II SA/WA 175/06

II SA/Wa 175/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący/
Ewa Grochowska-Jung
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński Sędzia WSA - Ewa Grochowska Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - Marcin Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. - Zarząd Główny na uchwałę Rady Gminy Dobre z dnia 23 marca 2005 r. nr XXIV189/05 w sprawie określenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Gminę Dobre - oddala skargę -
Uzasadnienie
Rada Gminy w Dobrem uchwałą z dnia 23 marca 2005 r. nr XXIV/189/2005 w sprawie określenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre, działając na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczycieli (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustaliła regulamin wynagradzania nauczycieli w brzmieniu załącznika do uchwały, obowiązujący w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre i określający wysokość dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Ponadto określono w nim szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Dobre. Jednocześnie utraciła moc uchwała nr XVII/122/2000 Rady Gminy Dobre z dnia 7 września 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalenia regulaminu określającego szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzeń oraz nagród, z wyjątkiem § 11 - 14.
Z. - Zarząd Główny w dniu 15 września 2005 r. wezwał Radę Gminy Dobre do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu ustawowego obowiązku określonego w art. 30 ust. 6 w zw. z art. 54 ustawy - Karta Nauczyciela, tzn. na uchwaleniu regulaminu wynagradzania niezawierającego wysokości dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podał, że organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 grudnia, wysokość i warunki wypłacania składników wynagradzania, w tym także dodatku mieszkaniowego określonego w art. 54 Karty Nauczyciela. W przypadku nie uchwalenia do dnia 31 grudnia danego roku regulaminu na kolejny rok kalendarzowy, stosuje się regulamin obowiązujący w roku poprzednim, nie dłużej jednak niż przez okres dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Zaś w roku 2005 termin do uchwalenia regulaminu wynagrodzenia, w tym także dodatku mieszkaniowego, upłynął 28 lutego 2005 r. Ponieważ Rada Gminy Dobre nie uczyniła zadość obowiązkowi określonemu w art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, przeto naruszyła przepisy tej ustawy, a tym samym zasadę legalizmu działania organów samorządu terytorialnego. W związku z powyższym Z. - Zarząd Główny wzywa Radę Gminy Dobra do usunięcia powyższego naruszenia prawa oraz wypłatę dodatku mieszkaniowego uprawnionym nauczycielom z wyrównaniem od dnia 1 stycznia 2005 r. i jednocześnie wzywa do uzgodnienia projektu regulaminu wynagradzania określającego wysokość dodatku mieszkaniowego, z zakładową organizacją związkową działającą na terenie gminy Dobre.
Rada Gminy w Dobrem uchwałą z dnia 26 października 2005 r. nr XXIX/208/2005 w sprawie rozpatrzenia powyższego wezwania, działając na podstawie art. 101 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, postanowiła go nie uwzględnić i w załączniku będącym uzasadnieniem uchwały podała, że przed podjęciem uchwały z dnia 23 marca 2005 r., stosownie do treści art. 30 ust. 6a ustawy - Karta Nauczyciela, projekt regulaminu został przesłany do Z. - Oddział w M. Następnie w dniu 22 lutego 2005 r. odbyło się posiedzenie dotyczące uzgodnienia projektu, w którym znajduje się również zapis dotyczący dodatku mieszkaniowego. W wyniku stanowiska Z. z dnia 8 marca 2005 r. uznającego, że należy podnieść dodatek mieszkaniowy o wskaźnik inflacji lub pozostawić go na dotychczasowym poziomie, opracowano dwa projekty uchwał, które Wójt Gminy przekazał Radzie Gminy do uchwalenia. Na sesji Rady Gminy w dniu 23 marca 2005 r., zaskarżony regulamin został przyjęty, natomiast radni jednogłośnie odrzucili projekt uchwały w sprawie określenia wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre. Następnie po kolejnej opinii z dnia 14 lipca 2005 r., przedstawiciele związku zawodowego wnieśli, aby dodatki mieszkaniowe utrzymać na dotychczasowym poziomie i projekt stosownej uchwały w tym względzie wniesiono pod obrady Rady Gminy. W dniu 15 lipca 2005 r. została podjęta uchwała nr XXVII/203/2005 Rady Gminy w Dobrym w sprawie określenia wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre, co do której Wojewoda Mazowiecki w ramach nadzoru prawnego nie wniósł zastrzeżeń. Ponadto nauczyciele otrzymywali do dnia 31 maja 2005 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości określonej w starym regulaminie, zaś od dnia 1 czerwca 2005 r. otrzymują go już na podstawie uchwały z dnia 15 lipca 2005 r. Niezależnie od powyższego organ podał, że - powołując się na interpretacje Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 kwietnia 2005 r. - nie było obowiązku uzgadniania wysokości i warunków wypłacania dodatku mieszkaniowego, ponieważ wydając go w formie odrębnej uchwały, podlegał on jedynie opiniowaniu na zasadach określonych w art. 19 ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 79, poz. 845 ze zm.). Tym samym - w ocenie organu - nie naruszono ustawowego obowiązku określonego w art. 30 ust. 6 w zw. z art. 54 ustawy - Karta Nauczyciela.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. - Zarząd Główny zarzucił, że zaskarżoną uchwałą naruszono treść art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 54 ust. 7 ustawy - Karta Nauczyciela poprzez nieuregulowanie w treści regulaminu wynagradzania, wysokości i warunków wypłacania dodatku mieszkaniowego oraz treść art. 30 ust. 6a ustawy - Karta Nauczyciela poprzez zignorowanie przez organ samorządu terytorialnego ustawowego obowiązku uzgadniania treści regulaminu wynagradzania ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli i tym samym naruszenie interesu Z. oraz jego członków. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu prowadzącego szkoły na terenie gminy Dobre do wprowadzenia wysokości i warunków wypłacania dodatków mieszkaniowych do treści zaskarżonej uchwały, lub w formie załącznika do niej, jak również wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny oraz przywołując argumenty z wezwania do naruszenia prawa skarżący podał ponadto, że art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela przewiduje ustalenie, w drodze regulaminu, wysokość i warunki wypłacania nauczycielom składników wynagradzania. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 54 ust. 7 ustawy, w treści regulaminu wynagradzania należy określić również wysokość i warunki wypłacania dodatku mieszkaniowego, czego nie zawarto w zaskarżonej uchwale. Wprawdzie nauczyciele otrzymywali dodatek na poprzednich zasadach, jednakże był on wypłacany bez podstawy prawnej. Ponadto powoływanie się na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu jest bezzasadnie, bowiem jedynym aktem prawnym określającym sporną kwestię, jest regulamin, nie zaś odrębna uchwała, który podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Należy ponadto zwrócić uwagę, że Karta Nauczyciela zakreśla roczny okres obowiązywania regulaminu uchwalonego na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy. Reasumując, Rada Gminy Dobre, pomijając ustawowy obowiązek określenia dodatku mieszkaniowego w treści regulaminu wynagradzania z dnia 23 marca 2005 r., a regulując go, bez podstawy prawnej, w uchwale z dnia 15 lipca 2005 r., działała w zamiarze obejścia prawa poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez dochowania ustawowego obowiązku uzgodnienia go ze związkami zawodowymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne dodał jednocześnie, że dodatek mieszkaniowy nie mieści się w pojęciu wynagrodzenia nauczycieli i stanowi jedynie dodatek socjalny, co powoduje, że przepis art. 54 ust. 3 stanowi oddzielną podstawę prawną do podjęcia uchwały w tym zakresie. Ponadto przepis art. 30 ust. 6 ustawy nie nakazuje, aby uchwalony na tej podstawie regulamin w jednym akcie prawnym regulował całościowo kwestię wynagradzania, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Reasumując, uregulowanie przez Radę Gminy Dobre wysokości i zasad przyznawania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego w odrębnej uchwale, a nie w regulaminie wynagradzania, nie powoduje naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), nauczycielowi, zatrudnionemu na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców, posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela. Wysokość dodatku może być także zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel jest zatrudniony. W myśl natomiast art. 54 ust. 7 ustawy, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, z uwzględnieniem zasad określonych w ust. 3. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.
Natomiast ust. 1 pkt 4, o którym mowa w ust. 6 pkt 3 stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z m.in. z nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do następujących wniosków. Otóż przede wszystkim, organ prowadzący szkołę określa wysokość nauczycielskiego dodatku oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, wbrew twierdzeniu organu, w formie regulaminu. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 54 ust. 7 ustawy. Treść tego przepisu jeszcze raz potwierdza art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy, gdzie w sposób nie budzący żadnej swobody interpretacyjnej wskazuje się wprost, że wysokość i warunki wypłacania składników wynagradzania, o których mowa w ust. 1 pkt 4, organ określa w drodze regulaminu. Wprawdzie art. 30 ust. 1 pkt 4 stanowi o wyłączeniu świadczeń m.in. dotyczących dodatków socjalnych określonych w art. 54 ustawy, a zatem nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego, lecz wyłączenie powyższe dotyczy tylko i wyłącznie pojęcia "wynagrodzenia" nauczyciela i jest stosowane dla innych celów (odprowadzanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) sprowadzające się w ostateczności do tego, że prawo do dodatku nie jest prawem ze stosunku pracy, lecz prawem z tym stosunkiem tylko związanym.
Zatem pozostaje również w błędzie organ twierdząc, chociaż powołany przez niego argument nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, lecz uchwały z dnia 15 lipca 2005 r. nr XXVII/203/2005, że do uchwalenia nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego, nie jest niezbędne uzgadnianie tego aktu ze związkami zawodowymi. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3268/00 (publ. LEX nr 77667), a mianowicie: " Karta Nauczyciela nie reguluje jednakże w art. 30 formy współdziałania organu prowadzącego szkołę ze związkami zawodowymi przy uchwalaniu wspomnianych regulaminów.(...) Zdaniem Sądu, w odniesieniu do aktów wykonawczych wobec Karty Nauczyciela, ustawodawca przyjął bardziej rygorystyczną formę współdziałania ze związkami zawodowymi niż w przypadku innych regulacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 powoływanej ustawy, przewidziane nią rozporządzenia i zarządzenia podlegają uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. W artykule tym nie są, co prawda, wymienione uchwały związków samorządu terytorialnego. Trudno jednak wyciągnąć z tego wniosek, iż ustawodawca pozostawił je w sferze opiniowania przewidzianej w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wydaje się bowiem, iż w takiej sytuacji wyraźnie zaznaczyłby tę odrębność wskazując w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela obowiązek opiniowania wskazanych tam regulaminów. Tymczasem kwestię tę pominął milczeniem. (...) Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż w przypadku uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, niezbędne jest uzgadnianie tego aktu ze związkami zawodowymi.".
Natomiast oddalając skargę Sąd miał na uwadze fakt, że art. 30 ust. 6 ustawy, ani żaden inny przepis ustawy - Karta Nauczyciela nie nakazuje, aby uchwalony na tej podstawie regulamin, w jednym tylko akcie prawnym, regulował całościowo wszystkie kwestie dotyczące wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Innymi słowy mówiąc, regulamin w sprawie nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego mógł być uchwalony na podstawie odrębnego regulaminu, aniżeli w regulaminie wynagradzania nauczycieli w brzmieniu załącznika do uchwały Rady Gminy w Dobrem z dnia 23 marca 2005 r. nr XXIV/189/2005 w sprawie określenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre, obowiązujący w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre i określający wysokość dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 19 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 3153/01 - LEX nr 133862). W świetle powyższego, żądania zawarte w skardze są bezzasadne, bowiem - w rzeczy samej - skarga nie była wniesiona na bezczynność organu w przedmiocie uchwalenia regulaminu. Czym innym jest natomiast uchwała Rady Gminy w Dobrym z dnia 15 lipca 2005 r. nr XXVII/203/2005 w sprawie określenia wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez gminę Dobre. Dotyczy ona bowiem innej sprawy, która zawisła przed Sądem i co do której zostało wydane orzeczenie.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.