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, które błędnie zastosował organ I instancji, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Ponadto organ II instancji zasadnie podniósł, że z uzasadnienia decyzji organu
I instancji nie sposób wywieść, czy żądana przez Skarżącego informacja podlega udostępnieniu jako przetworzona, w związku z czym Skarżący powinien wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego, czy żądana przez Skarżącego informacja jest informacją prostą, lecz nie podlega udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Sąd podziela ocenę organu II instancji, że tego typu sprzeczności w toku rozumowania organu I instancji powinny zostać zniwelowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Warto również odnotować, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie narusza prohibitio reformationis in peius określonej w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżonym aktem uchylono decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, a więc rozstrzygnięcie niekorzystne z punktu widzenia interesu prawnego Skarżącego.
W ocenie Sądu decyzja, od której Skarżący wniósł sprzeciw, odpowiada prawu oraz umożliwia organowi I instancji rozpoznanie wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.