II SA/Wa 2163/19

II SA/Wa 2163/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 4297/21 - Wyrok NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 6 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. V. i A. V. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...](dalej: "organ"), mając za podstawę § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814) w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 12 i § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; dalej: "uchwała z 9 lipca 2009 r."), nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z G. V. i A. V. (dalej: "skarżący").
W uzasadnieniu uchwały organ podał, że w dniu [...] lutego 2019 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta [...], uwzględniając we wniosku ich troje małoletnich dzieci: A. V. (ur. w 2004 r.), K. V. (ur. w 2006 r.) i K. V. (ur. w 2006 r.).
W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, organ ustalił, że od stycznia 2019 r. skarżący zamieszkują na terenie Dzielnicy [...]. Wcześniej - w okresie od lutego 2018 r. do grudnia 2018 r. - wynajmowali trzypokojowe mieszkanie w P. Natomiast [...] stycznia 2019 r. wynajęli lokal nr [...] przy ul. F. Z [...] w W. na okres roku. Przedmiotowy lokal składa się z trzech pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 56 m kw., w tym powierzchni mieszkalnej 39,80 m kw., zatem na 1 osobę przypada 7,96 m kw. powierzchni mieszkalnej. Właścicielem tego mieszkania jest osoba fizyczna.
Średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym skarżących w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 863,58 zł/os. i nie przekraczał progu niedostatku (dla gospodarstwa wieloosobowego – 1.100,00 zł/os).
W oparciu o poczynione ustalenia, organ uznał, iż skarżący nie spełniają kryteriów zawartych w § 12 uchwały z [...] lipca 2009 r., gdyż posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu, a także przekroczone zostało kryterium metrażowe określone w § 4 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009 r.
W dniu [...] maja 2019 r. wniosek skarżących został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową.
Powołana na wstępie uchwała organu z [...] czerwca 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucili organowi:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- § 12 uchwały z [...] lipca 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu, zawartą na wolnym rynku,
- § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2009 r. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostało przekroczone kryterium metrażowe, w sytuacji gdy nie ma ono zastosowania wobec osób pozostających w szczególnie trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej niepełnosprawność osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, która dotyczy sytuacji skarżących wobec niepełnosprawności ich syna;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- § 22 ust. 5 uchwały z [...] lipca 2009 r. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, bez odniesienia do ich warunków mieszkaniowych, a także wyjątkowo trudnej sytuacji rodzinnej i społecznej wynikającej z faktu niepełnosprawności ich syna.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu nie wyklucza skutecznego ubiegania się o przydział lokalu socjalnego. Warunki zamieszkiwania w lokalu, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny, mogą być na tyle złe, że nie zaspokajają jego potrzeb mieszkaniowych. Na poparcie tego poglądu skarżący przywołali wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wskazali również, iż organ zignorował treść § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały z [...] lipca 2009 r., ponieważ znajdują się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej wynikającej z niepełnosprawności jednego z dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego aktu uchwała z [...] lipca 2009 r. - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji miasta stołecznego. Uchwała ta, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia przewidziane przepisami wymagania, winno prowadzić do umieszczenia jego kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W opisanej wyżej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dalej: "NSA") w uchwale z [...] lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, lecz rozstrzygnięciem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie ma formy oferty zawarcia umowy najmu, ani negocjacji, ani też charakteru cywilnoprawnego, tylko administracyjnoprawny. Przedmiotowa uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że z pierwszym etapem takiego postępowania, o którym jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały NSA, mamy do czynienia w analizowanym przypadku.
Stosownie do treści § 3 pkt 1 i 2 uchwały z [...] lipca 2009 r., lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane: na zasadach określonych ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611; dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów") oraz niniejszą uchwałą, a także jako lokale socjalne, na zasadach określonych w art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów i w uchwale z [...] lipca 2009 r.
Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje, że umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b.
Materialnoprawną podstawę podjętego przez organ w dniu [...] czerwca 2019 r. rozstrzygnięcia stanowił § 12 uchwały z [...] lipca 2009 r. Zgodnie z tym przepisem, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. W myśl § 4 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m kw. powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
Natomiast art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność wynajmowania przez skarżących (wraz z dziećmi) lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. F. Z. [...] w W. o powierzchni użytkowej 56 m kw., w tym powierzchni mieszkalnej 39,80 m kw. Sporna jest ocena prawna tego faktu w kontekście możliwości ubiegania się skarżących o najem lokalu socjalnego. W tym sporze należy przyznać rację organowi.
Jak wskazał NSA w wyroku z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16, umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sąd kasacyjny podkreślił, iż najem lokali socjalnych ma służyć przede wszystkim wykluczeniu trwałej bezdomności w postaci tzw. bezdachowości, często łączącej się z włóczęgostwem. Wskazana forma pomocy kierowana jest do osób znajdujących się w najgorszej sytuacji, których potrzeby mieszkaniowe w ogóle nie są zaspokajane w jakimkolwiek stopniu, a zatem których pozycja w tym zakresie jest gorsza od skarżących w niniejszej sprawie mogących korzystać z lokalu w celach mieszkalnych. Ustawodawca, kształtując politykę państwową i gospodarując ograniczonymi środkami, mógł zatem przyjąć, że szybsza forma pomocy publicznej w kwestiach mieszkaniowych – najem lokali socjalnych – będzie kierowana właśnie do osób bezdomnych bądź – w świetle art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów – eksmitowanych. Wyrazem tego jest właśnie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten, ograniczając pulę osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, przy deficycie tego typu lokali we władaniu gmin, umożliwia skrócenie okresu oczekiwania na nie osobom zakwalifikowanym, a zatem szybsze zaspokajanie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych. Założenie leżące u podstaw tego przepisu uwzględnia też § 14 uchwały z [...] lipca 2009 r., zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom żyjącym w niedostatku – bezdomnym lub które wskutek określonych w tym przepisie okoliczności staną się bezdomne, jeżeli nie zostanie zawarta z nimi umowa najmu lokalu socjalnego. Zatem z uwagi na art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, ustalenie przez organ, że skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu, wyklucza zawarcie z nimi umowy najmu lokalu socjalnego, niezależnie od spełnienia przez nich pozostałych kryteriów najmu. Norma wynikająca z tego przepisu została uwzględniona również w § 12 uchwały z [...] lipca 2009 r. Jako błędny Sąd drugiej instancji ocenił pogląd, w myśl którego żaden przepis automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego miasta stołecznego Warszawy osób legitymujących się prywatną umową najmu lokalu mieszkalnego, skoro czynią to zgodnie i jednoznacznie oba przywołane przepisy. Nie wykluczają one za to ubiegania się o najem innego niż socjalny lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (por. także wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1318/09).
Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własne.
Skoro skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu w postaci umowy najmu lokalu, a przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § 12 uchwały z [...] lipca 2009 r. wykluczają zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu, to prawidłowe było odmowne rozstrzygnięcie organu. Zaaprobowanie poglądu skarżących oznaczałoby możliwość ubiegania się o najem lokalu socjalnego osób legitymujących się tytułem prawnym do lokalu np. właścicieli mieszkań, w których jednak nie przebywają, a to godziłoby w ratio legis omawianej regulacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2009 r., wyjaśnić trzeba, iż ww. przepis dotyczy sytuacji, gdy warunki zamieszkania mają wpływ na niepełnosprawność wnioskodawcy lub osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania czy wręcz pogarszają ten stan niepełnosprawności, uniemożliwiając skuteczne leczenie bądź rehabilitację. Nie chodzi tu zatem o przypadek, gdy wnioskodawca / osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ma zapewnione dobre warunki mieszkaniowe. Tymczasem skarżący wynajmują mieszkanie na czwartym piętrze, a - jak trafnie zaznaczył organ - lokale socjalne mają obniżony standard.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.