II SA/Wa 1758/23

II SA/Wa 1758/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 3 i art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z [...] grudnia 2018 r., odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], dalej "Stowarzyszenie" wystąpiło do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- imion i nazwisk delegowanych w latach 2016-2018 do Ministerstwa pracownic i pracowników sądów, zarówno tych będących, jak i niebędących sędziami, ze wskazaniem z jakiego sądu nastąpiła delegacja, daty delegacji i informacji o przyczynie delegacji;
- informacji o wysokości wynagrodzenia delegowanych w latach 2016-2018 do Ministerstwa pracownic i pracowników sądów, które otrzymywali po tym, jak rozpoczęli delegację.
Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres e-mail.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. Minister przekazał Stowarzyszeniu wykaz pracowników sądów powszechnych, którzy w latach 2016-2018 odbywali delegację do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, wskazując jednocześnie, że podstawę delegacji pracownika sądu przewiduje art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz. U. z 2018 r., poz. 577 ze zm.). Nadto stwierdził, iż jest zobowiązany zanonimizować dane osobowe pracowników, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.", albowiem nie są to funkcjonariusze publiczni, zaś zanonimizowanie danych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Organ przekazał również Stowarzyszeniu wykaz sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2016-2018 odpowiednio według stanu na dzień: [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2017 r. oraz [...] grudnia 2018 r. Organ wskazał nadto, iż nie posiada informacji w zakresie wynagrodzenia delegowanych pracowników sądów, bowiem Ministerstwo Sprawiedliwości nie wypłaca tym pracownikom wynagrodzenia.
Pismem z [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2016 - 2018, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/19, zobowiązał Ministra do ponownego rozpoznania punktu 1) wniosku z grudnia 2018 r. w zakresie imion i nazwisk pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016-2018 do Ministerstwa. Sąd uznał bowiem za informację publiczną ww. dane osobowe i stwierdził, że obowiązkiem organu jest dokonanie analiz, którzy spośród delegowanych pracowników sądów spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", a którzy do kręgu tych osób nie należą. Sąd zaznaczył, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczenie dostępu do informacji w postaci imion i nazwisk tych osób ze względu na ich prywatność nie miałoby zastosowania w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie dostępności ze względu na tę przesłankę dotyczyłoby natomiast informacji o danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. W stosunku do tych osób, w świetle przepisów określających zasady ochrony danych osobowych (tj. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. poz. 1000 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE - Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r.), istniałyby podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowane informacje o jednostce, z której urzędnik został delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości oraz w jakim okresie. Nie udostępnił natomiast danych dotyczących imion i nazwisk delegowanych urzędników. W ocenie Sądu, informacje te - biorąc pod uwagę cały zakres pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. - są na tyle istotne, że prawidłowe rozpoznanie wniosku winno nastąpić albo poprzez udostępnienie tychże danych, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia wskazanych treści.
Minister decyzją z [...] października 2019 r., działając na postawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016-2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt II SAB/Wa 124/19 uznał za informację publiczną ww. dane osobowe i stwierdził, że obowiązkiem organu jest dokonanie analiz, którzy spośród delegowanych pracowników sądów spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą.
W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczenie dostępu do informacji w postaci imion i nazwisk tych osób ze względu na ich prywatność nie miałoby zastosowania. Ograniczenie dostępności ze względu na tę przesłankę dotyczyłoby informacji o danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. W stosunku do tych osób, w świetle przepisów określających zasady ochrony danych osobowych (ustawy o ochronie danych osobowych i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zw. z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46MIE - Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r.), istniałyby podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalił, że zakres wniosku dotyczy 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016 – 2018 oraz wskazał, że termin "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie posiada definicji ustawowej (przeciwnie, jest pojęciem ogólnym i nieostrym) i nie podlega odnotowaniu w aktach osobowych pracownika, Urząd nie posiada możliwości, aby w prosty (automatyczny) sposób ustalić, która spośród ww. osób jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Ministra, by przeprowadzić takie ustalenie, konieczne byłoby dokonanie przeglądu dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek. Dopiero kwerenda opisu stanowiska pracy i zakresu czynności wykonywanych na danym stanowisku, w odniesieniu do każdego pracownika z osobna, mogłaby przyczynić się do poczynienia ustaleń, zgodnych z wytycznymi Sądu. Dodatkowo należałoby porównać ustalenia wynikające z kwerendy dokumentacji kadrowej z przedstawionymi przez Sąd stanowiskami sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, które podjęły próbę zdefiniowania pojęcia "osoba pełniącą funkcję publiczną".
Minister w związku z tym uznał, że ogół czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek wymagałby podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Wskazał też, że ww. pracownicy nie stanowią jednolitej grupy, lecz zajmują różne stanowiska i posiadają indywidualnie określony zakres czynności oraz kompetencji. Prawidłowa realizacja wniosku wymagałaby więc od organu przeprowadzenia analizy sytuacji każdego z pracowników z osobna, w celu oceny, czy jest on osobą, którą można uznać za pełniącą funkcje publiczne. Weryfikacji wymagałoby również, czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali np. indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Ww. praca, konieczna do prawidłowej realizacji wniosku, miałaby charakter analityczny (a nie techniczny, bądź odtwórczy). Brak ustawowej definicji omawianego pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", a także brak odnotowywania tego rodzaju informacji w dokumentacji pracowniczej, powoduje, że wytypowanie kręgu pracowników, do których ma zastosowanie art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. wymaga indywidualnej analizy dokumentacji każdego pracownika. Minister zaznaczył przy tym, że jedynie pomocniczo mógłby wykorzystać w tym celu urządzenia ewidencyjne, albowiem nie zawierają one klasyfikacji pracowników wg kryterium pełnienia funkcji publicznych. Do analizy 35 tomów akt osobowych należałoby oddelegować co najmniej kilku pracowników na znaczny okres czasu (minimum 2 tygodnie), co z dużym prawdopodobieństwem miałoby negatywny wpływ na realizację przez Ministerstwo podstawowych zadań. Ze względu na konieczność ustalenia statusu pracowników, który nie wynika wprost z literalnego brzmienia dokumentów pracowniczych, kwerenda akt osobowych wymaga specjalistycznej wiedzy, w tym wiedzy prawniczej, a co za tym idzie musiałaby zostać powierzona pracownikom (np. radcom prawnym) o właściwych kwalifikacjach, którzy w tym czasie nie mogliby wykonywać swoich zasadniczych obowiązków.
Zdaniem Ministra przedstawione cechy żądanej informacji wskazują, że w sprawie mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona.
W ocenie Ministra prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Minister, w związku z powyższym, pismem z [...] września 2019 r. poinformował Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja jest przetworzoną informacją publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także wskazał powody dla których przyjął taki charakter informacji. Stowarzyszenie w piśmie z [...] października 2019 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, oświadczyło, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby informacja o pracownikach delegowanych była informacją przetworzoną. Nadal nie jest znana liczba osób, których dotyczy żądana informacja, zaś stanowiska pracy w sądzie są ustandaryzowane, zatem ewentualna analiza zakresu obowiązków nie będzie przysparzała większego problemu. Uzyskanie informacji jest ponadto szczególnie istotne dla możliwości kontroli społecznej w obszarze, w którym władza sądownicza styka się z władzą wykonawczą. Przejawem punktu stycznego jest m.in. delegowanie pracowników do pracy w resorcie.
Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Stowarzyszenie i wskazał, że w piśmie z [...] stycznia 2019 r. otrzymał informację ilu pracowników sądów delegowanych do Ministerstwa dotyczy wniosek. Liczbę tę powtórzono w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz w piśmie Ministra z [...] września 2019 r. Skarżący nie wziął też pod uwagę, że analiza opisów stanowisk i zakresów czynności nie dotyczyłaby zadań, które pracownicy wykonywali podczas pracy w sądzie, lecz opisów i zakresów (a także innych dokumentów) odnoszących się do wykonywania zadań służbowych w miejscu delegowania – w Ministerstwie. Z uwagi na bardzo dużą liczbę realizowanych zadań publicznych Ministerstwo posiada skomplikowaną i złożoną strukturę organizacyjną. Struktura ta ma przełożenie na występowanie różnorodnych stanowisk pracy, a co za tym idzie także różnorodnych opisów stanowisk i zakresów czynności pracowników, które znacznie odbiegają od dokumentów stosowanych w sądach.
Minister za ogólnikowy uznał argument Stowarzyszenia, uzasadniający szczególny interes publiczny przez wskazanie, że "uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla możliwości kontroli społecznej w obszarze, w którym władza sądownicza styka się z władzą wykonawczą. Przejawem punktu stycznego jest m.in. delegowanie pracowników do pracy w resorcie". Z ww. argumentu nie wynika też na czym ww. kontrola miałaby polegać, jaki związek przyczynowo - skutkowy istnieje pomiędzy danymi osobowymi pracowników sądów, a tą kontrolą lub jej wynikami, w jaki sposób udostępnienie żądanych informacji mogłoby wpłynąć na poprawę działania instytucji publicznych, a tym samym działać dla dobra ogółu społeczeństwa, w jaki sposób zostaną użyte wnioskowane informacje tak, by przyczyniło się do poprawy warunków sprawowania władzy publicznej, życia publicznego, rozwoju społeczeństwa obywatelskiego etc. Ww. argument nie daje zatem podstaw do ustalenia, w jakim celu Stowarzyszenie potrzebuje i zamierza wykorzystać żądane informacje..
W sprawie zaszła więc sytuacja, w której z jednej strony przedmiotem żądania objęto przetworzoną informację publiczną, z drugiej zaś nie spełniono koniecznej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., uzasadniającej domaganie się udostępnienia tej informacji.
Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2734/19 uchylił decyzję Ministra z października 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister, wydając decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji ww., istotnego uchybienia, Minister - odmawiając Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., naruszając przy tym konstytucyjne prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przewidziane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze.
Następnie wskazano, że Sąd w wyroku II SAB/Wa 124/19, który wiąże w sprawie, na mocy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) uwypuklił ponadto kwestę możliwości zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Sądów administracyjnych, jak również mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006r. nr 3, poz. 30). Z orzeczeń tych wynika, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Wyjaśniono przy tym, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Sąd w prawomocnym wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/19 - mając na względzie ww. stanowisko prezentowane w orzecznictwie - wskazał, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Zdaniem WSA nie należą do nich pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z tym WSA w Warszawie wskazał, że obowiązkiem Ministra było dokonanie analizy, którzy spośród delegowanych pracowników sądów spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą. Sąd uznał przy tym, że Minister nie dopełnił tego obowiązku
i jednocześnie wskazał, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczenie dostępu do informacji w postaci imion i nazwisk tych osób ze względu na ich prywatność nie miałoby zastosowania w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, rozpatrującego sprawę pod sygn. akt II SA/Wa 2734/19 w decyzji z 31 października 2019 r. Minister zawarł nieprzekonywujące wyjaśnienia, które narusza zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd zwraca bowiem uwagę, że jakkolwiek termin "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie posiada definicji ustawowej, tym niemniej wskazano uprzednio, jak pojęcie to rozumieć (wyrok z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/19). WSA w Warszawie wskazał ponadto, że obowiązkiem Ministra było dokonanie analizy, którzy spośród delegowanych pracowników sądów spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą. Minister powinien zatem, przy prawidłowej realizacji wytycznych WSA w Warszawie zastanowić się, którzy spośród delegowanych pracowników sądów w ramach swoich obowiązków wykonywali zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Sąd wskazał też, że nie należą do nich pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Sąd uznał też, że do prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym będzie zbadanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Minister przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien przeanalizować zakres uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem, wydając decyzję z [...] października 2019 r. nie odwołał się ani do zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018, ani do ewentualnej obszerności ww. zakresu ich obowiązków, lecz wskazał na potrzebę przeglądania dokumentacji kadrowej i to bez wskazania konkretnych danych dotyczących jej obszerności.
Za przedwczesną i nieodpowiadającą treści art. 80 k.p.a. Sąd uznał wyrażoną przez organ w decyzji z [...] października 2019 r., ocenę o potrzebie podjęcia przez Ministra nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Możliwe było wyodrębnienie w prosty sposób z zakresu indywidualnie określonych zadań i czynności ww. osób czynności o charakterze usługowym, technicznym, jak również osób, które nie posiadały żadnego wpływu na procesy decyzyjne i wykonywały szeroko rozumiane czynności pomocnicze. Ww. działań nie sposób uznać za skomplikowane w kontekście zakresu obowiązków, które posiada każdy pracownik.
Sąd nie podzielił też stanowiska Ministra w zakresie stwierdzenia, że praca konieczna do prawidłowej realizacji wniosku miałaby charakter analityczny, a nie techniczny bądź odtwórczy, bowiem polegałaby na zweryfikowaniu czy poszczególni pracownicy posiadali np. indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych.
Sąd omówił przedstawione w judykaturze i doktrynie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Podkreślił, że charakterystyczny dla informacji przetworzonej jest proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji. Po czym wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r., nie można mówić o znaczącym wysiłku intelektualnym przy stwierdzeniu, czy dany pracownik niebędący sędzią, którego oddelegowano w latach 2016-2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie pełnił funkcję publiczną, czy też nie. Organ nie wykazał, jak bardzo obszerne są zakresy czynności/obowiązków poszczególnych pracowników, co z łatwością można było uczynić przy 35 pracownikach, o których mowa w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie sposób było uznać, że konieczne było podejmowanie ponadstandardowych czynności, czy ponadstandardowego nakładu środków, a nie czynności mechanicznych sprowadzająca się do automatycznego zestawiania danych. Tym samym przyjął, że lakoniczne motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają należycie uznania przez Ministra, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji przetworzonej.
Konkludując WSA w Warszawie zobowiązał Ministra do ustalenia, czy w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa spełnione zostały w sprawie przesłanki odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Minister powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji. Mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i przepisy materialne - u.d.i.p., zobowiązany został do ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji, jako informacji przetworzonej.
Rozpatrując sprawę ponownie Minister wydał decyzję z [...] kwietnia 2021 r., którą ponownie odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości (pkt 1 wniosku).
W jej uzasadnieniu Minister wskazał, że termin "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie posiada definicji ustawowej i nie podlega odnotowaniu w aktach osobowych pracownika. Wskazano, że organ nie posiada możliwości, aby w prosty (automatyczny) sposób ustalić, która spośród ww. osób jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Aby przeprowadzić takie ustalenie, konieczne byłoby dokonanie przeglądu dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek. Zbiory danych osobowych osób objętych wnioskiem mieszczą się w przedziale od 1 do 3 tomów, jeden tom zawiera do 200 kart. Zatem w celu ustalenia, które z osób objętych wnioskiem pełniły funkcje publiczne, należałoby dokonać przeglądu 35 zbiorów danych osobowych - tj. nawet kilkunastu tysięcy kart.
Minister zwrócił uwagę na konieczność oddelegowania kilku pracowników do wykonania powyższego zadania, co z dużym prawdopodobieństwem miałoby negatywny wpływ na realizację podstawowych zadań Ministerstwa Sprawiedliwości. Kwerenda akt osobowych wymaga specjalistycznej wiedzy, w tym wiedzy prawniczej, a co za tym idzie musiałaby zostać powierzona pracownikom (np. radcom prawnym) o właściwych kwalifikacjach, którzy w tym czasie nie mogliby wykonywać swoich zasadniczych obowiązków. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że ogół czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek wymagałby podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Weryfikacji wymagałoby również czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali np. indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Praca, konieczna do prawidłowej realizacji wniosku, miałaby charakter analityczny - wytypowanie kręgu pracowników, do których ma zastosowanie art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. wymaga indywidualnej analizy dokumentacji każdego pracownika.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra uznanie żądanej informacji za przetworzoną odpowiada stanowisku zaprezentowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawionemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2734/19, odnoszącemu się do kwestii rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Minister przywołał też poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące kwalifikacji informacji jako przetworzonej - informacji, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego, czy też jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego.
Odnosząc się do argumentu, który przedstawiło Stowarzyszenie na uzasadnienie szczególnego interesu publicznego, Minister wskazał, że jego stanowisko w tym zakresie jest lakoniczne i nie daje podstaw do ustalenia, w jakim celu potrzebuje i zamierza on wykorzystać żądane informacje, a zatem zasadne było odmówienie skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wniosło Stowarzyszenie wnosząc o jej uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Sprawiedliwości, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi przede wszystkim naruszenie art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W uzasadnieniu skargi, Stowarzyszenie podniosło, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej na tożsamej podstawie, tj. w zw. z przyjęciem, że kwalifikacja oddelegowanych pracowników pod kątem pełnienia funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. stanowi o przetworzeniu informacji, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. W ocenie skarżącej ustalenie którzy z delegowanych pracownic i pracowników delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości pełnią funkcje publiczną, jest związane z realizacją wniosku. Ustalenie tej kwestii dotyczy bowiem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, bez tego nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Z tego powodu, zaniechanie przez organ tego ustalenia (z powodu wykorzystania instytucji informacji przetworzonej) prowadzi do, de facto, nierozpatrzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/21, uchylił zaskarżoną decyzję powołując się na art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd wskazał, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).
W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż rozpatrując niniejszą sprawę, ma na względzie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2734/19. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości przy ponownym przeprowadzeniu postepowania nie zastosował się w pełni do wytycznych tam określonych.
Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania organu są kwestie związane z tym, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona oraz to czy wnioskodawca wykazał tzw. szczególny interes publiczny. Jednocześnie z uwagi na okoliczność, że zarówno organ, jak i skarżący w sposób niewątpliwy zaznajomieni są z poglądami orzecznictwa i doktryny w przedmiotowym zakresie, a także sprawa była już uprzednio przedmiotem rozważań Sądu w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 124/19 oraz II SA/Wa 2734/19, istotne w niniejszej sprawie zamiast przeprowadzania kompleksowego wywodu dotyczącego istoty informacji publicznej przetworzonej, będzie skupienie się wyłącznie na spornej kwestii.
Dalej wskazano, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i skoro nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane to nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie. "Zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie." (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Sąd wskazał, że podziela również pogląd, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach konkretnej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej (tak: NSA w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20).
Przechodząc do meritum sprawy Sąd nie podzielił stanowiska Ministra w zakresie stwierdzenia, że praca konieczna do prawidłowej realizacji wniosku miałaby charakter analityczny, a nie techniczny bądź odtwórczy, bowiem polegałaby na zweryfikowaniu czy poszczególni pracownicy posiadali np. indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Minister, wydając zaskarżoną decyzję nie odwołał się ani do zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018, ani do ewentualnej obszerności ww. zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018.
W ocenie Sądu organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania, nie dokonał oceny możliwości realizacji wniosku skarżącej w zaskarżonym zakresie. Sąd przyznał rację skarżącemu Stowarzyszeniu, że Minister rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę, ograniczył się jedynie do rozbudowania treści uzasadnienia, które niestety nie świadczy o podjęciu przez organ działań w takim ustaleniu stanu faktycznego, jak i indywidualnej jego ocenie, w jakim został zobowiązany na podstawie wskazanego powyżej wyroku. Sąd dodał, że Minister w zaskarżonej decyzji w istocie powtórzył prezentowane wcześniej stanowisko, posługując się często tożsamymi wręcz argumentami.
Sąd zawrócił też uwagę, że w prawomocnym i wiążącym także Ministra orzeczeniu z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/19 Sąd wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "osoba pełniąca funkcję publiczną", co zostało przez organ zignorowane i stało się przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu zarówno ze względu na naruszenie przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Przy jej wydaniu naruszono nie tylko treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale również zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Organ ponadto nie wywiązał się z obowiązków nałożonych we wskazanym wcześniej wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2734/19) czym naruszył art. 153 p.p.s.a., a już samo to daje sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę podstawę do jej uchylenia.
Sąd zwrócił też uwagę, że uzasadnienie skarżonej decyzji nadal nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie organu w niniejszej sprawie, może rodzić uzasadnione wątpliwości po stronie skarżącej czy sprawa w ogóle zmierza ku jakiemukolwiek innemu zakończeniu. W ocenie Sądu takie postępowanie nie licuje również z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych. Jak wskazano bowiem wcześniej, nawet już niezbyt wnikliwa analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do konkluzji, że argumentacja użyta przez Ministra prowadzi do takiego samego rozstrzygnięcia, jakie zostało podjęte w uprzednio uchylonej decyzji. Jego natomiast dogłębna analiza, tylko to stanowisko potwierdza.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że nie można przyjąć, aby organ wykonał w pełni wytyczne co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.
Formułując wytyczne Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś dokonać indywidualnej oceny wniosku skarżącego Stowarzyszenia, nie poprzez powielenie uprzednio prezentowanej argumentacji, a rzeczywiste przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, jak i wyrokach poprzedzających - o sygn. akt II SAB/Wa 124/19 oraz II SA/Wa 2734/19. Sąd rozpoznający sprawę podkreślił też ciągłą aktualność wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r. Minister Sprawiedliwości po raz kolejny odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 – 2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, że zakres wniosku dotyczy 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2016-2018 i że zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/19, za osoby pełniące funkcje publiczne
w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Ze względu na fakt, że termin "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie podlega odnotowaniu w aktach osobowych pracownika, organ nie posiada możliwości, aby w prosty sposób ustalić, która spośród ww. osób jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Aby przeprowadzić takie ustalenie, konieczne byłoby dokonanie przeglądu dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek. W wyniku kwerendy dokumentacji kadrowej osób, których dotyczy wniosek, ustalono następującą obszerność poszczególnych akt osobowych na podstawie ilości stron; 67, 97, 84, 36, 109, 206, 37, 37, 21, 90, 26, 35, 41, 53, 43, 67, 29, 69, 46, 17, 55, 18, 59, 19, 62, 203, 43, 37, 25, 50, 31, 38, 45, 49, 98. Powyższe oznacza, że w celu ustalenia, które z wymienionych osób delegowanych do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości w latach 2016-2018 pełniły funkcje publiczne, należałoby dokonać przeglądu 35 tomów zbiorów danych osobowych o wskazanej powyżej obszerności, co stanowi konieczność przejrzenia łącznie 2042 kart. Ogół czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek wymagałby podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności.
Organ dodał, że pracownicy, których dotyczy wniosek nie stanowią jednolitej grupy, lecz zajmują różne stanowiska i posiadają indywidualnie określony zakres czynności oraz kompetencji. Oprócz przeprowadzenia analizy sytuacji każdego
z pracowników z osobna, w celu oceny, czy jest on osobą, którą można uznać za pełniącą funkcje publiczne, zweryfikować należałoby według organu również, czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali np. indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych.
Minister zaznaczył też, że w toku prowadzenia analizy akt osobowych mogą zaistnieć okoliczności o charakterze obiektywnym, np. braki w dokumentacji
i konieczność jej odtwarzania czy też potrzeba poszukiwania zarchiwizowanych już dokumentów mogących mieć znaczący, a nawet decydujący wpływ na czasochłonność tych czynności. W związku z powyższym do analizy akt należałoby oddelegować co najmniej dwóch pracowników na okres minimum dwóch tygodni.
Według organu udzielenie żądanej informacji wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia działań o charakterze intelektualnym i analitycznym. Dodał także, iż
z uwagi na bardzo dużą liczbę realizowanych zadań publicznych, bez wątpienia tut. Urząd posiada skomplikowaną i złożoną strukturę organizacyjną. Struktura ta ma przełożenie na występowanie różnorodnych stanowisk pracy, a co za tym idzie także różnorodnych opisów stanowisk i zakresów czynności pracowników. Ze względu na zajmowanie przez delegowanych pracowników różnych stanowisk i posiadania indywidualnie określonych zakresów czynności oraz kompetencji, ocena którzy z tych pracowników pełnią czy też pełnili funkcję publiczną, wymagałaby skierowania do tej analizy osób z wykształceniem prawniczym oraz doświadczeniem w sprawach pracowniczych i w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ dodał również, iż wnioskodawca nie udowodnił istotności interesu publicznego w udostępnieniu żądanych danych.
Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodło Stowarzyszenie [...], zarzucając organowi m. in. naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organ na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia tego, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawartego w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1882/21 uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a. organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Sąd przypomniał, że w ww. rozstrzygnięciu Sąd przesądził, że: "nie podzielił stanowiska Ministra w zakresie stwierdzenia, że praca konieczna do prawidłowej realizacji wniosku miałaby charakter analityczny, a nie techniczny bądź odtwórczy, bowiem polegałaby na zweryfikowaniu czy poszczególni pracownicy posiadali np. indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Minister, wydając zaskarżoną decyzję nie odwołał się ani do zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018, ani do ewentualnej obszerności ww. zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania, nie dokonał oceny możliwości realizacji wniosku skarżącej w zaskarżonym zakresie. Sąd przyznał rację skarżącemu Stowarzyszeniu, że Minister rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę, ograniczył się jedynie do rozbudowania treści uzasadnienia, które niestety nie świadczy o podjęciu przez organ działań w takim ustaleniu stanu faktycznego, jak i indywidualnej jego ocenie, w jakim został zobowiązany na podstawie wskazanego powyżej wyroku. Sąd dodał, że Minister w zaskarżonej decyzji w istocie powtórzył prezentowane wcześniej stanowisko, posługując się często tożsamymi wręcz argumentami".
Sąd zwrócił dalej uwagę, że tutejszy Sąd przesądził także, że "uzasadnienie skarżonej decyzji nadal nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie organu w niniejszej sprawie, może rodzić uzasadnione wątpliwości po stronie skarżącej czy sprawa w ogóle zmierza ku jakiemukolwiek innemu zakończeniu. W ocenie Sądu takie postępowanie nie licuje również z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych. Jak wskazano bowiem wcześniej, nawet już niezbyt wnikliwa analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do konkluzji, że argumentacja użyta przez Ministra prowadzi do takiego samego rozstrzygnięcia, jakie zostało podjęte w uprzednio uchylonej decyzji. Jego natomiast dogłębna analiza, tylko to stanowisko potwierdza".
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że nie można przyjąć, aby organ wykonał w pełni wytyczne co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.
Sąd wskazał, że formułując wytyczne w wyroku II SA/Wa 1882/21, Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś dokonać indywidualnej oceny wniosku skarżącego Stowarzyszenia, nie poprzez powielenie uprzednio prezentowanej argumentacji, a rzeczywiste przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, jak i wyrokach poprzedzających - o sygn. akt II SAB/Wa 124/19 oraz II SA/Wa 2734/19. Sąd podkreślił też ciągłą aktualność wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach.
Sąd podniósł, że z przytoczonych fragmentów uzasadnienia poprzedniego wyroku Sądu wynikają niezbicie dwa kluczowe dla rozstrzygnięcia argumenty:
- że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie, iż dla ustalenia charakteru żądanej informacji wystarczająca jest analiza akt osobowych poszczególnych pracowników objętych wnioskiem,
- że analiza ta będzie mieć tylko i wyłącznie charakter techniczny.
Sąd zwrócił uwagę, że powyższego wyroku – co wielce znamienne – organ nie zakwestionował w drodze skargi kasacyjnej. Mimo tego, ponownie rozpoznając sprawę zdawał się nie zauważać motywów wiążącego go wyroku. W szczególności mimo wiążącego przesądzenia, iż analiza zakresów obowiązków pracowników objętych wnioskiem będzie miała charakter wyłącznie techniczny, ponownie powielił swoją wcześniejszą argumentację, którą przecież Sąd w wyroku z 8 listopada 2021 r. w pełni zdyskredytował. Mimo tego organ zawarł w skarżonej decyzji - niedopuszczalne w realiach prawnych niniejszej sprawy stwierdzenie - o analitycznym charakterze tego działania. Ponadto organ zignorował w całości zobowiązanie zawarte w wyroku z 8 listopada 2021 r. i nie dokonał analizy akt osobowych pracowników objętych wnioskiem. Miast tego przywołał ilość kart każdych z powyższych akt pracowniczych wywodząc, iż ich obszerność zmuszałaby organ do zatrudnienia przy ich analizie dwóch pracowników (i to do tego prawników) na okres aż dwóch tygodni. Tej tezy organ nie tylko jednak nie udowodni, ale nawet nie uprawdopodobnił. Wbrew wiążącemu związaniu omawianymi wytycznymi Sądu nie przywołał nawet przybliżonej ilości kart opisujących zakresy obowiązków wspomnianych pracowników.
Zdaniem Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podniesiona przez organ kwestia obszerności całych akt pracowniczych. Pomijając już nawet materię tego, iż twierdzenie o obszerności akt zawierających od 21 do ok. 70 stron (taka jest wielkość 28 spośród 35 spornych akt osobowych) przeczy zasadom racjonalności a wręcz zasadzie logicznego rozumowania, to organ pominął całkowicie okoliczność, iż zakresy obowiązków nie stanowią całości ww. akt a z reguły są ich znikomą częścią.
Reasumując Sąd stwierdził, że lektura uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosków tożsamych z tymi, jakie legły u podstaw wcześniejszego wyroku tut. Sądu, iż postępowanie Ministra polegające na posługiwaniu się argumentacją zdyskredytowaną już prawomocnie przez Sąd - nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych. Tego rodzaju postępowanie może rodzić u odbiorców decyzji Ministra uzasadniona obawę o to, czy organ przed ponownym rozpoznaniem sprawy, zapoznał się w wystarczająco dokładny sposób z motywami wyroku, którym był związany (i który nota bene zaakceptował skoro go nie zaskarżył do NSA) – ewentualnie czy swym zachowaniem nie zmierza do kwestionowania konstytucyjnej zasady trójpodziału władz skoro pomija moc wiążącą prawomocnego wyroku Sądu.
Rozpatrując sprawę po raz kolejny Minister wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że rozumie i przyjmuje stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/22 jak i w poprzednich wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie, jednak z wątpliwości dotyczących kwestii rozumienia pojęcia "pełnienie funkcji publicznych" wynika duża ostrożność organu przy podejmowaniu prób kwalifikowania osób, których dotyczy wniosek do kategorii pełniących funkcje publiczne i chęć uniknięcia doprowadzenia do sytuacji ujawnienia danych osobowych pracowników niepełniących funkcji publicznych w przypadku nieprawidłowej ich kwalifikacji.
Minister stwierdził, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wyraźnego dookreślenia, kto jest osobą pełniącą funkcję publiczną oraz jakie konkretnie informacje o tej osobie jako mające związek z pełnieniem funkcji publicznej muszą być udostępniane. Chodzi nie tylko o trudności interpretacyjne, lecz także o istotnie problematyczną kwestię wkraczania w sferę informacyjną jednostki w sposób dla niej mało przejrzysty, a częstokroć też nieoczekiwany, ponieważ brak ustawowych kryteriów określenia cech pełnienia funkcji publicznej powoduje, że ustaleń tych dokonuje się ad hoc, w odniesieniu do konkretnego żądania dostępowego i konkretnej osoby fizycznej, która niekiedy nie ma świadomości tego, że ona sama i informacje jej dotyczące mogą być w ten sposób kwalifikowane. Ustalenia, kto jest, a kto nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, są prowadzone względem konkretnej osoby wykonującej określone zadania, które poddaje się analizie pod względem wyznaczanych w orzecznictwie cech funkcji publicznej i to ten faktyczny zakres zadań określa jej status. Nie można też jednoznacznie wskazać zadań, jakich wykonywanie powoduje przypisanie statusu osoby pełniącej funkcje publiczną, poza pewnymi funkcjami i zadaniami, które w oczywisty sposób kwalifikuje się jako wykonywanie funkcji publicznych, istnieje szeroki margines przypadków niejednoznacznych. Przepis wciąż budzi wątpliwości, bo nie jest jednoznaczne, kogo należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną oraz jaki zakres informacji o takiej osobie podlega udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Ustalenia dotyczące znaczenia poszczególnych użytych w nim pojęć oraz jego zastosowania w praktyce odbywają się w głównej mierze w oparciu o dorobek orzecznictwa i literatury przedmiotu, choć wyrażane tam poglądy nie zawsze pozwalają na jednoznaczną ocenę, a nadto bywają rozbieżne.
Organ podniósł, że niepewność związana ze zdefiniowaniem osób pełniących funkcje publiczne oraz zakresu udostępnienia informacji, które ich dotyczą, podniesione zostały w argumentacji zawartej w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. o stwierdzenie niezgodności
z Konstytucją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Minister przywołując główne argumenty zawarte w uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał m.in., że niedochowanie wymogu określoności przepisów prawa stwarza możliwość takiej interpretacji art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., która prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do prywatności.
Dalej organ zaznaczył, że niezależnie od powyższego, aby przeprowadzić ustalenie która spośród osób, których dotyczy wniosek jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., konieczne jest dokonanie przeglądu całości dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek. W toku prowadzenia analizy akt osobowych mogą zaistnieć np. braki w dokumentacji i konieczność jej odtwarzania czy też potrzeba poszukiwania zarchiwizowanych już dokumentów, co może mieć znaczący, a nawet decydujący wpływ na czasochłonność tych czynności.
Zdaniem organu ponadto akta osobowe pracowników, których dotyczy wniosek mogą być niekompletne, niektóre dokumenty mogą znajdować się w poszczególnych wydziałach, w których pracę wykonują te osoby, np. zakresy czynności, indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Pracownicy ci nie stanowią jednolitej grupy, lecz zajmują różne stanowiska i posiadają indywidualnie określony zakres czynności oraz kompetencji. Rozproszenie dokumentacji powoduje konieczność zwrócenia się do wszystkich wydziałów organu o przekazanie informacji o pracujących w nich osobach delegowanych w latach 2016-2018 i wykonywanych przez nie obowiązkach.
W tej sytuacji, zdaniem Ministra, ponownie należało odmówić udostępnienia informacji wskazanej w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018 r.
Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
- nieuwzględnieniu wyrażonej przez WSA w Warszawie w wyroku z 22 lutego
2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1459/22), że "analiza akt osobowych poszczególnych pracowników (...) będzie mieć tylko i wyłącznie charakter techniczny" oraz oceny, wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2021 r. (II SA/Wa 1882/21) oceny prawnej, że "Nie można podzielić przede wszystkim stanowiska Ministra w zakresie stwierdzenia, że praca konieczna do prawidłowej realizacji wniosku miałaby charakter analityczny, a nie techniczny bądź odtwórczy, bowiem polegałaby na zweryfikowaniu czy poszczególni pracownicy posiadali np. indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, bądź zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych",
- nieuwzględnieniu oceny prawnej, wyrażonej w: wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 22 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1459/22), wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2734/19) oraz wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1882/21), wskutek niewywiązania się przez organ
z nałożonych przez WSA w Warszawie wskazówek co do prawidłowego uzasadnienia decyzji, skutkujące brakiem przekonującego wykazania, że informacje, objęte złożonym w sprawie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, stanowią informację przetworzoną;
2) art. 61 ust 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych lub ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a ponadto poprzez dokonanie zbyt daleko idącego, a przez to nieproporcjonalnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie,
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji przetworzonej jest możliwe w razie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była informacja przetworzona, podczas gdy realizacja wniosku nie wymaga w istocie podjęcia ponadstandardowych czynności przez organ, zaś organ
w zaskarżonej decyzji nie wykazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby nadprzeciętny nakład niezbędnego zaangażowania zasobów organu do realizacji wniosku;
4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera - oprócz elementów wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego - także imiona, nazwiska
i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, poprzez brak zastosowania,
5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co uniemożliwia w istocie poddanie wydanej decyzji merytorycznej kontroli, w tym zwłaszcza w zakresie:
- uznania przez organ przedmiotu wniosku za informację przetworzoną, podczas gdy realizacja wniosku nie wymaga w istocie podjęcia ponadstandardowych czynności przez organ, podczas gdy, jak przesądziły to wiążące w sprawie wyroki WSA w Warszawie z 22 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1459/22) oraz wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1882/21), realizacja wymaga podjęcia tylko działań technicznych, nie zaś analitycznych;
- uznaniu, że "konieczne jest dokonanie przeglądu całości dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek", podczas gdy - jak wynika z akt sprawy - wniosek dotyczy jedynie 35 pracowników oddelegowanych do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości, realizacja wniosku wymagałaby zapoznania się jedynie
z jednostkowymi, poszczególnymi dokumentami, relewantnymi dla prowadzonego postępowania, odnoszących się do zakresu obowiązków i upoważnień 35 pracowników, zaś potencjalny "przegląd dokumentacji kadrowej" jest zwykłą czynnością techniczną;
- braku wskazania przez organ, jakie zasoby byłyby konieczne do zaangażowania w celu realizacji wniosku Stowarzyszenia,
- braku wykazania, aby realizacja wniosku wpłynęłaby ponadstandardowo na funkcjonowanie organu, który jest wyspecjalizowanym podmiotem w zakresie stanowienia i stosowania prawa, zatrudniającym wielu specjalistów (w tym prawników i administratywistów), natomiast realizacja wniosku, związana z zapoznaniem się z zakresem obowiązków służbowych i upoważnień jedynie 35 pracowników oddelegowanych do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości nie jest działaniem wykraczającym poza standardowe obowiązki organu;
6) art. 8 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie wniosku Stowarzyszenia
z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez podejmowanie jedynie pozornych czynności procesowych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, skutkiem czego uzasadniona jest obawa (w świetle czterech dotychczasowych wyroków WSA w Warszawie w sprawach o sygn. II SA/Wa 1459/22; II SAB/Wa 124/19; II SA/Wa 2734/19; II SA/Wa 1882/21), że organ prowadzi postępowanie nie w celu rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia (w tym udostępnienia żądanej informacji publicznej choćby w części), ale w celu kolejnej odmowy udostępnienia informacji publicznej.
7) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające poświęceniu przez organ znaczącej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. rozważaniom poświęconym interpretacji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" oraz wnioskowi Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego, czyli okolicznościom irrelewantnym dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, bowiem podstawą wydania zaskarżanej decyzji nie stała się ochrona prywatności osób fizycznych (o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ale zastosowanie instytucji informacji przetworzonej (tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.),
8) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a., w zakresie w jakim
z przepisów tych wynikają zasady praworządności oraz zasada demokratycznego państwa prawnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na argumentowaniu przez Organ odmowy udostępnienia informacji tym, że "z wątpliwości kwestii rozumienia pojęcia "pełnienia funkcji publicznej" wynika duża ostrożność organu przy podejmowaniu prób kwalifikowania osób, których dotyczy wniosek do kategorii pełniących funkcje publiczne i chęć uniknięcia doprowadzenia do sytuacji ujawnienia danych osobowych pracowników niepełniących funkcji publicznych w przypadku nieprawidłowej ich kwalifikacji", co stanowi niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym nierozstrzyganie sprawy co do meritum wskutek zastosowania innych instrumentów prawnych (w realiach sprawy - instytucji informacji przetworzonej) w sposób irrelewantny.
W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;
2) zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych,
3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2023 r. organ poinformował, że w dniu [...] listopada 2023 r. przesłał Stowarzyszeniu pismo z [...] listopada 2023 r., będące odpowiedzią na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Do pisma tego organ dołączył wskazane wyżej pismo z [...] listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W skardze Stowarzyszenie wniosło o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], odmawiająca udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do wykonywania obowiązków służbowych
w Ministerstwie Sprawiedliwości. Odmawiając udostępnienia powyższe informacji organ powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wskazał, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację przetworzoną.
W niniejszej sprawie istotne jest, że zaskarżona decyzja jest już czwartą decyzją, jaką organ wydał rozpoznając wniosek o Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnieni informacji publicznej. Poprzednio wydane decyzje, tj. decyzja z dnia [...] października 2019 r., z [...] kwietnia 2021 r. oraz z [...] czerwca 2022 r. uchylone zostały na podstawie prawomocnych wyroków tutejszego Sądu odpowiednio z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2734/19, z 8 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/21 oraz z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/22. Nadto należy wspomnieć, że pierwsza z powyższych decyzji wydana została w wyniku wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 124/19, uwzględniającego skargę Stowarzyszenia na bezczynność Ministra w rozpoznaniu pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnieni informacji publicznej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że Minister nie wnosił od żadnego z powyższych wyroków skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji konieczna zatem jest ocena, czy organ rozpatrując sprawę po raz kolejny zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań do dalszego postępowania zawartych w powyższych wyrokach. Sąd rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie jest bowiem związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanym wyżej prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.
W ostatnim z wydanych w sprawie wyroków, tj. w wyroku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/22, tutejszy Sąd nawiązał do wyroku wydanego w sprawie
o sygn. akt II SA/Wa 1882/21 i wskazał, że z jego uzasadnienia "(...) wynikają niezbicie dwa kluczowe dla rozstrzygnięcia argumenty:
- że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie, iż dla ustalenia charakteru żądanej informacji wystarczająca jest analiza akt osobowych poszczególnych pracowników objętych wnioskiem,
- że analiza ta będzie mieć tylko i wyłącznie charakter techniczny."
Sąd zarzucił również, że "W szczególności mimo wiążącego przesądzenia, iż analiza zakresów obowiązków pracowników objętych wnioskiem będzie miała charakter wyłącznie techniczny, ponownie [organ] powielił swoją wcześniejszą argumentację, którą przecież Sąd w wyroku z 8 listopada 2021 r. w pełni zdyskredytował. Mimo tego organ zawarł w skarżonej decyzji - niedopuszczalne w realiach prawnych niniejszej sprawy stwierdzenie - o analitycznym charakterze tego działania. Ponadto organ zignorował w całości zobowiązanie zawarte w wyroku z 8 listopada 2021 r. i nie dokonał analizy akt osobowych pracowników objętych wnioskiem. Miast tego przywołał ilość kart każdych z powyższych akt pracowniczych wywodząc, iż ich obszerność zmuszałaby organ do zatrudnienia przy ich analizie dwóch pracowników (i to do tego prawników) na okres aż dwóch tygodni. Tej tezy organ nie tylko jednak nie udowodni, ale nawet nie uprawdopodobnił. Wbrew wiążącemu związaniu omawianymi wytycznymi Sądu nie przywołał nawet przybliżonej ilości kart opisujących zakresy obowiązków wspomnianych pracowników."
Dodatkowo zdaniem Sądu: "Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podniesiona przez organ kwestia obszerności całych akt pracowniczych. Pomijając już nawet materię tego, iż twierdzenie o obszerności akt zawierających od 21 do ok. 70 stron (taka jest wielkość 28 spośród 35 spornych akt osobowych) przeczy zasadom racjonalności a wręcz zasadzie logicznego rozumowania, to organ pominął całkowicie okoliczność, iż zakresy obowiązków nie stanowią całości w/w akt a z reguły są ich znikomą częścią."
Przede wszystkim należy podnieść, że organ w zaskarżonej decyzji powtarza stanowisko zawarte już w poprzednio wydanych decyzjach, a które zostały uchylone przez tutejszy Sąd. W istocie zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej nowej argumentacji.
Należy zwrócić uwagę, że wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wydanych
w sprawie wyrokach organ w dalszym ciągu powołuje się na trudności w zdefiniowaniu pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Pojęcie to zostało już wyłożone chociażby
w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 124/19.
Ponadto wbrew treści wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2734/19 oraz II SA/Wa 1882/21 organ w dalszym ciągu nie odwołał się ani do zakresu obowiązków 35 pracowników delegowanych do Ministerstwa w latach 2016-2018, ani do ewentualnej obszerności ww. zakresu obowiązków. Organ zamiast tego podnosi, że w celu ustalenia, która osoba, której dotyczy wniosek Stowarzyszenia, pełni funkcje publiczne, zmuszony byłby dokonać przeglądu "całości dokumentacji kadrowej" każdej z tych osób. Wskazuje przy tym na ryzyko ewentualnej niekompletności tej dokumentacji i wynikającą z tego konieczność jej odtwarzania bądź też przeszukiwania zasobów archiwalnych. Taka argumentacja nie dość, że świadczy o zignorowaniu przez organ oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, to w żaden sposób nie świadczy o przetworzonym charakterze żądanych przez Stowarzyszenie informacji. "Ryzyko niekompletności akt" jest w tym wypadku wyłącznie potencjalne, albowiem organ nie wskazał żadnych przekonujących argumentów wskazujących, iż rzeczywiście w związku z niekompletnością akt kadrowych zmuszony byłby do poszukiwania dokumentów niezbędnych do udzielania odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w swoich zasobach.
Poza wskazanymi już wyżej trudnościami w zdefiniowaniu pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, co, zdaniem organu, miałoby rodzić ryzyko niezamierzonego ujawnienia danych osobowych osób, które w istocie takich funkcji nie pełnią, a także poza wskazaniem, że organ zmuszony byłby dokonać przeglądu całości dokumentacji kadrowej każdej z osób, której dotyczy wniosek Stowarzyszenia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przywołano żadnych innych argumentów świadczących
o przetworzonym charakterze przedmiotowych informacji. Jak słusznie podnosi Stowarzyszenie w skardze organ nie wskazał, jakie zasoby byłyby konieczne do zaangażowania w celu realizacji wniosku i nie wykazał w żaden sposób tego, że realizacja wniosku wpłynęłaby ponadstandardowo na funkcjonowanie organu.
W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności wskazują, że organ nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych
w sprawie wyrokach, tj. z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2734/19, z 8 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/21 z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/22 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 124/19.
Takie działanie organu wskazuje na naruszenie przez art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają
z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730).
Zdaniem Sądu powyższe uchybienia świadczą również o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w pełni wyjaśnione. Organ jest zaś związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Aktualne w odniesieniu do zaskarżonej decyzji pozostaje też stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Wa 1459/22 wskazujące, że "(...) lektura uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosków tożsamych z tymi, jakie legły u podstaw wcześniejszego wyroku tut. Sądu, iż postępowanie Ministra polegające na posługiwaniu się argumentacją zdyskredytowaną już prawomocnie przez Sąd - nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych. Tego rodzaju postępowanie może rodzić u odbiorców decyzji Ministra uzasadniona obawę o to, czy organ przed ponownym rozpoznaniem sprawy, zapoznał się w wystarczająco dokładny sposób z motywami wyroku, którym był związany (i który nota bene zaakceptował skoro go nie zaskarżył do NSA) – ewentualnie czy swym zachowaniem nie zmierza do kwestionowania konstytucyjnej zasady trójpodziału władz skoro pomija moc wiążącą prawomocnego wyroku Sądu (...).
Wobec wskazanych wyżej uchybień przepisów postepowanie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.
Niezbędnym elementem uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, są, stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania. Odnotować jednak należy, że jak wynika z pisma procesowego organu z dnia [...] grudnia 2023 r., mimo wydania zaskarżonej decyzji, Minister ostatecznie udostępnił Stowarzyszeniu żądaną we wniosku z [...] grudnia 2018 r. informację publiczną w odniesieniu do 33 z 35 osób, których dotyczył ten wniosek. Wobec powyższego wydaje się, że organ choćby częściowo zrewidował swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące uznania żądanej informacji za informację publiczną przetworzoną.
Odnotować jednak należy, że organ nie udostępnił całej żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej, albowiem dokonał jej częściowej anonimizacji (w odniesieniu do imion i nazwisk dwóch pracowników, których dotyczył wniosek). Zdaniem Sądu w tej sytuacji nie można uznać, że wniosek Stowarzyszenia został rozpoznany na nowo w pełnym zakresie.
Jak podniósł tutejszy Sąd w wyroku II SAB/Wa 124/19, którym to wyrokiem związany jest organ, jaki Sąd rozpoznający niniejszą skargę "W niniejszej sprawie organ udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowane informacje o jednostce, z której urzędnik został delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości oraz w jakim okresie. Nie udostępnił natomiast danych dotyczących imion i nazwisk delegowanych urzędników. W ocenie Sądu, informacje te - biorąc pod uwagę cały zakres pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia
2018 r. - są na tyle istotne, że prawidłowe rozpoznanie wniosku winno nastąpić albo poprzez udostępnienie tychże danych, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia wskazanych treści."
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. wnosiło o udostępnienie imion i nazwisk pracowników delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości. Zanonimizowane przez organ dane przekazane przy piśmie z dnia z [...] listopada 2023 r. były zatem wprost objęte zakresem żądania wniosku Stowarzyszenia. Wobec powyższego nie można uznać, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Stąd też Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a. i nie umorzył jednocześnie postępowania administracyjnego. Sprawa wymaga zatem ponownego rozpoznania, a organ rozpatrując sprawę ponownie będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów (680 zł) składa się wpis stały od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.