II SA/Wa 1735/17

II SA/Wa 1735/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 419/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art.4 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały -
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, wydaną podstawie art. 4 pkt 5) w zw. z art.5 ust 2 i art. 2 pkt 6a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U z 2017 r., poz. 1393) oraz art. 32 ust 2 pkt 5) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2016 r., poz. 814 ze zm.), na odwołano W. M. ze stanowiska dyrektora Poradni [...] w [...].
W uzasadnieniu powyższej uchwały przywołano przepisy art. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Wyjaśniono, ze powołane przepisy znajdują zastosowanie do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a Poradnia [...] w [...] jest jednostką organizacyjną powiatu [...], więc ustawowe ograniczenia dotyczą również jej dyrektora.
Organ nadto ustalił, ze W. M. - dyrektor powiatowej jednostki organizacyjnej Poradni [...] w [...] posiada w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej 90 % udziałów w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o z siedzibą w [...], tj. posiada udziały przedstawiające więcej niż dopuszczone ustawowo (art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) 10 % kapitału zakładowego.
Powyższe w ocenie organu uzasadnia więc jej odwołanie ze stanowiska dyrektora Poradni [...] w [...].
Od powyższego aktu skargę do tut. Sadu wywiodła W. M.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
1. Naruszenie art. 4 pkt. 5) w zw. z art. 5 ust 2 i art. 2 pkt 6a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1393) poprzez błędne uznanie, iż W. M. była osobą posiadającą więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, iż W. M. nie posiadała więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego, natomiast wskazana przyczyna była przyczyną pozorną.
2. Naruszenie art. 32 ust. 2 pkt. 5) ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż Zarząd Powiatu miał prawo odwołać Dyrektora placówki oświatowej, podczas gdy przepisy szczególne ustawy o systemie oświaty określały w sposób wyczerpujący sposoby odwołania ze stanowiska dyrektora, natomiast podjęte przez Zarząd Powiatu działania miały na celu obejście przepisów ustawy o systemie oświaty.
3. Naruszenie art. 2 w zw. z art. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1393) poprzez błędne uznanie, iż udziały będące w posiadaniu małżonka osoby pełniącej funkcje publiczną uzasadniają odwołanie z pełnionej funkcji w trybie przepisów ustawy
Z uwagi na powyższe uchybienia na podstawie art. 147 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż 18.08.2013 r, jej mąż wraz z synem zawiązali powyższą Spółkę, w której mąż M. E. M. objął 90 udziałów, stanowiących 90 % kapitału zakładowego. Wyjaśniła nadto, że wraz z mężem posiada wspólność majątkową małżeńską co było wykazywane w oświadczeniach majątkowych od 2014 r., gdzie wskazywała, że udziały te objęte są wspólnością ustawową małżeńską. Podkreśliła, iż sama natomiast nigdy nie była właścicielką ani też posiadaczką rzeczonych udziałów i nie widniała również w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 153 Kodeksu spółek handlowych udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością są równe i niepodzielne, co oznacza, że ich właścicielem może być jedna osoba.
Podniosła także, że żaden przepis prawa nie nakazuje informowania kogokolwiek o objęciu przez małżonka udziałów w spółce handlowej w inny sposób niż poprzez wykazanie udziałów objętych wspólnością ustawową małżeńską. Co więcej gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić zakaz posiadania udziałów w spółkach handlowych przez małżonków osób określonych w rzeczonej ustawie, to wprowadziłby odpowiedni zapis, natomiast ustawa nosiłaby nazwę o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ich małżonków.
W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie jedynym celem wydania zaskarżonej uchwały jest skierowanie szykan pod jej adresem, a także natychmiastowe pozbawienie jej pełnionej funkcji z uwagi na jej konflikt z organem prowadzącym. Faktyczną przyczyną odwołania ze stanowiska dyrektora była odmowa realizacji przez Dyrektora i Poradnię [...] w [...] projektu pn. "Doradztwo edukacyjno-zawodowe w szkołach powiatu [...]", który miał zostać narzucony Poradni wbrew wiedzy i zgody Dyrektora. Nie mając innych elementów nacisku Zarząd Powiatu stwierdził, że najprostszym rozwiązaniem będzie odwołanie Dyrektora w trybie natychmiastowym na podstawie pozornego powodu.
W dalszej części skargi ponownie uwypukliła fakt, że nie wykonywała żadnych praw udziałowych w spółce, gdyż to jej mąż zawarł umowę spółki ze wspólnikiem i opłacił kapitał zakładowy spółki. On sam również może rozporządzać swoim udziałem, zastawiać go i w dowolny sposób obciążać bez wiedzy żony, ponieważ nie zostało to określone jako wymagające zgody małżonka w k.r.i.o..
Strona podkreśliła, że Zarząd Powiatu [...] nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w żaden sposób nie zwrócił się do niej z pytaniem o udziały, lecz podjął swoją uchwałę w sprzeczności do przepisów obowiązującego prawa. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie zostały przez Zarząd Powiatu [...] ujawnione wszystkie istotne dla podjęcia uchwały okoliczności. Zarząd w sposób dowolny zastosował przepisy ustawy tylko po to, aby usunąć Dyrektora w sposób bezprawny ze stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona wadliwa. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2018.995.1000. j.t.) zgodnie z którym chwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art.79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.
Podkreślenia wymaga także okoliczność, ze nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art.82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art.78 ust.1 lub jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykładni przepisu art.4 pkt.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U.2017.1393 j.t.). Niespornym bowiem było to, że wspomniany akt prawny znajduje zastosowanie do dyrektora Poradni [...] w [...], czyli kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu którą jest w/w poradnia.
Zgodnie z brzmieniem przywołanej na wstępie regulacji, osoby wymienione w art.1 i 2 w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji o których mowa w tych przepisach, nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji, lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że w sytuacji, gdy dany akt prawny który poddawany jest odkodowywaniu, zawiera regulacje o charakterze wyjątkowym, to jego wykładni należy dokonywać w sposób ścisły (ewentualnie w sposób zawężający) a nigdy w sposób rozszerzający. Oczywistym bowiem jest, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje wyjątek od pewnej reguły, to jego intencją (postrzeganą przez pryzmat racjonalności ustawodawcy), nie może być rozszerzanie i tak już samej w sobie wyjątkowej regulacji. Biorąc więc pod uwagę to, ze ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przewiduje daleko idące odstępstwo od zasady powszechności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jej wykładni należało dokonywać w sposób wyjątkowo ścisły.
Przechodząc zaś już do odkodowywania art.4 pkt.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, to należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wykładnia ta wina być dokonana w sposób stricte cywilistyczny – powiązany ściśle z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich- czy też w sposób nawiązujący do uprawnień korporacyjnych wynikających z faktu posiadania udziałów czy akcji.
W ocenie tut. Sądu jedynie druga z w/udzielonych odpowiedzi jest poprawna. Za takim przyjęcie przemawia już bowiem chociażby użyte przez ustawodawcę sformułowanie, odwołujące się do faktu "posiadania" udziałów. Pojęcie posiadania dotyczy zaś stanu faktycznego, a nie kwestii natury właścicielskiej (czy szerzej – majątkowej). Gdyby celem ustawodawcy było nawiązanie do problematyki finansów, to cel ten wyraziłby wprost stwierdzając, że wyłączona jest możliwość zajmowania określonych stanowisk lub pełnienia danych funkcji przez osoby, które są właścicielami ponad 10% udziałów czy akcji spółek prawa handlowego. Skoro jednak prawodawca nie doniósł się do materii własności, to w ocenie tut. Sądu zabieg ten odczytywać należy, jako nawiązanie do uprawnień korporacyjnych powiązanych z faktem posiadania udziałów lub akcji spółek.
Powyższe konstatacje pozostają w zgodzie z regulacjami Kodeksu spółek handlowych dotyczącymi np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie bowiem z art.153 K.s.h. udziały w spółce z o.o. są równe i niepodzielne. Oznacza to zaś tyle, ze uprawnienia korporacyjne powiązane są z materią faktów, tj. z okolicznością posiadania udziałów (objęcia udziałów) przez konkretną osobę. Tylko bowiem okoliczność objęcia udziałów spółce, legitymuje osobę obejmującą udziały, do wykonywania szeregu czynności w danej spółce jak choćby np. do uczestnictwa w walnym zgromadzeniu wspólników i wyborze władz spółki, zmianie profilu działalności spółki w drodze zmiany jej statutu, czy zatwierdzania sprawozdań finansowych z działalności gospodarczej spółki. Powyższe uprawnienia przynależą wyłącznie posiadaczowi udziałów w spółce i to niezależnie od tego, czy osoba wspólnika ma małżonka, i czy łączy ją z tym małżonkiem wspólność ustawowa.
Na marginesie tut. Sąd pragnie dodać, iż jest świadom istnienia orzecznictwa Sądu Najwyższego, dotyczącego problematyki wspólności ustawowej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy brak jednak było możliwości odwoływania się do tego orzecznictwa, gdyż rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego dotyczyły przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego a ich materia dotyczyła wyłącznie problematyki majątkowej (składu majątku wspólnego małżonków), a nie problematyki powiązanej z uprawnieniami korporacyjnymi wynikającymi z faktu posiadania udziałów w spółce prawa handlowego przez jednego z małżonków.
Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, ze skarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Zapadła ona bowiem w wyniku błędnej wykładni przepisu art.4 pkt.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U.2017.1393 j.t.).
Wbrew twierdzeniom organu, w/powołana norma prawna nie wyłącza możliwości piastowania stanowisk lub funkcji publicznych przez takie osoby, których współmałżonek posiada określoną ilość udziałów w spółce prawa handlowego, i to niezależnie od łączących małżonków stosunków majątkowych.
W ocenie tut. Sądu omawiany przepis wyłącza jedynie możliwość udziału w życiu publicznym takich osób, które osobiście posiadają określoną ilość udziałów i którym w związku z tym, przysługują osobiste uprawnienia korporacyjne w danym podmiocie obrotu gospodarczego.
Skoro więc, co w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, skarżąca nie posiada ponad 10% udziałów w firmie – Specjalistyczne Centrum Edukacji [...] spółce z o.o.- to tym samym nie znajduje do niej zastosowania norma art.5 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Tym samym brak było więc podstawy do odwołania skarżącej z pełnionej przez nią funkcji dyrektora Poradni [...] w [...].
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).