II SA/Wa 1775/20

II SA/Wa 1775/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Janusz Walawski
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
III OSK 5334/21 - Wyrok NSA z 2024-02-01
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 §1, 80, 107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 270 ust. 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1947
art. 170, 179, 180, 182, 276 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lutego 2020 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. M. H., zwanego dalej "Funkcjonariuszem".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
– wyrokiem z 27 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 3753/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Ol 79/17, którym zobowiązano organ I. instancji do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami - decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza; w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Sąd I. Instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby; skoro - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS" - wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się równoznacznie ze zwolnieniem ze służby, to należy w takiej sytuacji wydać decyzję administracyjną; wynika to wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 422), zwana dalej "ustawą o KAS"; zgodnie z jego treścią zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej; skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienia ze służby dokonuje się w trybie decyzji i jest ono obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego - ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - zachodzi podstawa do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego; orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu; decyzja wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych; wymagają rozważenia w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,
– decyzją z [...] lutego 2020 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem [...] sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby; w uzasadnieniu wskazano, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego oraz szkoleniowego - dotyczące całego przebiegu zatrudnienia - w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami; uwzględniono również wydawane podczas służby Funkcjonariusza opinie i oceny bezpośrednich przełożonych, awanse na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy oraz orzeczone kary dyscyplinarne, które - z uwagi na ich zatarcie - nie znajdują się w aktach osobowych; brano także pod uwagę wykształcenie Funkcjonariusza; wskazano, ze propozycje pracy lub pełnienia służby przygotowano zgodnie z dyspozycją art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; niemniej jednak przy ich przedkładaniu brano pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy bądź służby, lecz również inne wartości konstytucyjne - jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych; mają one związek ze zmianami w strukturach administracji publicznej,
– wobec skutecznego wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie,
– zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane; w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego; zmierza ona do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku - w związku z rozpoznawaną sprawą; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - służą uniknięciu błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie,
– organ I. Instancji - mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w wyrokach o sygn. akt II SAB/Ol 79/17 oraz I OSK 3753/18 - stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r.; w orzeczeniu Sądu II instancji stwierdzono, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby; sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt ustawy wprowadzającej KAS, podlega zaś właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego Funkcjonariusza nastąpiło zgodnie ze wskazaniami Sądów co do podstawy prawnej danego rozstrzygnięcia,
– rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej - utworzenie KAS; z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa o KAS, którą KAS utworzono; w jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową; ustawą wprowadzono szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących zatrudnienia; przepisy przejściowe i wprowadzające zawarto w ustawie wprowadzającej KAS; zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się - z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 - odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo - pełniącymi służbę w jednostkach KAS - funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej; zachowali ciągłość zatrudnienia,
– w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS przewidziano, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia 31 maja 2017 r., - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki pracy albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowego zatrudnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,
– w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają:
– z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby;
– po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy albo pełnienia służby, nie później jednak niż 31 sierpnia 2017 r.,
– Funkcjonariusz do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji braku propozycji - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.,
– nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji pracy lub służby w KAS określanych dalej wspólnym mianem "zatrudnienie", znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji, gdzie określono nowe warunki zatrudnienia - wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia - na podstawie umowy o pracę czy też pełnienie służby; w ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań; stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany przedłożyć Funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia,
– w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawierto analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnenia; organ I. Instancji - oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję pracy lub pełnienia służby - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych Funkcjonariusza oraz systemu kadrowego i szkoleniowego dotyczące całego przebiegu jego zatrudnienia; przy przedmiotowej analizie nie bez znaczenia było prowadzone przeciwko Funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne - zakończone orzeczeniem z [...] lutego 2009 r. - za naruszenie ustawowego obowiązku przestrzegania czasu pracy, ustalonego w zakładzie pracy, oraz rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań poprzez nieuzasadnione opuszczenie [...] stycznia 2009 r. wyznaczonego miejsca służby bez wiedzy kierownika komórki organizacyjnej, w celu innym niż służbowy; brano także pod uwagę przeprowadzenie z Funkcjonariuszem w latach 2011-2013 dwóch rozmów dyscyplinujących dotyczących niedopełnienia przezeń obowiązków służbowych; wyniki kontroli potwierdziły zresztą, że Funkcjonariusz danych obowiązków służbowych nie dopełnił,
– funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa; obowiązują go szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa; aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, funkcjonariusze tej formacji muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię; organ I. instancji, biorąc pod uwagę cechy i postawy Funkcjonariusza - ujawniające się w trakcie służby - był uprawniony do uznania, że nie wpisuje się on w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej; co istotne, w procesie składania propozycji na dyrektora izby administracji skarbowej nałożono obowiązek zapewnienia nie tylko właściwego doboru pracowników - zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem służby - ale też właściwej obsady kadrowej w zakresie odpowiedniej ich liczby do realizacji przydzielonych zadań; dyrektor izby administracji skarbowej nie mógł przekroczyć w swoich decyzjach kadrowych limitu etatów określonego w planie finansowym jednostki; plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] - po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby - wynosił 787 etatów i uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów; wobec powyższego, złożenie propozycji warunkowane było wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych; nie można natomiast uwzględniać zarzutu Funkcjonariusza co do uruchomienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] naborów po zakończeniu procesu składania propozycji; po zakończeniu procesu konsolidacji, w Izbie Administracji Skarbowej w [...] pojawiła się bowiem potrzeba wzmocnienia kadrowego poszczególnych komórek organizacyjnych, w związku z nałożonymi na jednostkę dodatkowymi zadaniami; kolejne postępowania kwalifikacyjne do służby w Służbie Celno-Skarbowej wszczynane były również w związku z odejściami funkcjonariuszy, posiadających uprawnienia emerytalne, przeniesieniami służbowymi, w tym funkcjonariuszy alokowanych, czy odejściami ze służby na wniosek,
– organ I. instancji - podejmując decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy lub pełnienia służby - działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę; brał pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, ale i inne wartości konstytucyjne - jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami w strukturach administracji publicznej,
– dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków - przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,
– organ I. instancji - będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów zatrudnienia, aby prawidłowo realizować nałożone przez ustawodawcę zadania; na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych, realizowanych przez jej kierownika celów jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika, obowiązek organu złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; podlega to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów,
– w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca planując reformę administracji skarbowej; mają one nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzające KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; w związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS,
– mając to na uwadze organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS,
– z podanych przyczyn - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - Funkcjonariusz nie otrzymał propozycji służby lub pracy w KAS; konsekwencją tego - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem [...]
– sierpnia 2017 r.; dlatego organ - zobligowany wskazaniami z wyroków o sygn. akt II SAB/Ol 79/17 oraz I OSK 3753/18 - wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego Funkcjonariusza,
– na podstawie powyższych okoliczności oraz treści zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., uznano, że w rozpoznawanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony; organ I. instancji wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę; uwzględnił zatem takie wartości jak: dobro wspólne, interes publiczny, czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej,
– nie są trafne zarzuty z odwołania dotyczące uwzględnienia przez organ I. Instancji - jako kryterium nieprzedłożenia propozycji służby - orzeczenia dyscyplinarnego w postaci kary upomnienia; orzeczenie dyscyplinarne winno być bowiem - zdaniem Funkcjonariusza - zniszczone z upływem terminów, o których mowa w ustawie o KAS; zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, kara dyscyplinarna, o której mowa wart. 255 ust. 1 pkt 1 (kara upomnienia), ulega zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego; zatarcie kary dyscyplinarnej niewątpliwie niweczy skutki związane z ukaraniem, niemniej jednak okoliczność ta może mieć wpływ na ocenę przebiegu służby Funkcjonariusza w kontekście złożenia mu propozycji zatrudnienia; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2007 r. (o sygn. akt I OSK 1628/06 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") stwierdził m.in., że uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary; okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzonej kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej; zatarcie karalności jest pewnego rodzaju fikcją prawną, pozwalająca traktować karalność jako niebyłą w świetle prawa i konsekwencją tego jest uznanie, że zdarzenie takie w ogóle nie istniało; ukaranie z przeszłości - jeśli uległo zatarciu - nie może być więc nigdy ujawnione i uniemożliwia to ocenę nowych zdarzeń związanych z byłym sprawcą czynu poprzez kwestię jego karalności; okoliczność ta nie oznacza jednak, że występuje niewzruszalne prawnie domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu (tak postanowienie Sądu Najwyższego z 4 stycznia 2011 r. o sygn. akt SDI 32/10 opubl. OSNKW 2011/2/12, LEX nr 729694); zatarcie karalności nie jest zatem równoznaczne z anulowaniem treści orzeczenia dyscyplinarnego poprzez wyeliminowanie go z mocą wsteczną z porządku prawnego jako w ogóle niewydanego; nie niweluje całkowicie wszystkich skutków uznania obwinionego za winnego; naruszenie dyscypliny służbowej - stwierdzone w tym orzeczeniu - nie zostaje zatem - poprzez zatarcie wymierzonej kary - wyeliminowane w sposób absolutny; zatarcie karalności nie przekreśla faktu, że naruszenie dyscypliny służbowej zaistniało w rzeczywistości; powoduje natomiast, że z tą chwilą nie jest już możliwa ocena nowych zdarzeń z udziałem funkcjonariusza w pryzmacie jego uprzedniej karalności - traktowanej jako niebyłą (w pkt I uchwały połączonych Izb Karnej i Wojskowej Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1978 r. o sygn. akt VI KZP 23/77, opubl. OSNKW 1979, zd. 1),
– nie jest zasadny zarzut z odwołania, dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a.; wyrokiem o sygn. akt II SAB/Ol 79/17 zobowiązano organ I. instancji do wydania decyzji - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; termin do załatwienia sprawy zakreślono zatem orzeczeniem Sądu; zaskarżony akt wydano oparciu o dokumentację przebiegu służby Funkcjonariusza, zgromadzoną w jego aktach osobowych do 31 maja 2017 r. - dnia, w którym upływał termin składania propozycji zatrudnienia w KAS; materiał ten był zatem znany Funkcjonariuszowi; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 7/14 – dostępny w CBOSA) stwierdzono: "sam zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych"; w odwołaniu Funkcjonariusz nie sprecyzował, jakich czynności zamierzał dokonać oraz że zostało mu to uniemożliwione; nie wskazał także negatywnych dla niego konsekwencji zarzucanego zaniechania organu,
– bezzasadny jest także zarzut odwołania, dotyczący nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie; wprawdzie - w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego - niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego - pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy - jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością zapadłej w nim decyzji; dotyczyć to ma jednak materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania; zebranie całego materiału dowodowego to zgromadzenie dowodów, dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów; określa je organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisano hipotetyczny stan faktyczny; fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na te, które mają znaczenie prawne dla sprawy; tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343),
– organ I. instancji zgromadził w niniejszej sprawie wystarczający materiał dowodowy - potwierdzający zasadność braku złożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w KAS; jest on spójny, a wywiedzione na jego podstawie wnioski słuszne; stąd przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i przesłuchanie wskazanego świadka na okoliczność przebiegu służby i doświadczenia zawodowego Funkcjonariusza było niecelowe; nie można wymagać od organu prowadzenia postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie, jak oczekiwał tego Funkcjonariusz; wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny nieprzedstawienia mu propozycji zatrudnienia w KAS, znalazły potwierdzenie w zebranym przez organ I. instancji materiale dowodowym,
– dowody mają służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego (tak wyrok NSA o sygn. akt III SA 772/02 - dostępny w CBOSA); w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny wyjaśniono dostatecznie; zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdził zasadność podjętego rozstrzygnięcia; przeprowadzenie wnioskowanych przez Funkcjonariusza dowodów należało zatem uznać za nieuzasadnione; wnioski te zmierzały bowiem jedynie do przedstawienia przebiegu służby Funkcjonariusza i jego doświadczenia zawodowego; wyjaśniono to i odzwierciedlono wystarczająco w jego aktach sprawy i aktach osobowych,
– nie są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenia, ile wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych lub rozmów dyscyplinujących przeprowadzono w stosunku do innych funkcjonariuszy i ile z tych osób nie otrzymało propozycji dalszej służby; to samo dotyczy tego, jakie wykształcenie mają inni funkcjonariusze, którym propozycję zatrudnienia przedstawiono; sprawy administracyjne mają indywidualny charakter; gdyby natomiast wniosek o dokonanie takich ustaleń uwzględniono, zakres postępowania dowodowego musiałby zostać rozszerzony poza indywidualną sprawę Funkcjonariusza; postępowanie administracyjne nie może być zaś prowadzone w sprawie ogółu funkcjonariuszy, lecz w skonkretyzowanej sprawie, w której zapada indywidualne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej; stąd włączenie do akt postępowania danych, dotyczących postępowań dyscyplinarnych czy wykształcenia innych funkcjonariuszy, nie może mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie,
– nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; w art. 7 K.p.a. ustawodawca ustanowił zasadę ogólną, w myśl której należy uwzględniać nie tylko słuszny interes obywatela, ale także interes społecznego; zasada ta jest ściśle powiązana z - wynikającą z art. 2 i 31 Konstytucji RP - zasadą proporcjonalności; nakazuje ona organom administracji publicznej - przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy - wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela; w ten sposób ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki; organ I. instancji wszechstronnie ocenił zebrane w sprawie materiały dowodowe; w rezultacie - w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez Izbę Administracji Skarbowej w [...] - podjął decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby,
– w sprawie nie naruszono także art. 32 i 60 Konstytucji, poprzez złamanie zasady równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2018 r. (sygn. akt I OSK 1044/18 – dostępny w CBOSA) stwierdził: "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim p.w.u. KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych".
W skardze zarzucono naruszenie przepisów:
– art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez akceptację decyzji organu I. instancji, a tym samym niewręczenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w ustawie; podstawę do jej wydania stanowiło bowiem ukaranie Funkcjonariusza karami dyscyplinarnymi, które zresztą uległy już zatarciu; za przedstawieniem Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia przemawiały także jego kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby, nagrody oraz jego dotychczasowe miejsce zamieszkania,
– art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów; prowadziło to do wniosku jakoby decyzja o nieprzedstawieniu propozycji służby była prawidłowa i faktycznie zaistniały przesłanki do uznania, że za brakiem wręczenia propozycji zatrudnienia przemawiają względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby; rezultatem błędnej oceny dowodów było uznanie, że Funkcjonariusz prezentował zachowania lub podejmował działania skutkujące możliwością utraty do niego zaufania; błędnie przyjęto za organem I. instancji twierdzenie o istnieniu rzekomych limitów etatowych w sytuacji przeprowadzania przez KAS szerokich naborów pracowników,
– art. 7, 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 8-12 i 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego; nie dopuszczono również i nie przeprowadzono dowodów z przesłuchania świadków, o co wnosił Funkcjonariusz; skutkowało to wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem wadliwej decyzji,
– art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie aktywnego działania w toku postępowania, niezapoznanie Funkcjonariusza z aktami sprawy przed wydaniem decyzji oraz niezasadne oddalenie wniosków dowodowych, które zmierzały do wykazania istotnych dla sprawy okoliczności,
– art. 271 ust. 1 ustawy o KAS, poprzez uznanie, że w sprawie ma znaczenie postępowanie dyscyplinarne z [...] lutego 2009 r. prowadzone przeciwko Funkcjonariuszowi; tymczasem orzeczenie kar dyscyplinarnych uległo zatarciu, a dokumenty w tym przedmiocie nie znajdują się już w aktach osobowych Funkcjonariusza.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy - rozpatrując sprawę Funkcjonariusza – opierały się na przesłankach, które nie znajdują oparcia w ustawie. Prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne sprzed 11 lat nie mogą mieć w sprawie znaczenia. Organ oparł decyzję na dokumentach, których nie ma już w obiegu.
Funkcjonariusz podniósł, że w sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających rzekomy limit zatrudnień, na który powoływał się organ. Wskazywane ograniczenia wydają się służyć jedynie ukryciu bezprawności skarżonej decyzji. Rzekoma redukcja etatów wydaje się nieprawdopodobna wobec prowadzenia przez KAS szerokich naborów do jednostek administracji skarbowej – jeszcze przed 31 sierpnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 58 akt sądowych.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienie. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.
Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 3753/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.
Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.
Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.
Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt I OSK 3753/18). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:
– samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też
– ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.
W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 3753/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenie sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji Funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna w CBOSA).
W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.
Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone.
Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.
Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. nieprawomocne wyroki o sygn. akt II SA/Wa 2540/19 – oraz 941/20 - dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ II. instancji nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu.
Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, było m.in. ograniczenie ilości etatów, jakie pozostały do obsadzenia w tworzonej strukturze Izby Administracji Skarbowej w [...]. Przywołano też szereg okoliczności, pozostających w związku ze służbą Funkcjonariusza – w tym prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne zakończone orzeczeniem z [...] lutego 2009 r. oraz dwie rozmowy dyscyplinujące dotyczące niedopełnienia przez niego obowiązków służbowych.
Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem, a więc będzie opisywane także tym określeniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:
– przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,
– obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawienie mu propozycji dalszego zatrudnienia.
Odnosząc się do drugiej przesłanki trzeba zaznaczyć, że - ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów (intencji takiej nie można domniemywać, wobec odmiennej treści stosownych regulacji normatywnych ustawy wprowadzającej KAS) - nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono (w danym zakresie podtrzymywane w skardze żądania Funkcjonariusza nie mogą być zrealizowane). Niezbędne jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. W danym kontekście chybione są wywody skargi jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycje dalszego zatrudnienia, nie mogło być prowadzone przeciwko Funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne, czy rozmowy dyscyplinujące - z uwagi na ich zatarcie. Przeciwnie, może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny jego przydatności do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby organizującej pracę określone jednostki organizacyjnej - utrzymywanej wszak ze środków publicznych - jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Jednak mogłoby mieć to znaczenie wyłącznie w sytuacji szczególnej – takiej jak faktyczna konieczność dokonania redukcji etatów. W tym zakresie organ natomiast nie wyjaśnił wystarczająco sprawy, co uniemożliwia - na tym etapie - odniesienie się do słuszności wywodzonych przez niego twierdzeń.
W tym kontekście należy odnotować, że w odwołaniu Funkcjonariusz wskazywał jakoby Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wielokrotnie wypowiadał się w kontekście limitów zatrudnienia w izbie, twierdząc że ograniczeń takich nie było. Także w skardze powołano się na istotne wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienia Funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II. instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie Funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS", który miał wynosić 787 etatów i uległ zmniejszeniu – wobec stanu sprzed połączenia jednostek – o 96 etatów. Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze.
W takim sytuacji nie sposób uznać, aby sprawę z danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. Sąd nie jest z kolei właściwy do dokonywania w danym przedmiocie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały - w tym w sieci teleinformatycznej. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji, a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny.
Trafne są również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie Funkcjonariusza. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Nie jest też wystarczające stwierdzenie, że określone nabory prowadzono wobec przyjęcia przez KAS nowych zadań oraz odchodzenia pracowników. Istotne bowiem, czy dane potrzeby mogły być przewidziane na etapie, gdy zwolniono Funkcjonariusza.
Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych wcześniej kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych.
Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby w toku postępowania uniemożliwiono Funkcjonariuszowi czynny w nim udział. Funkcjonariusz mógł bowiem - co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w trakcie prowadzonego postępowania, co znajduje odzwierciedlenie we wniesionym przez niego odwołaniu. Informowano go także o zgromadzeniu materiału dowodowego (tak pismo z 2 czerwca 2020 r. – k. 104 akt administracyjnych), przysługujących mu prawach. Z kolei nawiązując do zarzutu rzekomego naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a w toku procedowania przez organ I. instancji, należy wskazać, że nie wykazano jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć wskazane naruszenia. Wyłącznie zaś takie może być skutecznie podnoszone.
Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego – w tym rangi konstytucyjnej – zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej.
Nie uwzględniono wniosku o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Wobec braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.