II SA/Wa 1786/11

II SA/Wa 1786/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Danuta Kania
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania, Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz I. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale I. Z. kwatery tymczasowej nr [...] położonej w [...] - w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego.
Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy:
I. Z. pełni służbę w organach Policji od dnia [...] maja 1994 r., w okresie od [...] maja 1994 r. do [...] września 2006 r. w Komendzie [...] Policji.
Funkcjonariusz pełniąc służbę w Komedzie [...] Policji otrzymał w dniu [...] sierpnia 2003 r. decyzję o przydziale kwatery tymczasowej przy ulicy [...].
Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] funkcjonariusz został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji. Konsekwencją powyższego stało się wszczęcie przez Komendanta [...] Policji postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] organ I instancji nakazał I. Z. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym zajmowanej kwatery tymczasowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższą decyzję I. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. oddalił skargę. Następnie Naczelny Sądu Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną funkcjonariusza i wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przydzielona kwatera tymczasowa odpowiada normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, jak również I. Z. w dniu przydziału kwatery był funkcjonariuszem stałym, a tym samym zgodnie z art. 88 ustawy o Policji winien zostać mu przydzielony lokal mieszkalny.
Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. I. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz jej zmianę poprzez uznanie, że zamiast kwatery tymczasowej przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komendanta [...] Policji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał tę decyzję w mocy. Na decyzję organu II instancji zainteresowany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1456/10 umorzył postępowanie.
W dniu 16 marca 2011 r. I. Z. wystąpił z wnioskiem do Komendanta [...] Policji o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego.
Komendant [...] Policji nie uwzględnił powyższego wniosku strony i w dniu [...] kwietnia 2011 r. odmówił zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie – co do zasady – zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Komendant [...] Policji odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przywołał treść art. 90 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 powołanego rozporządzenia oraz stwierdził, że dysponentem kwatery tymczasowej przy ulicy [...] jest Komendant [...] Policji. Natomiast decyzje w sprawach przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają będący dysponentami lokali, tj. Komendant Główny Policji – w stosunku do policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji. I. Z. od dnia [...] września 2006 r. pełni służbę w Komendzie Głównej Policji i podlega zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Policji. Wobec tego Komendant [...] Policji nie jest organem właściwym rzeczowo do wydania w stosunku do strony decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.
Odnosząc się do zarzutu strony, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej narusza przepisy prawa i interes społeczny z uwagi na fakt, że złożony przez stronę wniosek dotyczył przydziału lokalu mieszkalnego, a nie przydziału tymczasowej kwatery organ stwierdził, iż kwitując w dniu [...] sierpnia 2003 r. odbiór decyzji przydziałowej i nie wnosząc od niej odwołania strona uznała ją za zasadną. Ponadto przyznanie funkcjonariuszowi prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło go prawa do ubiegania się o przyznanie właściwego w świetle ustawy o Policji lokalu mieszkalnego. W związku z tym wniosek o przydział lokalu mieszkalnego I. Z. został przesłany do Komendy Głównej Policji, zgodnie z właściwością pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. i zainteresowany jest osobą oczekującą na przydział lokalu mieszkalnego.
Komendant [...] Policji podniósł także, iż status prawny budynków położonych przy ul. [...] do dnia orzekania nie uległ zmianie. Tym samym przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie może nastąpić. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu.
Ponadto organ nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, iż za zmianą przedmiotowej decyzji o przydziale tymczasowej kwatery "niewątpliwie przemawia interes społeczny". Ponadto słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Tym samym subiektywna opinia strony dotycząca zmiany decyzji o przydziale tymczasowej kwatery – nie może być traktowana jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
W odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. I. Z. wniósł o wydanie rozstrzygnięcia na korzyść strony, a także zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 155 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady uwzględnienia społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedoinformowanie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.
Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
W przedmiotowej zaś sprawie bezspornym jest, iż strona wprost wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. Jednakże rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga ponadto uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt lV SA 1061/96, publik. LEX nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt lll SA 6434/97, publik. LEX nr 37852). Wniosek strony obejmuje zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że zainteresowany na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymał przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym konieczna byłaby zmiana statusu lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, przez co uległby w konsekwencji zmianie przedmiot postępowania. Natomiast prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika I. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 155 w zw. z art. 7 k.p.a., w konsekwencji naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. uległ zmianie, podczas gdy prawidłowe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ procedował w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego,
2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezgromadzenie całego materiału dowodowego, tj. materiałów Wydziału [...], z którego wynika, że w budynku przy ul. [...] przyznany został lokal mieszkalny, co wbrew twierdzeniu organu, nie wymagało zmiany przeznaczenia budynku z zakwaterowania zbiorowego na zakwaterowanie mieszkalne,
3. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Do skargi strona załączyła kopie: 1) sprawozdania z kontroli doraźnej w zakresie oceny realizacji niektórych zadań służb logistycznych Komendy [...] Policji w latach 2004 – 2006 – w części dotyczącej gospodarki mieszkaniowej, 2) pisma Komendy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], 3) decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zmieniającej sposób użytkowania budynku usytuowanego przy ul. [...] z zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową oraz wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia w Sądzie potwierdzonych z oryginałem kopii tych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że nieuprawniony jest pogląd organu, iż zmiana statusu przydzielonego skarżącemu lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny stanowi inny przedmiot postępowania. Przedmiotem postępowania jest ten sam lokal nr [...] przy ul [...] i zmiana jego statusu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny nie świadczy o zmianie przedmiotu postępowania. Pozostałe warunki, tj. te same podmioty, niezmieniony stan prawny i faktyczny, są w niniejszej sprawie spełnione. Decyzja, o której zmianę skarżący wnosił wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem bowiem pozostaje, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale wnioskodawcy kwatery tymczasowej, wydana została z naruszeniem przepisu art. 96 ust. 4 ustawy. Wobec wnioskodawcy nie zachodziła bowiem żadna z przesłanek do przydzielenia mu kwatery tymczasowej, ponieważ nie był on w służbie przygotowawczej, nie był policjantem przeniesionym z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także nie był delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Naruszenie przepisów prawa, a tym samym interesu społecznego jest więc oczywiste. Dodatkowo naruszenie prawa miało zdecydowany wpływ na sposób załatwienia sprawy, albowiem wbrew wnioskowi przydzielona została kwatera tymczasowa, zamiast lokalu mieszkalnego, co spowodowało naruszenie słusznego interesu strony.
Pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko wyrażone w decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r., że status prawny budynków położonych przy ul. [...] nie daje podstaw do przydziału w nich lokalu mieszkalnego. O statusie lokalu nie decyduje jego przeznaczenie lecz to czy lokal spełnia wymagania lokalu mieszkalnego, tj. odpowiednie normatywy powierzchniowe, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, a także czy zaspakaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny. Wszystkie wymienione wyżej wymogi zostały spełnione wobec lokalu wnioskodawcy. Sam budynek przy ul. [...] nie jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, co wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmieniającej sposób użytkowania budynku usytuowanego przy ul. [...] z zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową. Także zasady eksploatacji i sposób zarządzania przez Komendę [...] Policji lokalami mieszczącymi się przy ul. [...] wskazują, że są to lokale mieszkalne, w rozumieniu art. 90 ustawy, a nie kwatery tymczasowe. Od zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu skarżący ponosi pełne koszty jego najmu. Tymczasem, zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, w sytuacjach w nim określonych, koszty zakwaterowania w kwaterze tymczasowej ponoszone są z budżetu Policji. Okoliczności te w ocenie wnioskodawcy świadczą, że wolą stron było zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, a nie kwatery tymczasowej. Skarżący wraz z rodziną jest w lokalu zameldowany na pobyt stały i w miejscu tym przebywa z zamiarem stałego pobytu. Za prezentowanym powyżej stanowiskiem przemawia także fakt, iż w budynku przy ul. [...] lokal nr [...] na dzień [...] kwietnia 2007 r. ma status lokalu mieszkalnego. Fakt ten został ujawniony w sprawozdaniu z kontroli doraźnej załączonym do skargi.
W ocenie strony skarżącej, powyższa argumentacja przemawia za zmianą decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., zgodnie z jej wnioskiem z dnia 16 marca 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
W świetle art. 155 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Powołany przepis art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Jednakże organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchylenia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej pozostaje w gestii uznania organu orzekającego. Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7, a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego.
Trzeba także wskazać, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym, decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.
W niniejszej sprawie skarżący domaga się zmiany decyzji Komendanta [...] Policji przyznającej mu kwaterę tymczasową nr [...] w lokalu położonym w W. przy ulicy [...], w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego.
Odnosząc powyższe żądanie do przesłanek z art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, iż bez wątpienia wniosek strony dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienie, strona wyraziła zgodę na zmianę wnioskowanej decyzji, za zmianą przemawia także słuszny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji.
Zwrócić uwagę także należy, że użycie w przepisie art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, iż dla zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wystarczają tylko racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony. W orzecznictwie pojawił się też pogląd odmienny, iż nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem (przykładowo wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, publik. LEX nr 745219). Pojęcie "interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. W doktrynie podkreśla się, iż "W demokratycznym i praworządnym państwie administracja opiera wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. (...) Szczególnie zaś pojęcie "interesu społecznego" nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. Z uznaniowymi decyzjami administracji musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna. Oznacza to między innymi, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa – podlega kontroli sądowej" – M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2009 (komentarz do art. 7 k.p.a.). Niewątpliwie w interesie społecznym leży przestrzeganie przez organy publiczne obowiązującego porządku prawnego, albowiem organ publiczny powinien być gwarantem należytego wykonania prawa, tj. przyznawania uprawnień oraz nakładania i egzekwowania obowiązków z woli ustawodawcy, który jest w istocie wyrazicielem woli społecznej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia interesu społecznego także został spełniona, albowiem organ Policji przydzielając skarżącemu – funkcjonariuszowi w służbie stałej – kwaterę tymczasową w lokalu przy ul. [...] zrealizował uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami resortowymi. Zarówno w interesie strony, jak i interesie społecznym leży, aby naruszony porządek prawny poprzez przydział skarżącemu lokalu służbowego o charakterze tymczasowym w miejsce lokalu mieszkalnego na stałe, został przywrócony. Co do zasady, tryb zmiany decyzji ostatecznej określony przepisem art. 155 k.p.a. jest przewidziany m.in. do korygowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jeśli to naruszenie prawa nie ma postaci kwalifikowanej. Taka forma "naprawiania" aktów administracyjnych nie jest sprzeczna z interesem społecznym. W analizowanym przypadku nie może być mowy o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. obarczonej kwalifikowaną wadą prawną, albowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając postanowienie (prawomocne) z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1456/10 o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż to orzeczenie nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności.
Nie można w sprawie pomijać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzje wydane przez organy Policji w przedmiocie nakazania I. Z. opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w przypadku skarżącego nie jest możliwe stosowanie przepisów podustawowych, dotyczących opróżnienia kwatery tymczasowej w sytuacji, gdy zajmowany przez niego lokal spełnia wymagania dla służbowego "lokalu mieszkalnego", za najem którego strona uiszcza opłaty i czynsz, a z mocy ustawy jest uprawniona do lokalu mieszkalnego. Przepisy resortowe bowiem nie przewidują przydziału kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi służby stałej w miejscu pełnienia służby.
Decyzje wydawane na podstawię art. 155 k.p.a., mają charakter uznaniowych jednakże, co należy podkreślić, nie arbitralny. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu ulega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Tego zaś badania organy Policji nie dokonały, w szczególności nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, na które uwagę zwraca skarżący. Organy Policji w niniejszej sprawie odmowę zmiany decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej uzasadniły koniecznością zmiany statusu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, przez co uległby zmianie przedmiot postępowania. Zatem, w ocenie organu, w tym przypadku nie występuje tożsamość spraw.
Z zaprezentowanym poglądem nie można się zgodzić z tego powodu, iż sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została wydana na skutek wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego. Wniosek ten został zrealizowany poprzez przydział lokalu, który w rozumieniu przepisów ustawy o Policji spełniał wymagania dla służbowego lokalu mieszkalnego (wymogi powierzchniowe, wyposażenie, stan techniczny, itp.), lecz budynek, w którym się lokal znajduje został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zezwalająca na użytkowanie budynku [...] i [...] przy ul. [...]). Jednakże to nie nazwa lokalu w decyzji przydziałowej, a realizowane prawo funkcjonariusza, inaczej cel jakiemu przydzielony lokal ma służyć, w tym przypadku służy zaspokajaniu stałych potrzeb funkcjonariusza i jego rodziny w miejscu pełnienia służby, wyznacza przedmiot sprawy. Tak więc wniosek skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego, jak i jego ułomna realizacja poprzez przydział kwatery stałej, nastąpiła w oparciu o przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie powołano jakiegokolwiek przepisu rangi ustawowej, poprzestając jedynie na przywołaniu § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Przepisy resortowe określające zasady nabycia przez funkcjonariusza Policji prawa do lokalu mieszkalnego od czasu wydania spornej decyzji przydziałowej do dnia orzekania nie uległy istotnym zmianom. Wprawdzie weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), jednakże kwestie przydziału lokalu mieszkalnego, jak i kwatery tymczasowej zostały uregulowane analogicznie jak w ww. rozporządzeniu z dnia 17 października 2001 r. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż pierwotny wniosek skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego i obecny w kwestii zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczy tego samego stanu prawnego, a więc i tej samej sprawy – realizacji prawa do przydziału lokalu mieszkalnego.
Ponadto, organy Policji całkowicie pominęły okoliczność znaną im z urzędu, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent [...] zmienił sposób użytkowania budynku przy ul. [...] z zamieszkania zbiorowego, na funkcję mieszkalną. Skarżący twierdzi także, na podstawie załączonych do skargi kopii dokumentów, iż Komendant Główny Policji dysponuje lokalami w budynku mieszkalnym przy ul. [...] i wydaje funkcjonariuszom decyzje o przydziale lokali mieszkalnych w tym budynku. Zmiana okoliczności faktycznych nie oznacza braku tożsamości spraw. W doktrynie przyjmuje się, iż: "(...) zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony" – B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, str. 705. Powyższe okoliczności mają zatem podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia zasadności wniosku skarżącego o zmianą decyzji przydziałowej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Tymczasem organy Policji wydając decyzje o odmowie zmiany ww. decyzji w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej w miejsce lokalu mieszkalnego nie wzięły wskazanych okoliczności pod uwagę i błędnie z góry założyły, iż w niniejszej sprawie nie występuje tożsamość przedmiotowa sprawy. Brak rozważań w tym zakresie powoduje, iż w sprawie nie wydano decyzji uznaniowych, lecz rozstrzygnięcia dowolne. Tym samym doszło do naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy Policji, w realiach niniejszej sprawy, rozpoznając wniosek skarżącego o zmianę decyzji przydziałowej winny odnieść się do wszystkich argumentów strony i dopiero na tej podstawie ocenić, czy wniosek o zmianę decyzji przydziałowej jest uzasadniony słusznym interesem strony i nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Podejmując decyzję w sprawie właściwy organ Policji będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.