II SA/Wa 1774/11

II SA/Wa 1774/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Danuta Kania
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 88 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania, Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu R. K. tymczasowej kwatery.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał funkcjonariuszowi R. K. prawo do tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...].
Wnioskiem z dnia 17 maja 2010 r. funkcjonariusz wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] oraz wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w tym postępowaniu nadzorczym. Następnie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Na skutek uwzględnienia odwołania funkcjonariusza i Stowarzyszenia, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału zainteresowanemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...]. Organ w postępowaniu nadzorczym nie dopatrzył się ziszczenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji funkcjonariusz wniósł odwołanie.
Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył instytucję stwierdzenia nieważność decyzji ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż do stwierdzenia nieważności określonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie braku podstawy prawnej do jej wydania, bądź wskazanie, który z przepisów mających zastosowanie w sprawie został rażąco naruszony i dlaczego organ ocenił je jako rażące. Organ zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
Organ nadzorczy podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale tymczasowej kwatery przy ul. [...] był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi załącznik nr 2 ww. rozporządzenia.
Organ wskazał, iż zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie, budynki [...] i [...] położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Przywołując treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) stwierdził, iż budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi w takich budynkach. Natomiast w świetle art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W ustawie o Policji nie zdefiniowano lokalu mieszkalnego. Niemniej, mając na względzie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), lokal mieszkalny jest to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób. Natomiast rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby celem wypełniania obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi.
Komendant Główny Policji wskazał, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji określa jedynie, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny, jednakże nie określa jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej nie można przyznać kwatery tymczasowej. Również przepis art. 88 ust. 2 nie stanowi takiego wyłączenia. O ile policjant posiada prawo do lokalu mieszkalnego, które organ Policji obowiązany jest zrealizować, jeśli nie przez rzeczowy przydział lokalu, to przez przyznanie pomocy finansowej lub w formie tymczasowej przez wypłatę równoważnika za brak lokalu, to organ Policji jedynie może mu przydzielić tymczasową kwaterę, działając uznaniowo. Ustawa nie przewiduje realizacji tego uprawnienia w formie zastępczej.
Niepodważalnym jest fakt, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek z dnia [...] stycznia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, a brak jest wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej. Zgodnie z § 10 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., przydział kwatery tymczasowej winien nastąpić na podstawie wniosku, który to stanowił załącznik do wymienionego rozporządzenia. Jednakże uzupełnienie dokumentacji mieszkaniowej o złożenie wniosku formalnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż wniosek o przydział lokalu mieszkalnego jest żądaniem dalej idącym w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Wprawdzie organ rozpatrujący żądanie strony o przydział lokalu mieszkalnego nie podjął czynności mających na celu uzupełnienie wniosku strony lub jak również nie wszczął postępowania wyjaśniającego. Tym niemniej prowadzone postępowanie nastąpiło na wniosek strony. Bezspornym jest, iż zainteresowanemu przydzielono na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego Policji [...] tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w W. Stronie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od niniejszego orzeczenia, jednakże z prawa tego nie skorzystała. Ponadto, przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego w rozumieniu ustawy zasadniczej lokalu mieszkalnego.
Odnosząc się do wniosku strony o wydanie decyzji administracyjnej o przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są dwoma odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może się różnić. Ponadto do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale R. K. kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu jako mieszkania docelowego.
Podsumowując Komendant Główny Policji stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale R. K.tymczasowej kwatery przy ul. [...]. Ponadto decyzja o przydziale kwatery tymczasowej nie wywołała skutków prawnych, których nie dałoby się cofnąć, znieść i odwrócić na drodze administracyjnoprawnej.
Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła:
1. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Rejonowego Policji [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji;
2. obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego Policji [...] jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już przez stronę skonsumowane.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku skarżącego o przydział kwatery tymczasowej stanowi naruszenie przepisów § 10 powołanego rozporządzenia, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 tego rozporządzenia jednoznacznie dookreśla, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej.
Zdaniem strony, co najmniej iluzoryczny jest opis trybu przydziału kwatery tymczasowej skarżącemu, w tym informowania go na etapie przydziału o statusie lokalu oraz uzyskania akceptacji, jeżeli w dokumentacji nie ma żadnego pisemnego potwierdzenia tych czynności, które same w sobie nie znajdowały oparcia w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu. Kształt tak skonstruowanych argumentów nie tylko nie ma oparcia w stanie faktycznym, zwłaszcza w kontekście deklaracji organów Policji o rychłym przekształceniu kwater tymczasowych na lokale mieszkalne, ale nasuwa również wrażenie, że szereg rozstrzygnięć o charakterze incydentalnym oraz objętym skarżoną decyzją odbywał się w nieznanym trybie poza podstawami prawnymi w powołanym rozporządzeniu.
Powyższe okoliczności tym bardziej podkreślają dążenie strony do wydania prawidłowych decyzji w sprawie, a tym samym realizacje ważnego interesu prawnego wskazanego powyżej. Organy I i II instancji nie dostrzegły w swych rozstrzygnięciach faktycznej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest jej nieodwracalność. Decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] wywołała skutki dla skarżącego o charakterze nieodwracalnym, tj. stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być już zmieniony późniejszym aktem administracyjnym, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji. Brak jest zatem podstaw, aby przypuszczać, że wieloletni okres zamieszkiwania skarżącego wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego".
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadana.
Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – skarżący na tej podstawie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej), zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie".
Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy (wg brzmienia obowiązującego w dacie przydziału spornej kwatery tymczasowej), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może zaś otrzymać tymczasową kwaterę. Natomiast w świetle art. 90 ww. ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane (...). Zatem lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi.
Szczegółowe zasady przydziału policjantom lokali mieszkalnych z zasobów resortowych regulowało, w dacie przyznania skarżącemu prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...], rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). W świetle § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, należało przydzielić policjantowi, gdy nie posiadał on mieszkania (w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej) albo z uwagi na konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Przepis § 4 ust. 1 wskazuje, iż policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 przywołanego § stanowi, iż policjantowi, za jego pisemną zgodą lub na jego pisemny wniosek, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Przydział takiego lokalu nie pozbawia policjanta prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Ustęp 3 tego § zaś stwierdza, że w przypadku szczególnie uzasadnionym organy, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2-5, mogą przydzielić policjantowi za zgodą organu wyższego stopnia lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Jeżeli zwiększenie powierzchni mieszkalnej jest niższe od dolnej granicy normy zaludnienia, zgoda organu wyższego stopnia nie jest wymagana. Lokal taki powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym (§ 5). Zgodnie z § 6 rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, wg wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W świetle postanowień § 10 ust. 1 rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek. Wzór wniosku o przydział tymczasowej kwatery określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.
Zarówno ustawa o Policji, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie definiują pojęcia "lokalu mieszkalnego". Analiza powołanych przepisów pozwala jednak przyjąć, iż lokalem spełniającym wymagania w powyższym zakresie będzie lokal o odpowiednich normatywach powierzchniowych, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny w sposób trwały (nie tymczasowy), znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1235/09 wskazał, iż "do oceny wymogów technicznych lokalu przeznaczonego na cele mieszkaniowe niezbędnym jest sięgnięcie do przepisów prawa budowlanego. Warunki techniczno – budowlane dla budynków i znajdujących się w nim pomieszczeń określa rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Lokal mieszkalny na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia w istocie jest tożsamy z pojęciem "mieszkania" – należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś przez "pomieszczenie lokalne" - należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 9 i 10). W świetle postanowień § 3 pkt 5 tego rozporządzenia przez "budynek zamieszkania zbiorowego" – należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zwrócić uwagę należy na ostatni człon powołanego przepisu, który dopuszcza możliwość stałego pobytu ludzi w tego typu budynkach i poprzez sformułowanie "w szczególności" nie zamyka katalogu wskazanych wyjątków. Zatem powyższe unormowanie nie jest jednoznaczne. Stosując wykładnię celowościową można dojść do wniosku, że ustawodawca stwarza możliwość stałego pobytu ludzi określonej kategorii osób w budynkach zamieszkania zbiorowego, w tym tworzenia kompleksu mieszkań (odpowiednio lokali mieszkalnych) zaspokajających potrzeby funkcjonariuszy Policji". Zaprezentowany powyżej pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż dokonanie przydziału funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej, która w istocie spełnia wymagania dla lokalu mieszkalnego, lecz znajduje się w budynku przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego w kompleksie budynków mieszkalnych wyłącznie przeznaczonym dla funkcjonariuszy Policji, nie wskazuje na jednoznaczne, niebudzące wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisów prawa. To sprawia, iż skarżącemu, z powodu braku wymaganej ilości lokali mieszkalnych z zasobu resortowego, zrealizowano ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby opierając się na przepisie art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji. Przydzielony lokal o statusie kwatery tymczasowej skarżący zajmuje wraz z rodziną, wnosi opłaty i czynsz z tytułu umowy najmu (w przypadku kwatery tymczasowej policjant zamieszkuje samodzielnie, a koszty zakwaterowania ponosi budżet Policji), a lokal ten w rozumieniu ww. przepisów ustawowych nadaje się do stałego zamieszkania. Wobec powyższego realizacja prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego nastąpiła, choć w postaci ułomnej, wynikającej z posiadanych wówczas możliwości zakwaterowania. Jednakże wobec braku w przepisach resortowych jasno określonej definicji lokalu mieszkalnego, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w tej sytuacji przydziału lokalu o statusie kwatery tymczasowej dokonano wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu. Bezspornie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2002 r. skarżący wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. Decyzja przydziałowa Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. stanowi realizację tego wniosku. Błędne jest zatem twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż przydziału kwatery tymczasowej organ Policji dokonał niejako z urzędu. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący nie odwoływał się od tak dokonanego przydziału lokalu. Gdyby sprawę rozpatrywać w trybie zwykłym niewątpliwie należałoby stwierdzić, iż brak formalnego wniosku strony (§ 10 pkt 2 powołanego rozporządzenia) stanowi naruszenie prawa, a w konsekwencji taka decyzja nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Jednakże, z powodów wyżej przedstawionych, niezasadne jest twierdzenie, iż to naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną. Skoro zatem objęta kontrolą nadzorczą decyzja nie jest obarczona wadą doprowadzającą do stwierdzenia jej nieważności, to w konsekwencji nie można zastosować art. 156 § 2 k.p.a. i stwierdzić, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.