II SA/Wa 1735/20

II SA/Wa 1735/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 6408/21 - Postanowienie NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] lipca 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), "zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową", po rozpatrzeniu odmówił wyłączenia wobec K. B. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
K. B. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Wnioskodawca wskazał, że służbę rozpoczął w dniu [...] maja 1987 r. na stanowisku wywiadowcy w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. Od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. ww. był słuchaczem Szkoły [...] MSW, po ukończeniu której otrzymał stopień [...]. W 1990 r. funkcjonariusz otrzymał propozycję kontynuowania służby w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., którą rozpoczął w dniu [...] lipca 1990 r. Był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz awansami w stopniach i stanowiskach służbowych. Za wzorowe pełnienie obowiązków oraz osiągnięcia w zwalczaniu przestępczości kryminalnej został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotą Odznaką Zasłużonego Policjanta. Wymieniony odszedł ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2011 r. w stopniu podinspektora Policji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Funkcjonariusz wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1993/18 oddalił przedmiotową skargę.
Funkcjonariusz złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1993/18 oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 3 lat i 3 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 26 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej ww. zaliczony został okres 1 roku, 11 miesięcy i 22 dni zasadniczej służby wojskowej.
Przekazane kopie akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących na nierzetelnie wykonywane zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Strona wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. Przekazane dokumenty zawierają ponadto wzmiankę o nadaniu Srebrnego Krzyża Zasługi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Organ podkreślił, że Komendant Główny Policji poinformował, iż zgromadzone w przedmiotowej sprawie materiały nie zawierają dokumentów potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Minister podkreślił, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest, zdaniem organu, odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.
Minister stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
W oparciu o wykładnię językową Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyrażenie "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazło się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA stwierdził, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę >>szczególnie uzasadnionych przypadków << którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."
Zdaniem organu samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez K. B. służby wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 26 dni. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat i 3 miesięcy, co stanowi 13 % ogółu służby.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19, wskazał, że w przypadku K. B.: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że okres 3 lat i 3 miesięcy służby byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b ustawy, w stosunku do 23 lat i 9 miesięcy całej służby nie ma charakteru krótkotrwałego. Okres ten bowiem wynosi tylko 14% całej służby funkcjonariusza, przy czym w większości dotyczy on okresu nauki w szkole chorążych, a zatem nie wydaje się aby w tym czasie ww. był wyznaczany do zadań, które wiążą się z realizacją celów państwa totalitarnego". Wobec powyższego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby Minister wskazał, że nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Wnioskodawca w toku pełnionej służby po 1990 r. był wielokrotnie awansowany, nagradzany oraz odznaczany (w tym Srebrnym Krzyżem Zasługi). Ponadto zajmowane przez ww. stanowiska kierownicze potwierdzają jego wysokie kwalifikacje zawodowe.
Jednakże w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, iż wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa. W późniejszym okresie nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, pomimo iż ponad trzyletni okres pełnienia służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na dokładne zaznajomienie się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Wymieniony kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza SB aż do momentu likwidacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji i czerpał z tego faktu określone, wymierne korzyści.
Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) bezsprzecznie dowiodła, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy działa na niekorzyść byłego funkcjonariusza.
W opinii służbowej za okres od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] kwietnia 1990 r. wskazano, że: "Pomimo młodego wieku i stażu pracy jest człowiekiem dojrzałym, o właściwej postawie społeczno-politycznej" oraz "Przejawia wiele własnej inicjatywy w zakresie powierzonych mu zadań służbowych". Opinia z dnia [...] czerwca 1989 r. zawiera m.in. zapisy: "Postawa moralna wzorowa. Prawidłowo ocenia zdarzenia oraz sytuację gospodarczą i polityczną w kraju. Jako funkcjonariusz SB wzbudza zaufanie". Ponadto w opinii okresowej, obejmującej przedział czasowy od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] maja 1988 r. widnieje zapis: "Członek PZPR, starający się aktywnie uczestniczyć w życiu OOP".
Minister przytoczył też opis zawarty w Encyklopedii PWN, dotyczący Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w którym wskazano że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego (...). W świetle powyższego nie sposób kwestionować faktu, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
Organ podkreślił także, iż wnioskodawca realizował zadania na stanowisku wywiadowcy w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K., który był jednostką terenową odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa, za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Powyższy pion SB odpowiedzialny był za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli m.in.: dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.
Skarżący wykonywał zadania stricte operacyjne, zajmował stanowisko wywiadowcy, stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne. Pomimo, iż funkcjonariusz posiadał wiedzę, odnośnie represyjnego charakteru wykonywanych przez SB zadań w panującym wówczas ustroju totalitarnym, zdecydował się w dalszym ciągu zasilać szeregi ww. formacji. Organ stwierdził, iż służbę pełnioną przez K. B., w ramach trwającego wówczas ustroju państwa totalitarnego, z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, należy ocenić negatywnie, wskazując jednocześnie na słuszność w objęciu wnioskodawcy restrykcjami uregulowanymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa, sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej
K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...].
Zdaniem skarżącego wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i na niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz na nieuwzględnieniu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia w rozumieniu przepisów prawa.
Jak podkreślił skarżący Minister dokonał jedynie analizy okresu służby w Służbie Bezpieczeństwa i wydanych w tym okresie opinii służbowych. Ocenie organu winien być poddany cały okres służby w organach bezpieczeństwa publicznego, w tym ponad 20 letni okres wzorowej służby w Policji odrodzonej Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy.
Skarżący podkreślił, że fakt służby w Służbie Bezpieczeństwa PRL nie jest kwestionowany, jednak niedopuszczalne jest koncentrowanie się jedynie na tym okresie.
K. B. zaznaczył ponadto, iż służąc w organach Policji, brał udział w głośnych sprawach szeroko komentowanych w mediach. Wielokrotnie z bronią w ręku chronił policjantów działających pod przykryciem. Podstawą wydania decyzji nie mogą być ogólne dywagacje o zadaniach Służby Bezpieczeństwa. Skarżący podkreślił, że brak jest dowodów na zwalczanie przez niego demokratycznej opozycji, związków zawodowych, kościoła czy związków wyznaniowych.
Rzetelna analiza całego materiał dowodowego winna skutkować konkluzją o wadliwości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy na okoliczność, iż była ona wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 2114/19 w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r.; mocą którego uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1993/18 oraz zaskarżoną decyzję. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) WSA w Warszawie błędnie przyjął, że okres 3 lat i 3 miesięcy służby byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b ustawy w stosunku do 23 lat 9 miesięcy całej służby nie ma charakteru krótkotrwałego. Okres ten bowiem wynosi tylko 14 % całej służby funkcjonariusza, przy czym w większości dotyczy on okresu nauki w szkole chorążych, a zatem nie wydaje się, aby w tym czasie skarżący kasacyjnie byłby wyznaczony do zadań, które wiążą się z realizacją celów państwa".
Dokonując ponownej oceny kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ przyjął, iż skarżący spełnił ten wymóg, co należy ocenić jako prawidłowe wykonanie zaleceń i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż "(...) służba skarżącego kasacyjnie dla III Rzeczypospolitej była wykonywana w sposób rzetelny. Skarżący bowiem w prawidłowy sposób wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r.". Organ ponownie rozpoznając sprawę, przyjął z kolei iż "(...) nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana K. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Wnioskodawca w toku pełnionej służby po 1990 r. był wielokrotnie awansowany, nagradzany oraz odznaczany (w tym Srebrnym Krzyżem Zasług). Ponadto zajmowane przez ww. stanowiska kierownicze potwierdzają jego wysokie kwalifikacje zawodowe". Przytoczoną ocenę prawną, dokonaną w kontekście kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r.", ocenić należy jak zgodną z wymogami art. 153 i art. 170 P.p.s.a.
Kolejną kwestię wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest ocena, dokonanej przez organ, przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 stwierdził, iż: organ, oceniając, zatem spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji, gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem organ, czego nie dostrzegł WSA w Warszawie, ocenił, że były funkcjonariusz nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby oraz przesłanki rzetelnego wykonywania zadań. W ogóle nie zbadał, czy w sprawie nie istnieją inne szczególne okoliczności np. fakt, że skarżący kasacyjnie nie wykonywał czynności związanych z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.
W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził, iż:
"Uznać nadto należy, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" – oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy".
Przytoczona in extenso ocena prawna i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą budzić, zdaniem Sądu, wątpliwości interpretacyjne. W szczególności przedmiotem sporu jest to, czy Naczelny Sąd Administracyjny – oceniając okoliczności faktyczne sprawy –uznał, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", skoro jednocześnie przyjął, iż skarżący spełnia kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Rozważając przedstawiony problem, zwrócić należy uwagę, iż użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" stanowi klauzulę generalną. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż w przypadku klauzul generalnych interpretator musi sobie uzmysłowić, że jest to, mimo pozornego podobieństwa, sytuacja zgoła inna niż ta, która wiąże się z występowaniem w tekście aktu prawnego zwrotów niedookreślonych, które klauzulami generalnymi nie są.
Przede wszystkim za pomocą klauzul generalnych następuje odesłanie do ocen, a więc ustalenia o charakterze semantycznym w tym przypadku najczęściej nie mają większej doniosłości. Klauzule generalne są w jakiś sposób podobne do idiomów, co oznacza, że ich sensu nie tworzą znaczenia wyrazów, z których składa się zwrot będący klauzulą generalną.
Przepis zawierający klauzulę generalną odsyła do ocen społecznie aprobowanych (które wyrażają określone wartości). Nie jest to zatem – wbrew temu, co jest niekiedy głoszone – działanie prawodawcy polegające na tym, że interpretatorowi "pozostawia się całkowitą swobodę (luz decyzyjny), zdając się wyłącznie na jego subiektywny system wartości lub odsyłając do jego autonomicznego systemu norm. Luz, który otrzymuje w tej sytuacji interpretator, nie odnosi się do sposobu podejmowania czy treści decyzji, ale odnosi się do procesu interpretacji. Związany jest zatem z czynnościami, które podejmuje interpretator w celu odtworzenia z przepisów prawnych normy postępowania, z uwzględnieniem ocen, do których odsyła przepis zawierający klauzulę generalną (tak: Agnieszka Choduń (w:) A. Gomułowicz, A. P. Skoczylas "Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze". Część I "Aspekt teoretycznoprawny", Rozdział I, punkt 1.5 "Interpretacje klauzul generalnych", LEX/el).
Skoro zatem przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera klauzulę generalną "szczególnie uzasadnionego przypadku", to oznacza to, iż cały okres służby funkcjonariusza, zarówno w trakcie istnienia PRL, jak i w trakcie III Rzeczypospolitej powinien podlegać ocenie pod kątem społecznie aprobowalnych wartości. Bez wątpienia czym innym jest dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja zwrotów niedookreślonych w postaci "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", a czym innym jest interpretacja wspomnianej klauzuli generalnej.
Z tego też powodu Sąd uznał, iż organ – wykonując zalecenia i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego – trafnie poddał takiej ocenie cały okres służby skarżącego. W tym zakresie Minister, opierając się na aktach osobowych skarżącego funkcjonariusza, dokonał oceny jego działań w okresie PRL oraz w okresie III Rzeczypospolitej. Zgodzić się należy z organem, iż realizowane przez skarżącego w okresie PRL zadania na stanowisku [...] w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Katowicach uniemożliwiają aprobatę dla tych działań skarżącego. Pion [...], w którym służył skarżący, był bowiem odpowiedzialny za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli m. in. opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych, dostojnicy kościelni i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" Służba Bezpieczeństwa uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Istotną okolicznością jest również to, iż – jak trafnie zauważa Minister – skarżący wykonywał tam zadania stricte operacyjne, bowiem zajmował stanowisko wywiadowcy. Wszystkie te okoliczności, jak prawidłowo przyjął Minister, powodują, że służbę pełnioną przez skarżącego, w ramach trwającego wówczas ustroju państwa totalitarnego, z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego należy ocenić negatywnie, co nie daje podstaw do przyjęcia, iż w sprawie skarżącego wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Oceny tej nie zmienia fakt rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby po 31 lipca 1990 r.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.