II SA/WA 1770/23

II SA/Wa 1770/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art 200 w zw z art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 17 ust 1 i art. 16 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Prezes SKO, organ) decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "Kpa.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku J. J. (dalej także skarżący) o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z [...] września 2020 r. J. J. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy zawartej w przeprowadzonym w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843; dalej "P.z.p.") postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...].
Decyzją z [...] września 2020 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło skarżącemu udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa dostępu
do informacji publicznej przez skarżącego, a także tajemnicę przedsiębiorcy – wskazując, iż żądana przez niego umowa zawarta w postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...] (przeprowadzonym w trybie P.z.p.) zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy.
SKO wskazało również, że skarżący na przestrzeni ostatnich kilku miesięcy wystąpił do Kolegium z kilkudziesięcioma wnioskami o udzielenie informacji publicznej, w których prawie każdy zawierał kilka żądań. Treść i ilość złożonych wniosków, wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Takie działanie skarżącego może zakłócić normalny tok działania organu i wykonywanie przypisanych mu zadań, a także pozbawić ochrony prawnej inne podmioty.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/20, stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] września 2020 r., wskazując w szczególności, że to nie Kolegium jako takie, lecz jego Prezes, powinien był odmówić udostępnienia informacji publicznej.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej SKO od powyższego wyroku Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21, oddalił skargę kasacyjną, podtrzymując stanowisko Sądu I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes SKO wydał obecnie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes SKO wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach
i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 428/12, dostępne w CBOSA).
Jak podał organ, wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 u.d.i.p. Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane - w zależności od przyjętych kryteriów - może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu.
Organ wyjaśnił, że u.d.i.p. nie zawiera w swej treści definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja ta znajduje się natomiast w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia
16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1010, ze zm.; dalej "u.z.n.k"). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ponadto kwestionowane, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te
w zasadzie pokrywają się zakresowe, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia
4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1169/19).
Zdaniem Prezesa SKO jakkolwiek informacje, udostępnienia których żąda skarżący, odnoszą się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, tym niemniej zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca przewidział bowiem wyjątki dopuszczające wyłączenie zasady jawności. Zasada ta doznaje ograniczenia w odniesieniu
do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi tym samym poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Żądana przez skarżącego umowa zawarta w przeprowadzonym w trybie P.z.p. postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...] zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy.
Informacje zawarte w umowie o udzielenie zamówienia ze względu na swój charakter nie powinny być, zdaniem organu, udostępniane innym podmiotom, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło informacji posiadające znaczenie gospodarcze.
Dalej organ wyjaśnił na czym polega nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, które, jak stwierdził, będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146- 147). W przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14).
Prezes SKO zauważył, że skarżący wystąpił do Kolegium z kilkudziesięcioma wnioskami o udzielenie informacji publicznej, w których prawie każdy zawierał kilka żądań. Treść i ilość złożonych wniosków wskazuje na to, że próbuje on wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Dodał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81).
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1) art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 i art. 54 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., poprzez niemające oparcia w żadnym przepisie prawnym, bezprawne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji, a co za tym idzie prawa do pozyskania informacji i wyrażenia opinii ze względu na przesłankę nieznaną ustawie, a co za tym idzie działanie bez podstawy prawnej mające cechy nadużycia przysługującemu organowi imperium – władztwa administracyjnego – poprzez przekroczenie swoich ustawowych kompetencji;
2) art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;
3) art. 8 ust. 1, 2, 2a i 3 P.z.p. poprzez nieuzasadnione, samodzielne i dowolne uznanie, że żądana umowa zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, które mogą mieć wartość gospodarczą dla wykonawcy;
4) art. 139 ust. 3 P.z.p. stosowanej do zawarcia objętej wnioskiem umowy poprzez jego niezastosowanie i nieudzielanie informacji publicznej, pomimo że zgodnie z tym przepisem dotyczącym postępowań o udzielenie zamówień publicznych - umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych
w przepisach o dostępie do informacji publicznej, a przepis art. 139 ust. 3 P.z.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wyłączającym jego działanie;
5) art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej na błędnej podstawie (tajemnicy przedsiębiorstwa), pomimo że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a ponadto nie istnieją formalne i materialne przesłanki dla uznania wnioskowanych informacji za informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa;
6) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie,
w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności
i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
7) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika prawo każdego do informacji publicznej, poprzez niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej, ze względu na pozaustawową przesłankę "nadużywania" prawa do informacji, będącego prawem człowieka, którego nie można nadużyć;
8) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu
na tajemnicę przedsiębiorcy;
9) art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., poprzez niemające oparcia w żadnym przepisie prawnym, bezprawne ograniczenie konstytucyjnego prawa ze względu na przesłankę nieznaną ustawie, a co za tym idzie nadużycie przysługującemu organowi imperium, poprzez przekroczenie swoich ustawowych kompetencji;
10) art. 139 ust. 3 P.z.p. oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez przyjęcie wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wbrew przepisom ustawy;
11) art. 7 Kpa. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
12) art. 11 Kpa. poprzez brak przekonujących argumentów uzasadniających ograniczenie prawa do informacji;
13) art. 77 § 1 Kpa. poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego;
14) art. 80 Kpa. poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, dowolność w ustaleniach faktycznych, rozpatrzenie sprawy w sposób wysoce subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie;
15) art. 107 § 1 pkt 4 Kpa. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji;
16) art. 107 § 3 Kpa. poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i dowodów, na których oparł się organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie;
17) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego
i prawnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym brak wyjaśnienia przesłanek formalnych i materialnych ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz powieleniu uzasadnienia decyzji z nieważnej decyzji "trzyosobowego" składu SKO w W. z [...] września 2020 r. znak: [...];
18) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 Kpa. w zakresie, w jakim
z przepisów tych wynika obowiązek zamieszczenia w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, poprzez brak tychże informacji.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa SKO jako wydanej ze szczególnie rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W kontrolowanej przez Sąd decyzji Prezes SKO odmówił udostępnienia skarżącemu informacji o umowie zawartej w ramach P.z.p. o udzielenie zamówienia
z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja publiczna - w postaci umowy zawartej
w przeprowadzonym w trybie P.z.p. postępowaniu o udzielenie zamówienia
nr [...] - zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy. Organ stwierdził przy tym, że co do samego pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. obowiązuje liberalna wykładnia, zgodnie z którą całkowicie wystarczające jest uznanie istnienia nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Podkreślił, że przedmiotowa umowa może zawierać w swej treści informacje, o których mowa
w powyżej przywołanym przepisie. Prezes SKO wskazał ponadto na podjętą przez skarżącego próbę wykorzystania instytucji prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, co świadczy, w ocenie organu,
o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej. Przywołał na poparcie swoich twierdzeń poglądy wyrażane w powyższym zakresie przez doktrynę oraz
w orzecznictwie.
Wprawdzie organ prawidłowo uznał, że informacje, udostępnienia których żąda skarżący, odnoszą się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, podlegająca w określonych przez ustawodawcę przypadkach wyłączeniu bądź ograniczeniu – jak chociażby
w odniesieniu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – niemniej nie wyjaśnił przyczyn owego ograniczenia jawności, które stanęło za odmową udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Nie wskazał, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że
w ramach żądanej informacji i jej upublicznienia dojdzie do ryzyka ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że tajemnicę tę stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna, a co za tym idzie żądana umowa zawarta w przeprowadzonym w trybie P.z.p. postępowaniu o udzielenie zamówienia zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy. Nie podjął się oceny, jakie to informacje spośród powyżej wskazanych, stanowią o tajemnicy przedsiębiorstwa i jak ich ewentualne udostępnienie wpłynęłoby na interes gospodarczy wykonawcy określonego rzeczoną umową, chroniony tajemnicą przedsiębiorcy.
Według powołanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych
w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym
z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się
do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20).
Sąd stwierdza, że Prezes SKO w uzasadnieniu decyzji odmawiającej
udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zawarł argumentacji na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek tej odmowy. Stanowiska zawartego w powyższym zakresie nie uzasadnił, a w konsekwencji nie wyjaśnił, dlaczego ocenił, że informacja o umowie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy - wykonawcy wyłonionego w postępowaniu przeprowadzonym w trybie P.z.p. - w rozumieniu wyżej przedstawionym.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek
o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok NSA z 10 stycznia
2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa
o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016,
s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Analizy takiej w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż organ przywołał jedynie ogólne zasady odmowy udostępnienia informacji publicznej, mające swoje źródło w tajemnicach prawnie. Organ nie odniósł tych twierdzeń do okoliczności tej konkretnej sprawy.
Z tych powodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ zaniechał dokonania własnej, wyczerpującej oceny charakteru wnioskowanej informacji, ograniczając się de facto wyłącznie do przytoczenia stanowiska doktryny
i poglądów wyrażonych w orzecznictwie dotyczących kwestii udzielania informacji publicznej, nie badając samodzielnie spełnienia przesłanek objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy.
Z tych powodów zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p..
Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie do przyczyn odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny przyczyn odmowy wnioskowanych informacji w kontekście powołanych w skardze zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się z kolei do kwestii "nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej" należy wyjaśnić, że obywatelskie prawo do informacji publicznej, jako prawo dostępu do wiadomości o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Natomiast, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. m.in. wyroki NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, a także z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Tymczasem, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna pojęcia nadużycia prawa do informacji, jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji, należy zachować szczególną ostrożność w posługiwaniu się tą instytucją, pamiętając o tym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Uznać należy zatem, że skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. W konsekwencji, podnieść należy, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania oraz do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 złotych, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205
§ 1 p.p.s.a.