II SA/Wa 1774/23

II SA/Wa 1774/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 24 par. 1 pkt 5, 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz J.S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 61a ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 175) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Pana J. S. (skarżący) na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] maja 2015 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej nr [...] ABW z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymała w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie.
Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 4 listopada 2022 r. (k. 3) skarżący wniósł o "wznowienie postępowań, które zostały podjęte na podstawie orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. [dalej: RKL] z dnia [....] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymującego je orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [dalej: CKL] z dnia [...] maja 2015 r.".
Ponadto, w tym samym piśmie skarżący wniósł o:
doręczenie orzeczenia RKL z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [....] oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia CKL z dnia [...] marca 2019 r.; ewentualnie o:
1.przekazanie dowodu potwierdzającego doręczenie tych orzeczeń skarżącemu;
2.doręczenie wezwania na badania w styczniu 2022 r.
ewentualnie o:
3.przekazanie dowodu potwierdzającego wezwanie skarżącego badania w styczniu
2022 r.
W uzasadnieniu skarżący wskazał przede wszystkim, iż wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2485/21 ze skargi kasacyjnej
od wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2019 r. (sygn. II SA/Wa 1547/19)
w sprawie skargi na orzeczenie CKL z [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia zdolności do służby, NSA uchylił zaskarżony wyrok, a także uchylił ww. orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie RKL z [...] lutego 2015 r. nr [...], obydwa w części dotyczącej stopnia zdolności do służby. W związku z powyższym skarżący wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Następnie, w piśmie z 15 grudnia 2022 r. (k.7), RKL poinformowała skarżącego o braku możliwości wznowienia postępowania, a ponadto, odpowiadając na wniosek skarżącego, przekazała kopię orzeczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wraz z dowodem doręczenia go skarżącemu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. (k. 13) Przewodniczący CKL odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do procedury orzeczniczej komisji lekarskich ABW,
w szczególności nie przewidują nadzwyczajnych środków zaskarżenia jakim jest wznowienie postepowania.
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie (k. 18) podnosząc przede wszystkim, iż odmowa wszczęcia postępowania stanowiła naruszenie przepisów Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 w zw. z art.2, 7, 30, 32 i 60). W dalszej części uzasadnienia przytoczył z kolei powody, dla których NSA wyrokiem z 1 lipca 2022 r. (III OSK 2485/21) uchylił orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2015 r. i utrzymywane nim
w mocy orzeczenie RKL z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarżący przypomniał również uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r.
(sygn. II SA/Wa 1694/15), w którym sąd ten stwierdził m.in., iż w związku z uchyleniem orzeczeń RKL i CKL z 2015 r. konieczne jest ponowne przebadanie skarżącego i wydanie rzetelnego orzeczenia w kwestii jego zdolności do służby zgodnie z wytycznymi NSA. W związku z tym - jak ocenił skarżący - organ, wznowiwszy postępowanie, powinien uchylić orzeczenia wydane w wyniku przeprowadzenia badań kontrolnych w 2019 r, albowiem zostały one wydane na podstawie orzeczeń z 2015 r., które zostały uchylone.
Następnie, postanowieniem z [...] czerwca 2023 r., Centralna Komisja Lekarska utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niemożliwe jest nie tylko wznowienie postępowania, ale również wszczęcie postępowania w tym przedmiocie.
Ponownie należy podkreślić, że rozporządzenie o zdolności do służby, stanowi kompleksowe uregulowanie dotyczące oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w tej formacji i w żaden sposób nie odnosi się ani też nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. Podkreślenia również wymaga fakt, że postępowanie przed komisjami lekarskimi AB W nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a.
Przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2022 r. poz. 557) - zwanej dalej "ustawą ABW oraz AW" stanowią, że zdolność fizyczną i psychiczną do służby w ABW ustalają, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 45 ust. 2 komisje lekarskie podległe Szefowi ABW, a zasady oceny, tryb orzekania o zdolności, a także właściwości i tryb postępowania komisji uregulowany zostanie w drodze rozporządzeń.
Analizując treść rozporządzenia o zdolności do służby ponownie należy stwierdzić, że żaden z jego przepisów nie przewidują stosowania przepisów k.p.a. do postępowania przed komisjami lekarskimi ABW. Przepisy te nie przewidują możliwości stosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania.
Odpowiadając w tym miejscu na zarzut skarżącego dotyczący zastosowania
w postanowieniu z dnia [...] maja 2023 r. art. 61a k.p.a., przy jednoczesnym podkreśleniu, że CKL wskazuje na brak możliwości zastosowania żądanego przez stronę trybu przewidzianego w k.p.a., organ wyjaśnił, że przedmiotowy przepis dotyczy właśnie sytuacji, w których organ, po dokonaniu weryfikacji formalnej stwierdzi, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, po ponownym przeprowadzeniu analizy sprawy, biorąc pod uwagę jej całokształt oraz argumentację podnoszoną przez skarżącego
w piśmie z 4 listopada 2022 r. oraz zażaleniu z 31 maja 2023 r., organ podkreślił, że postępowanie orzecznicze przed komisjami lekarskimi ABW nie podlega rygorom procedury administracyjnej, a zatem nie ma możliwości jego wznowienia w oparciu
o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a tym bardziej o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a..
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW
z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] zarzucając temu postanowieniu naruszenie:
art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, 7, 30, 32 i 60 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, przez co Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., uznając, na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów
z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. 2003 nr 88 poz. 809 ze zm.) kompleksowo reguluje zasady oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby
w ABW, a także tryb orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach, dlatego nie może zastosować przepisów k.p.a. Takie działanie CKL narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz prawo skarżącego do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z innymi funkcjonariuszami ABW, nie bierze w ochronę godności skarżącego, jak również nie równo traktuje skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy ABW.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wnosił
o dopuszczenie dowodu z akt sprawy, w której w wyroku z dnia 1 lipca 2022 r. o sygn. III OSK 2485/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1547/19 oraz orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], obydwa w części dotyczącej stopnia zdolności do służby, a po ich dołączeniu przeprowadzenie dowodu z uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na potwierdzenie faktu uchylenia wyroku i orzeczeń oraz motywów ich uchylenia i wydania uchylonych orzeczeń z naruszeniem zasad konstytucyjnych i postanowień zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wnosił
o dopuszczenie dowodu z akt sprawy, w której wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1694/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i poprzedzający go rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. zwalniający skarżącego ze służby, od którego organ wniósł skargę kasacyjną
do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie sprawa otrzymała sygnaturę III OSK 593/23 i oczekuje na rozpatrzenie, a po ich dołączeniu przeprowadzenie dowodu
z uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na potwierdzenie faktu uchylenia rozkazów zwalniających skarżącego ze służby oraz motywów ich uchylenia i wydania uchylonych rozkazów z naruszeniem zasad konstytucyjnych
i postanowień zawartych w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, oraz wnosił o:
1. zmianę zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r. w całości i zmianę postanowienia Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] oraz wznowienie postępowań, które zostały podjęte na podstawie orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymującego je orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2015 r. i uchylenie wszystkich orzeczeń wydanych w związku z tymi uchylonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r. o sygn. akt III OSK 2485/21 orzeczeniami w przedmiocie ustalenia zdolności do służby,
2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o:
3. uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia CRKL ABW i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
a ponadto - przed wydaniem wyroku - wnosił o:
- przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2002 r. Nr 74, poz.676; t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1897, 1948, 1955, z 2017 r. poz. 60, 768; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1136) z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że nie zawiera szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzeń, na podstawie których dokonywana jest ocena zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji, a także nie zawiera trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach, wznowienia postępowania, czy uchylenia, zmiany oraz stwierdzenie nieważności decyzji przez nie odwołanie się chociażby do ogólnych zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 24 § 1 pkt 4 i 5, 84 § 2, 73 § 1, 74 § 1 i 2, 77 § 1, 107; art. 145; art. 156) co powoduje, że wydawane przez komisje lekarskie decyzje w formie orzeczenia są dowolne a nie swobodne oraz naruszają art. 2, 30, 32 i 60 Konstytucji, tj. konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawo skarżącegodo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z innymi funkcjonariuszami ABW, przez co Sąd nie bierze w ochronę godności skarżącego jak również nierówno traktuje skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy ABW, a w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę (art. 45 ust. 1), tj. prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, bowiem brak szczegółowych wytycznych w tym przepisie zmusza Sąd do sprzecznego z zasadami konstytucyjnymi wyinterpretowania, że skoro w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy nie są uregulowane zasady rzetelnego postępowania przed komisjami lekarskimi i nie ma odwołania do przepisów k.p.a., to mają zastosowanie tylko przepisy rozporządzenia, a organy stosują różne zasady do rozpatrzenia takiego samego przedmiotu sprawy i raz stosują postanowienia k.p.a., a innym razem odmawiają ich zastosowania,
- przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t.j. Dz. U. z 2014 r. Nr 242; Dz.U. 2018 poz. 1772; Dz.U. 2020 poz. 665; Dz.U. 2022 poz. 519) z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art.45 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676; t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1897, 1948, 1955, z 2017 r. poz. 60, 768; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1136) przez to, że brak odwołania się do zapisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 24 § 1 pkt 4 i 5, 84 § 2, 73 § 1, 74 § 1 i 2, 77 § 1, 107; art. 145; art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub zawarcie takich postanowień w rozporządzeniu narusza zasady bezstronności procesu orzeczniczego i powoduje, że takie orzeczenia są wydawane dowolnie bez zachowania zasady swobody decyzyjnej oraz narusza art. 2, 30, 32 i 60 Konstytucji tj. konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawo Skarżącego do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z innymi funkcjonariuszami ABW, przez co Sąd nie bierze w ochronę godności skarżącego jak również nierówno traktuje skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy ABW, a w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę (art. 45 ust. 1), tj. prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, bowiem brak uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. zasad rzetelnego postępowania przed komisjami lekarskie zmusza Sąd do sprzecznego z zasadami konstytucyjnymi wyinterpretowania, że skoro w rozporządzeniu wydanym na podstawie art.45 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. nie są uregulowane zasady rzetelnego postępowania przed komisjami lekarskimi i nie ma odwołania do przepisów k.p.a., to mają zastosowanie tylko przepisy rozporządzenia, a organy stosują różne zasady do rozpatrzenia takiego samego przedmiotu sprawy i raz stosują postanowienia k.p.a., a innym razem odmawiają ich zastosowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 12 października 2023 r. uzupełniono braki formalne skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje
na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Sąd w niniejszej sprawie dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału
w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością, która przesądziła
o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę, tj. Przewodniczącą Centralnej Komisji Lekarskiej mjr lek. med. M. D., która wydała pierwsze postanowienie a na drugim postanowieniu także pojawił się jej podpis.
Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej,
jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11; wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości
i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).
W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji (postanowieniu) potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji (postanowienia) i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję,
że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia)
w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowieni). Jak podkreśla się
w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym
z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.
Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu
w kontrolowanej sprawie.
Na zakończenie należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie
w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 447/23, z którego wynika, że artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 27 § 1a k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego (co jest oczywiste), lecz także szerzej - rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie.
Podkreślić również należy, że wyłączenie pracownika nie dotyczy sytuacji, gdy piastun organu wydaje dwa rozstrzygnięcia, gdyż pojęcie "pracownika organu",
w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym drugim przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja jest - zasadniczo - oparta na obowiązku, i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ.
Rozpoznając sprawę ponownie Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1
pkt 3 k.p.a..
-----------------------
[pic]