II SA/Wa 1765/20

II SA/Wa 1765/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 5506/21 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2020 r.) R. S. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] (zwany dalej: PSA, organ I instancji) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich orzeczeń wraz z uzasadnieniami wydanych przez Sąd Apelacyjny w [...] (zwany dalej: SA) w grudniu 2019 r. w związku z zażaleniami na postanowienia Sądów Okręgowych Wydziałów [...] .
Organ I instancji uznając, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (wiąże się bowiem z koniecznością zanonimizowania 230 orzeczeń), pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. (data wpływu do organu [...] maja 2020 r.) stwierdził, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej, bowiem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że anonimizacja orzeczeń oraz ich uzasadnień nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. PSA, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji publicznej.
W odwołaniu złożonym od powołanej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną lecz z informacją prostą, o czym świadczą wskazane przez niego wyroki sądów administracyjnych.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził prawidłowość podjętej przez organ I instancji decyzji. Wskazał, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Żądana informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał jej szczególnej istotności dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p.
Zauważył, iż wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia kopii wszystkich orzeczeń wraz z uzasadnieniami, wydanych w związku z zażaleniami na postanowienia sądów okręgowych wydziałów [...] w grudniu 2019 r. Jak wynika ze stanowiska PSA, wnioskowana informacja dotyczy 230 orzeczeń sądowych (mających od kilku do kilkunastu stron), których udostępnienie wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania ich treści pod kątem możliwości udostępnienia oraz przeprowadzenia anonimizacji. Zważywszy na taką ilość orzeczeń, czynności te byłyby czasochłonne oraz angażowałyby więcej niż jednego pracownika sądu. Ponadto wykorzystywany przez organ I instancji program komputerowy nie pozwala na automatyczne zanonimizowanie zbiorczo wszystkich orzeczeń, zaś komputerowa anonimizacja jest możliwa jedynie odrębnie dla każdej sprawy. W tej sytuacji pracownik musiałby każdorazowo w konkretnej sprawie wykonać odpowiednie czynności w systemie celem przeprowadzenia przez program wstępnej
anonimizacji poszczególnego orzeczenia. Skorzystanie z powyższego systemu nie
daje gwarancji przeprowadzenia bezbłędnej anonimizacji.
Każda anonimizacja przeprowadzona przez program wymaga sprawdzenia i zatwierdzenia przez co najmniej dwóch pracowników. Nadto anonimizacja orzeczeń i ich uzasadnień nie mogłaby przyjąć prostego technicznego charakteru, gdyż celem uniemożliwienia jakiejkolwiek identyfikacji stron konkretnego postępowania, mogłoby być konieczne usunięcie całych fragmentów. Z uwagi na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych, analiza wszystkich danych zawartych w żądanych wyrokach musiałaby zostać przeprowadzona w sposób dokładny i staranny, do czego niezbędny jest znaczny wkład intelektualny. Zakres pracy niezbędny do przygotowania wnioskowanej informacji oraz liczba spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne powoduje, że realizacja wniosku zagrażałaby jego prawidłowemu funkcjonowaniu, narażając na pogłębienie zaległości w załatwianiu spraw bieżących.
Minister wyjaśnił też, że automatyczna anonimizacja (tj. z wykorzystaniem specjalistycznego programu komputerowego) opiera się na wynikach działania różnych algorytmów, związanych z przetwarzaniem języka naturalnego, zaś tego typu algorytmy zawsze mają pewien procent sytuacji, w których podejmują błędne decyzje, zatem pomimo jej zastosowania istnieje ryzyko udostepnienia danych wrażliwych. Pracownik, który dokonuje anonimizacji dokumentów musi wykonać szereg czynności: zdecydować, czy dany dokument może zostać opublikowany po anonimizacji, a więc sprawdzić, czy nie zawiera on danych objętych klauzulą tajności, nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy; poprawić ewentualne błędy; zatwierdzić dokument do publikacji. Każde automatyczne zanonimizowanie musi być sprawdzone przez pracownika sądu, który akceptuje bądź poprawia każdą sugerowaną przez program końcową frazę oraz sprawdza, czy w tekście nie znajdują się inne treści (pominięte przez program) które wymagają anonimizacji. Niezbędny czas, który musi poświęcić pracownik na anonimizację jednego dokumentu zależy od obszerności dokumentu. Chodzi tu zarówno o wychwycenie ewentualnych błędów programu komputerowego, jak i sprawdzenie, czy program nie pominął chronionych treści.
Zdaniem Ministra ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej, czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzonej. Stwierdził też, iż organ I instancji właściwie zakwalifikował wnioskowaną informację jak przetworzoną oraz wskazał czynności, które musiałby podjąć w celu udostępnienia skarżącemu żądanych informacji. Prawidłowo PSA wykazał też, że nakład pracy potrzebny do prawidłowej realizacji wniosku byłby znaczny, co prowadziłoby do dezorganizacji pracy i zakłócenia wykonywania podstawowych zadań, nie byłyby to również standardowe czynności pracowników Sądu.
Wyjaśnił dalej, że koniecznym warunkiem dla udostępnienia informacji przetworzonej jest, aby wnioskodawca wykazał, iż żądana informacja ma "szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skarżący, mimo wezwania, nie powołał żadnych argumentów mających o nim świadczyć. Organ I instancji uznał, że udostępnienie żądanej informacji służyłoby jedynie realizacji jego prywatnego interesu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący posiada realną możliwość wykorzystania żądanej informacji w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, zaś jego stanowisko stanowi w istocie polemikę z twierdzeniami PSA. Zdaniem Ministra, na podstawie dostępnych źródeł informacji, brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających na uznanie, że skarżący w istocie działa w interesie publicznym i jego intencją jest realne i konkretne wykorzystanie żądanych informacji dla dobra ogółu.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, iż wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje nie są prawidłowe. Nie zgodził się z twierdzeniem organów, że wnioskowane do udostępnienia orzeczenia zawierają od kilku do kilkunastu stron, lecz od 1 do maksymalnie 4 stron, przy czym średnio są to ok. 2 strony. Tym samym anominizacja orzeczeń nie powinna stanowić problemu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez orzekające w postępowaniu administracyjnym organy, że wnioskowane do udostępnia zanominizowane orzeczenia stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu jej udostępnienia.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje jednak podstawę do stwierdzenia, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. cbois). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).
O informacji przetworzonej można mówić także wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).
W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie Ministra i PSA, iż objęte wnioskiem skarżącego dane stanowią informację publiczną przetworzoną, właśnie z uwagi na żądaną ilość przedmiotowych orzeczeń i konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co niewątpliwie spowodowałoby dezorganizację pracy Sądu. Skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich orzeczeń wraz z uzasadnieniami wydanych przez SA w grudniu 2019 r. w związku z zażaleniami na postanowienia Sądów Okręgowych Wydziałów [...]. Jak wykazały organy wnioskowana informacja dotyczy 230 orzeczeń sądowych, których udostępnienie we wskazanym trybie (dostępu do informacji publicznej) wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania ich treści pod kątem możliwości udostępnienia oraz przeprowadzenia anonimizacji. Organ I instancji wykazał przede wszystkim, że wykorzystywany w SA program komputerowy nie pozwala na automatyczne zanonimizowanie zbiorczo wszystkich orzeczeń, zaś komputerowa anonimizacja jest możliwa jedynie odrębnie dla każdej sprawy.
Zdaniem orzekającego w sprawie niniejszej Sądu, zważywszy na ww. liczbę orzeczeń, prawidłowe są ustalenia organów, że czynności te byłyby czasochłonne oraz angażowałyby więcej niż jednego pracownika Sądu. Pracownik musiałby każdorazowo w konkretnej sprawie wykonać odpowiednie czynności w systemie celem przeprowadzenia przez program wstępnej anonimizacji poszczególnego orzeczenia. Przy czym korzystanie z powyższego systemu nie daje gwarancji przeprowadzenia bezbłędnej anonimizacji. Każda anonimizacja przeprowadzona przez program wymagałaby więc sprawdzenia i zatwierdzenia przez co najmniej dwóch pracowników. Nadto anonimizacja orzeczeń i ich uzasadnień nie mogłaby przyjąć prostego technicznego charakteru, gdyż celem uniemożliwienia jakiejkolwiek identyfikacji występujących stron postępowania, mogłoby okazać się konieczne usunięcie całych fragmentów. Ponadto analiza wszystkich danych zawartych w żądanych wyrokach, wymaga dokładności i staranności, do czego niezbędny jest znaczny wkład intelektualny oraz czas. Z tego względu zakres pracy niezbędny do przygotowania wnioskowanej informacji oraz liczba spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej spowodowałby, że realizacja wniosku skarżącego zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu SA, narażając go na pogłębienie zaległości w załatwianiu spraw bieżących.
W orzecznictwie przyjmuje się, że "w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 826/13, publ. cbois).
W kontekście powyższych ustaleń przyjąć trzeba za organami i wbrew zarzutom skargi, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, nie zaś informacją prostą. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie można mówić o anonimizacji "prostej", oznaczającej wyłącznie czynność techniczną, dokonywaną na poszczególnych informacjach prostych (orzeczeniach SA wraz z ich uzasadnieniami).
Podzielić także należy stanowisko organów, iż skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w formie przetworzonej. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 wyjaśnił, iż każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, iż udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet, że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest wykazanie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest dla interesu publicznego szczególnie istotne (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 oraz z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowana jest teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, iż jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje - jemu konkretnie- realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc udostępnić ogółowi (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 oraz z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście powyższych ustaleń za niezasadne uznać trzeba podniesione w skardze uwagi stwierdzające, że wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację prostą.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.