II SA/Wa 1765/18

II SA/Wa 1765/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 1475/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 39 zd. 1 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2017 poz 2365  art. 40 ust. 5
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wypłaty ryczałtu na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149
i 650), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 o odmowie wypłaty T.S. ryczałtu na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania w wysokości 1662,27 euro z tytułu rozliczenia należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa obejmujących okresy przebywania na terytorium RP w czasie delegowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] T.S. skierował do Sądu Rejonowego w [...] pozew z dnia [...] stycznia 2018 r. o zasądzenie kwoty 2.505,05 euro stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą z tytułu diet otrzymanych na misji [...] w [...].
W dniu [...] marca 2018 r. do [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynęło postanowienie ww. Sądu z dnia [...] lutego 2018 r. którym Sąd przekazał sprawę Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej do rozpoznania. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował ww. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów we wskazanym terminie. W związku z otrzymanym w dniu [...] marca 2018 r. zażaleniem na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] marca 2018 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd II instancji, który organ jest właściwy do rozpatrzenia ww. sprawy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. [...] Oddział Straży Granicznej przelał na rzecz T.S. kwotę 842,78 euro tytułem rozliczenia należności przysługujących z tytułu delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa na misji [...] i kwotę 476,64 zł.
Kwota 842,78 euro wynika z różnicy jaka powstała wskutek wypłacenia funkcjonariuszowi w dniu [...] maja 2016 r. należności z tytułu ryczałtu za wykonywanie stałych obowiązków służbowych poza granicami państwa w złotych stanowiących równowartość kwoty 12192,19 euro zamiast kwoty 13034,97 euro. Natomiast kwota 476,64 zł to odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie naliczone za okres od [...] maja 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r. od kwoty 3581,14 zł tj. równowartości 842,78 euro. Kwota stanowiąca różnicę między kwotą 2505,05 euro i wypłaconą 842,78 euro wynosi 1662,27 euro.
Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynął do oddziału odpis postanowienia Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] o oddaleniu zażalenia T.S. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podjął zawieszone postępowanie, a w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję w tej sprawie.
W dniu [...] lipca 2018 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynęło odwołanie sporządzone przez pełnomocnika, w którym zarzucił nieuprawnione przyjęcie, że faktyczne okresowe przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie delegowania do pełnienia służby poza granicami kraju, stanowi przeszkodę w nabyciu za ten okres świadczenia w postaci ryczałtu na pokrycie kosztów wyżywienia
i zakwaterowania.
Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 października 2011 r. w sprawne należności
i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. poz. 1476, z 2014 r. poz. 18i z 2018 r. poz. 294).
Podał, że w świetle § 2 wspomnianego rozporządzenia funkcjonariusz delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa wykonuje zadania określone w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zwanej dalej "ustawą",
w przepisach prawa Unii Europejskiej lub umowach międzynarodowych, w tym zadania w zespołach szybkiej interwencji, uczestnicząc we wspólnych operacjach, o których mowa w art. 147o ustawy, oraz realizuje zadania, o których mowa w art. 147s ustawy. Dalej w § 4 określono jakie należności i świadczenia przysługują ww. funkcjonariuszowi. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia, funkcjonariuszowi delegowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania, o którym mowa w § 6 - w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Organ wskazał, że rozporządzenie to zostało znowelizowane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 294), którego § 2 stanowi,
że w sprawach należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej delegowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje
się przepisy dotychczasowe.
Komendant podał, że z przedstawionych względów zastosowano § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 października 2011 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi delegowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania na warunkach określonych
w przepisach w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez funkcjonariuszy delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie Straży Granicznej, z zastrzeżeniem ust. 2.
Komendant wskazał, że funkcjonariusz otrzymywał świadczenie pieniężne
od strony zagranicznej. Z uwagi na to, że było ono niższe od wynikającego
z rozporządzenia Straż Graniczna wypłaciła stosowne wyrównanie, którego wysokość funkcjonariusz zakwestionował.
Organ stwierdził, że ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania nie przysługuje za pełnienie służby w miejscu innym niż "miejsce pełnienia służby poza granicami państwa". Podniósł, że skoro funkcjonariusz przebywający na urlopie wypoczynkowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wykonuje zadań wymienionych w § 2 rozporządzenia, a także nie przebywa "w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa" to nie przysługuje mu ryczałt, o którym mowa w § 6 rozporządzenia.
Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. stała się przedmiotem skargi T.S., reprezentowanego przez radcę prawnego. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 5 zd. wstępne ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 28 października 2011 r. w sprawie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2011 r. Nr 247, poz. 1476), poprzez nieuprawione przyjęcie, że faktyczne okresowe przebywanie urlopowanego funkcjonariusza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie delegowania do pełnienia służby
w Straży Granicznej poza granicami kraju, jest faktem prawotwórczym i stanowi przeszkodę w nabyciu za ten okres należnego świadczenia w postaci ryczałtu
na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania;
- przepisu postępowania w postaci art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niedoręczeniu zaskarżonej decyzji drogą elektroniczną, pomimo tego, że odwołanie taką drogą zostało wniesione, co stanowiło żądanie doręczenia decyzji drogą elektroniczną.
W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że bez podstawy prawnej organ II instancji wywiódł istnienie prawa do równoważnika (świadczenia uzupełniającego inne zagraniczne świadczenie pieniężne o część krajowego ryczałtu); żaden przepis prawa stanowiący podstawę decyzji nie dawał tytułu ani do podziału ryczałtu i wypłaty jego odsetka, ani też do stosowania potrącenia, czy też wyrównania w stosunku do świadczenia zagranicznego.
Pełnomocnik podkreślił, że wbrew ocenie Komendanta Głównego, unormowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia nie formułuje przeszkody w korzystaniu z ryczałtu w postaci okresowego przebywania funkcjonariusza w trakcie delegowania za granicę,
na terytorium Polski. Pełnomocnik stwierdził, że o tym, iż ryczałt przysługuje rozstrzyga, pod względem temporalnym, wyłącznie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przełożonego o delegowaniu do pełnienia służby poza granicami Rzeczypospolitej
Polskiej i prawidłowe wykonywanie tej decyzji przez funkcjonariusza-adresata. We wszystkich okresach, za które pomniejszono łączną kwotę ryczałtu, T.S. legitymował się wykonalnym, ostatecznym rozstrzygnięciem o delegowaniu. Jego miejscem pełnienia służby (co nie oznacza, że pobytu, który ze służbą zagraniczną nie został przez przepisy nierozerwalnie powiązany) było wyznaczone miejsce znajdujące się poza terytorium Polski. To, że wypoczywał z rodziną w kraju w ramach urlopu (stanowiącego fikcję realizacji służby w miejscu służbowym, tj. poza granicami Polski) nie oznacza, że nie był funkcjonariuszem z wyznaczonym poza granicami Polski miejscem służbowym i że takiego rozkazu personalnego na urlopie nie wykonywał.
Pełnomocnik wskazał, że przywołane regulacje, co umknęło organom obu instancji, stanowią uszczegółowienie art. 40 ust. 5 zd. wstępne ustawy o Straży Granicznej, konstruującego prawo podmiotowe funkcjonariusza (prawo ze stosunku służbowego) do ryczałtu. Pełnomocnik wskazał, że użyte w § 6 ust 1 rozporządzenia sformułowanie "przysługuje w miejscu pełnienia służby" jedynie określa gdzie świadczenie pochodzące od przełożonego w kraju powinno być wskutek czynności wypłaty spożytkowane; stanowi bowiem wyłom od zasady wypłat uposażenia w miejscu służbowym w kraju, na zasadach właściwych polskiemu porządkowi prawnemu.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc
się do zarzutu niedoręczenia zaskarżonej decyzji drogą elektroniczną organ wskazał,
że nie dostrzeżono iż ww. odwołanie zostało wysłane drogą elektroniczną. Z tego względu dopiero w dniu [...] września 2018 r. przesłano skarżącemu zaskarżoną decyzję drogą elektroniczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazania wymaga, iż mimo że organ powołany przepis ten naruszył, albowiem zaskarżoną decyzję doręczył za pośrednictwem placówki pocztowej, Sąd przyjął,
że nastąpiło skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji, a tym samym, że skarga z dnia 1 września 2018 r. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie. Uchybienie powołanemu przepisowi nie stanowiło w okolicznościach faktycznych sprawy podstawy do odrzucenia skargi.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365) jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia określającego należności i świadczenia przysługujące funkcjonariuszom delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa. Minister wydał, znajdujące w tej sprawie zastosowanie, rozporządzenie z dnia 28 października 2011 r. w sprawie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2011 r., Nr 247, poz. 1476 ze zm.).
Prawidłowo organ zastosował § 6 ust. 1 tego rozporządzenia (w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej delegowanym do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 294)), stwierdzając, że ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania nie przysługuje skarżącemu za czas przebywania na terytorium RP na urlopie wypoczynkowym. Ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania, jak jednoznacznie stanowi ten przepis, przysługuje w miejscu pełnienia służby. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, funkcjonariuszowi delegowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania na warunkach określonych w przepisach w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez funkcjonariuszy delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie Straży Granicznej, z zastrzeżeniem ust. 2.
W okresie przebywania na terytorium RP w czasie urlopu wypoczynkowego skarżący nie wykonywał zadań "w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa". Okres przebywania skarżącego na urlopie na terytorium RP i nie wykonywania w tym czasie zadań na rzecz podmiotu zagranicznego, o którym mowa w rozkazie o delegowaniu, nie stanowi okresu za który przysługuje określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania. Błędnie pełnomocnik wywodzi, że samo istnienie w obrocie prawnym rozkazu o delegowaniu funkcjonariusza do pełnienia służby poza granicami państwa stanowi o uprawnieniu do ryczałtu, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przez cały okres delegowania, niezależnie od tego, czy funkcjonariusz przebywa w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza nie dotyczy uposażenia zasadniczego, czy do dodatków do uposażenia, które ustalane jest na cały okres delegowania. Warto też zwrócić uwagę, że kwestie dotyczące rodzaju świadczeń funkcjonariusza delegowanego związane z jego pobytem w kraju w celu wykorzystania urlopu wypoczynkowego, uregulowane są w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia.
W ocenie Sądu, prawidłowo organ stwierdził w decyzji, że ryczałt na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia przysługujący w miejscu pełnienia służby, nie przysługuje skarżącemu za okres przebywania na terytorium RP na urlopie wypoczynkowym.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.