II SA/Wa 1727/24

II SA/Wa 1727/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134, art. 127, art. 104, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
A.S., reprezentowana przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 29 stycznia 2024 r., w nawiązaniu do dotychczas prowadzonej korespondencji dot. braku możliwości delegowania jej jako pracownika cywilnego Straży Granicznej do organizacji międzynarodowej zwróciła się do Komendanta GSG o wyjaśnienie i ewentualnie odniesienie się do przedstawionych kwestii, m.in. wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Straży Granicznej ustawa o Straży Granicznej nie przewiduje możliwości delegowania pracownika cywilnego, co zdaniem SG stanowi podstawę braku możliwości delegowania A. S. Pełnomocnik wskazał, że mocodawczyni jako pracownik cywilny nie podlega ustawie o Straży Granicznej, a kodeksowi pracy oraz m.in. ustawie o służbie cywilnej. Zatem brak uregulowania możliwości delegowania pracownika cywilnego w ustawie o Straży Granicznej wynika z faktu, iż ustawa ta nie obejmuje zakresem zastosowania pracowników cywilnych. W związku z powyższym brak uregulowania możliwości delegowania pracownika cywilnego w ww. ustawie nie stanowi postawy decyzji odmownej, gdyż ustawa o Straży Granicznej nie ma w tym przypadku zastosowania.
Dyrektor Biura Spraw Międzynarodowych KGSG pismem z dnia [...] lutego 2024 r., w nawiązaniu do pisma z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska Straży Granicznej w kwestii braku możliwości delegowania p. A. S. – pracownika Straży Granicznej do organizacji międzynarodowej poinformował, że po dokonanych ponownie wewnętrznych konsultacjach Straż Graniczna podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w korespondencji prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej materii. Komendant do pisma załączył korespondencję z Biurem RPO z dnia [...].10.2022 r. oraz z dnia [...].12.2023 r.
Dyrektor Biura Spraw Międzynarodowych KGSG w piśmie z dnia [...].10.2022 r. do Biura Rzecznika RPO wskazał m.in., że w dniu [...] czerwca 2021 r., w nawiązaniu do pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierowanego przez Ministra do Spraw Unii Europejskiej do Komendanta Głównego Straży Granicznej, dotyczącego propozycji Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) oddelegowania A. S. pracownika [...] Oddziału Straży Granicznej na stanowisko [...] narodowego [...] na okres trzech lat z możliwością przedłużenia Straż Graniczna poinformowała resort MSWiA, że po przeprowadzeniu analizy stanu prawnego nie znalazła wystarczającej podstawy prawnej dającej możliwość oddelegowania pracownika na warunkach określonych przez Frontex. Dyrektor Biura Spraw Międzynarodowych KGSG w piśmie z dnia [...].12.2023 r. do Biura Rzecznika RPO poinformował, że opracowany w listopadzie 2022 r. przez Komendę Główną Straży Granicznej projekt ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw został przekazany do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji celem nadania biegu dalszym pracom legislacyjnym. W dniu [...] grudnia 2022 r. Departament Spraw Międzynarodowych i Migracji MSWiA przekazał projekt ustawy do konsultacji wewnątrzresortowych. Z informacji posiadanych przez Biuro Prawne KGSG wynika, że dalsze prace nad projektem nie były kontynuowane.
A.S., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] marca 2024 r. wniosła odwołanie od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2024 r., znak sprawy [...] W "odwołaniu" zarzuciła m.in. błędne uznanie, iż brak jest podstaw delegowania pracownika cywilnego do organizacji międzynarodowej, bezzasadne przyjęcie, że o zaistnieniu braku podstawy prawnej dot. delegowania świadczy fakt, iż "nie poddano analizie dokumentu regulującego zasady delegowania personelu w charakterze [...] Narodowych do Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej tj. Decyzji Zarządu [...] z dnia [...].03.2017 nt. delegowania [...] Narodowych do Agencji FRONTEX; błędne przyjęcie, iż odwołująca podlega ustawie o straży granicznej, tym samym brak zawarcia uregulowania dotyczącego delegowania pracownika cywilnego w ww. ustawie świadczy o tym, iż odwołująca nie może zostać delegowana do organizacji międzynarodowej, w sytuacji gdy odwołująca jako pracownik cywilny nie podlega ustawie o straży granicznej; bezzasadne przyjęcie, iż umowa zawarta z odwołującą nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa pracy; pominięcie, iż stosunek pracy w Korpusie Służby Cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę lub mianowania, tym samym nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ, iż odwołująca zatrudniona jest na podstawie umowy cywilnoprawnej; błędne przyjęcie, iż delegowanie A. S. do organizacji międzynarodowej wymuszałaby na Straży Granicznej zawarcie z odwołującą umowy na warunkach wskazanych w art. 22 § 1 k.p. oraz objęcie jej obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym; błędne przyjęcie, iż przeszkodą w możliwości delegowania jest forma zatrudnienia strony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu "odwołania" A. S. od "decyzji" Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Minister w uzasadnieniu wskazał, że A. S., zatrudniona w [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowisku [...], w grudniu 2020 r. wzięła udział w naborze na stanowisko [...] narodowego [...] w Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex, zwanej dalej "Agencją Frontex". Z pisma Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że Agencja Frontex wystąpiła do władz polskich z propozycją przyjęcia A. S. jako [...] narodowego. W toku dalszych czynności została zidentyfikowana przeszkoda formalna, polegająca na braku podstawy prawnej delegowania cywilnych pracowników SG (członków korpusu służby cywilnej) do Agencji Frontex. Taką podstawę względem funkcjonariuszy SG daje ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 915, z późn. zm.) (art. 147o-147r), natomiast prawo polskie nie normuje oddelegowania do Agencji Frontex osób, które nie mają statusu funkcjonariusza. Jedynie z art. 147r ust. 3 ustawy o SG, który to przepis operuje pojęciem "pracownik", można wnosić, że ustawodawca dopuścił taką możliwość (delegowania pracownika cywilnego), przy czym w świetle art. 147o i art. 147p tej ustawy należałoby wnioskować, że delegowanie pracownika jest możliwe jedynie do obsługi sprzętu udostępnianego Agencji Frontex, a dodatkowo przepis art. 147r ust. 3 ustawy o SG ma charakter tzw. odesłania blankietowego do "odrębnych przepisów", których nie uchwalono. Komendant GSG uznał, że delegowanie A. S. do Agencji Frontex będzie możliwe dopiero po interwencji ustawodawcy, polegającej na dodaniu stosownych unormowań ustawowych. Strona w piśmie do Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdziła, że nie otrzymała żadnej dokumentacji formalnej w swojej sprawie, natomiast dnia [...] czerwca 2021 r. przekazane zostały jej kopie korespondencji prowadzonej pomiędzy komórkami wewnętrznymi Komendy Głównej Straży Granicznej, dotyczące braku podstawy prawnej do jej oddelegowania. Na skutek pisma wniesionego w dniu [...] stycznia 2024 r. przez stronę, Komendant GSG udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...], w której podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do braku prawnej dopuszczalności oddelegowania. Strona traktując ww. pismo jako decyzję administracyjną "w przedmiocie możliwości delegowania pracownika cywilnego do organizacji międzynarodowych", wniosła odwołanie, w którym przedstawiła argumentację mającą przemawiać za tezą o prawnej dopuszczalności oddelegowania. "Odwołanie" zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego wart. 129 § 2 K.p.a.
Minister uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione od nieistniejącej decyzji administracyjnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22 wskazał, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Dodał, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. i 107 K.p.a.
Minister SWiA wyjaśnił, że obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej warunkuje istnienie na gruncie prawa materialnego sprawy administracyjnej, którą jako sprawę indywidualną władny jest rozpoznać, a następnie rozstrzygnąć w formie decyzji (tj. jednostronnego i władczego aktu kształtującego prawa lub obowiązki jego adresata) uprawniony do tego (właściwy) organ administracji publicznej. Jednocześnie, brak istnienia (zaistnienia) wskazanego warunku czyni wymienione oczekiwanie nieusprawiedliwionym oraz ma tę konsekwencję, że nie aktualizuje obowiązku działania organu administracji publicznej w formie przewidzianej w art. 104 § 1 K.p.a. Ma to miejsce przykładowo wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i jest załatwiana nie w formie decyzji administracyjnej - a to z uwagi na brak podstaw prawnych zobowiązujących i jednocześnie uprawniających organ administracji do wydania decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych. Nie można zatem domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zatem, w kompetencji Ministra SWiA - jako organu wskazanego jako organ odwoławczy w wniesionym środku zaskarżenia - nie mieści się kompleksowe odniesienie do dopuszczalności oddelegowania, tj. merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy tę kwestię można rozpatrywać na drodze administracyjnoprawnej, tj. czy istniała materialnoprawna podstawa w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do wydania przez Komendanta GSG decyzji administracyjnej rozstrzygającej o kwestii delegowania A. S.
Minister SWiA podkreślił, że sam fakt zajęcia stanowiska w formie "zwykłego" pisma, nie przekreśla jednak samodzielnie możliwości zakwalifikowania go jako decyzji
administracyjnej, o ile można w nim zidentyfikować wszystkie tzw. elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Mając na uwadze, iż będące przedmiotem odwołania pismo Komendanta GSG informuje stronę o podtrzymaniu stanowiska prezentowanego w korespondencji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, może budzić wątpliwości, czy faktycznie zawiera ono rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Niemniej jednak, pomimo tych wątpliwości Minister SWiA teoretycznie mógłby uznać, że istotnie pismo Komendanta GSG stanowi decyzję administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym. Istota negacji stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, tj. uznania odwołania za niedopuszczalne, ma jednakże swoje podstawy w analizie stanu prawnego, w którym nie udaje się znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie oddelegowania. Za taką podstawę nie mogą być uznane przepisy prawa pracy, gdyż stanowią one część prawa prywatnego. Stosując te przepisy podmiot działający ma status pracodawcy i dokonuje wobec pracowników czynności prawnych. Powoływanie art. 42 § 4 K.p. w sprawie A. S. jest nieadekwatne, chociażby ze względu na ograniczenie czasowe wyrażone w tym przepisie. Jako czynność prawa pracy należy także traktować przeniesienie urzędnika służby cywilnej lub pracownika służby cywilnej poza korpus służby cywilnej na podstawie art. 65 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 409). Z art. 67 ust 1 i 2 tejże ustawy jasno wynika, że wszystkie wyróżnione przez ustawodawcę przypadki przeniesienia zostały podzielone na te, które następują w drodze administracyjnoprawnej i pozostałe (czynności prawa pracy). Przeniesienie na podstawie art. 65 ww. ustawy znalazło się w drugiej grupie. Ponadto i w tym wypadku mamy do czynienia z "pustym" odesłaniem blankietowym, gdyż przeniesienie poza korpus służby cywilnej ma się odbywać na podstawie odrębnych przepisów, podczas gdy nie zostały wydane żadne przepisy, które można by odnieść do rozpatrywanego przypadku. Z pewnością nie stanowi podstawy wydania decyzji administracyjnej art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U.
z 2022 r. poz. 2512, z późn. zm.). Wskazany przepis przewiduje, że minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej inicjuje i koordynuje działania dotyczące zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach i organach Unii Europejskiej. Przepis ma charakter kompetencyjny, a nie materialnoprawny. Strona odniosła się także do możliwości zastosowania decyzji [...] Zarządu Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex o oddelegowaniu [...] narodowych do Agencji Frontex. Minister SWiA podkreślił, że z decyzji wynika, że do pełnienia roli [...] narodowych oddelegowani mogą zostać także pracownicy cywilni, jak również, że w treści tej decyzji nie ma przepisu, który można by było uznać za podstawę materialnoprawną ewentualnej decyzji administracyjnej. Decyzja [...] określa ramy współpracy państw członkowskich i Agencji Frontex oraz precyzuje status pracowniczy [...] narodowych. Z kolei przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich w dniu 4 listopada 2020 r. dokument "Procedury delegowania [...] narodowych do pracy w instytucjach i organach Unii Europejskiej" nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji zawarte w nim regulacje nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.
W ocenie Ministra SWiA również przepisy ustawy o SG nie przewidują podstawy prawnej do rozstrzygania przez Komendanta GSG, w drodze decyzji administracyjnej, o oddelegowaniu A. S. - pracownika cywilnego SG zatrudnionego w [...] Oddziale Straży Granicznej do Agencji Frontex na stanowisko [...] narodowego.
Postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi A. S., reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wniesie odwołania przez skarżącą od decyzji Komendanta GSG było niedopuszczalne, gdyż zostało ono wniesione od nieistniejącej decyzji, z uwagi na to, że Komendant GSG nie jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie delegowania do organizacji międzynarodowych, a jego pismo należy kwalifikować jako reakcję na skargę, w sytuacji gdy Komendant GSG jest organem administracji, który uprawniony jest do załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a pismo sporządzone przez Komendanta posiada elementy konstytutywne decyzji administracyjnej; art. 134 zd. 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wniesione przez skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione od nieistniejącej decyzji administracyjnej, podczas gdy Komendant GSG jest organem administracji uprawnionym do wydawania decyzji, w szczególności do załatwienia spraw w Straży Granicznej, której przedmiotem jest delegowanie do organizacji międzynarodowej; art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o SG w zw. z art. 147r ust. 1 ustawy o SG poprzez błędne przyjęcie, iż Komendant GSG nie jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie delegowania do organizacji międzynarodowych, podczas gdy jest on jedynym organem właściwym w instytucji SG do podejmowania decyzji odnośnie delegowania funkcjonariuszy oraz pracowników na terytorium państw nienależących do Unii Europejskiej w ramach wykonywania zadań określonych w umowach międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską, przy czym w odniesieniu jedynie do funkcjonariuszy Komendant GSG nie ma obowiązku wydawania decyzji o delegowaniu bądź jego braku, z uwagi na podległość służbową funkcjonariusza; art. 45 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a tym samym pozbawienie skarżącej przez organ możliwości indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy odnoszącej się do wolności i prawa jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, w sytuacji gdy skarżąca nie zna faktycznych podstaw braku możliwości delegowania do organizacji międzynarodowej.
Skarżąca w uzasadnieniu wskazała m.in., że o tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Skarżąca zaznaczyła, że Komendant nie jest obligowany do wydania decyzji jedynie w stosunku do funkcjonariusza SG, gdyż jest on związany stosunkiem podległości. Skarżąca jest natomiast pracownikiem cywilnym SG, tym samym pomiędzy nią a Komendantem GSG nie zachodzi stosunek podległości, a zatem o jej delegowaniu powinien rozstrzygnąć w formie decyzji.
Skarżąca wyjaśniła, że przebieg rekrutacji do organizacji międzynarodowej był sformalizowany, początkowo Komendant GSG, znając warunki rekrutacji i delegowania, złożył deklarację, w której, w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, zobowiązał się do delegowania A. S., zgodnie z decyzją Frontex. Biorąc pod uwagę fakt, iż całość rekrutacji miała wymiar formalny, zajęcie stanowiska przez Komendanta o braku delegowania do organizacji FRONTEK (pomimo wyrażenia zgody i zaproszenia przez organizację) powinno przybrać formę decyzji. Skarżąca nie została poinformowana o przyczynach braku delegowania, tym samym pismem z dnia [...] lutego 2024 r. zwróciła się do Komendanta GSG z prośbą o wyjaśnienie przedmiotowej sytuacji.
Minister SWiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł m.in., że brak jest podstaw do uznania, że na gruncie przedmiotowej sprawy naruszył art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. w sytuacji, gdy czynności o charakterze materialno-technicznym podjęte przez Komendanta GSG wobec skarżącej nie skutkowały wydaniem decyzji administracyjnej, wobec braku podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 104 K.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1658/98 oraz z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 107/06, prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 207/06 oraz z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1762/10). Nie można zatem domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.
Minister ponownie wyjaśnił, że pismo Komendanta GSG z dnia [...] lutego 2024 r. miało na celu poinformowanie skarżącej o ustaleniach poczynionych pomiędzy wewnętrznymi komórkami organizacyjnymi Komendy GSG, dotyczącymi braku podstawy prawnej do oddelegowania Skarżącej do Agencji Frontex na warunkach określonych przez Agencję. Uznanie odwołania za niedopuszczalne, ma swoje podstawy w analizie stanu prawnego, w którym nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie oddelegowania.
Minister podkreślił, że wydanie decyzji administracyjnej wykraczającej poza sferę stosunków administracyjnych, są nieważne z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydane bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] nie narusza prawa.
Zaskarżonym postanowieniem Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], nazwanego przez odwołującą się decyzją.
Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną,
a stanowi np. pismo informacyjne, czy czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.
Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania zalicza się zatem taką sytuację, gdy m.in. brak jest przedmiotu zaskarżenia.
Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a., tj. wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.
Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2024 r., od którego wniesiono odwołanie, stanowiło odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r., w którym pełnomocnik zwrócił się do Komendanta Głównego SG o wyjaśnienie i ewentualnie odniesienie się do przedstawionych w piśmie kwestii dotyczących braku podstawy prawnej umożliwiającej delegowanie skarżącej - pracownika cywilnego, jako [...] w instytucji UE.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na to pismo poinformował pełnomocnika skarżącej pismem z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], co następuje: " w nawiązaniu do Państwa pisma z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska Straży Granicznej w kwestii braku możliwości delegowania p. A. S. – pracownika Straży Granicznej do organizacji międzynarodowej uprzejmie informuję, że po dokonanych ponownie wewnętrznych konsultacjach Straż Graniczna podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w korespondencji prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej materii." Jednocześnie KGSG załączył korespondencję z Biurem RPO z dnia [...].10.2022 r. oraz z dnia [...].12.2023 r.
Jak wynika z powyższego, Komendant Główny Straży Granicznej pismem z dnia [...] lutego 2024 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że w kwestii możliwości delegowania skarżącej podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w korespondencji prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich.
W ocenie Sądu prawidłowo Minister stwierdził, że przedmiotowe pismo KGSG nie stanowi decyzji administracyjnej. Informuje ono jedynie, że nie zmieniło się stanowisko KGSG w kwestii możliwości delegowania skarżącej. W sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, albowiem nie rozstrzyga ono żadnej sprawy materialnoprawnej.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
Decyzja administracyjna jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko. Nadto, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego (taka podstawa prawna musi istnieć w przepisach obowiązującego prawa). Decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
W sprawie niniejszej organ zasadnie stwierdził, iż brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji, albowiem przedmiotem odwołania skarżąca uczyniła pismo informacyjne KGSG z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], które odwoływało się do stanowiska przedstawionego przez Dyrektora Biura Spraw Międzynarodowych KGSG Rzecznikowi Praw Obywatelskich, w którym to stanowisku Dyrektor Biura Spraw Międzynarodowych KGSG wskazywał na brak podstawy prawnej do dokonania oddelegowania skarżącej na warunkach określonych przez Frontex.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351).
Pismo Komendanta Głównego SG z dnia [...] lutego 2024 r. mające w istocie charakter pisma informacyjnego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga na gruncie prawa administracyjnego indywidualnej sprawy co do istoty, nie konkretyzuje na gruncie prawa materialnego praw, czy obowiązków jednostki, a jedynie informuje o tym, że organ podziela twierdzenie Dyrektora Biura Spraw Międzynarodowych KGSG wyrażone w piśmie do RPO o tym, że nie ma możliwości delegowania skarżącej na warunkach określonych przez Frontex.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351).
Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie, albowiem pismo KGSG nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Pismo KGSG z dnia [...] lutego 2024 r. nie wskazuje przy tym na żadne przepisy prawa administracyjnego materialnego, które miałyby w sprawie zastosowanie. Pismo KGSG stanowi niejako kontynuację dotychczas prowadzonej korespondencji i wyrażanych poglądów, a nie rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej.
W sprawie tej organ nie naruszył art. 104 i art. 107 k.p.a., albowiem zasadnie stwierdził, że kwestionowane odwołaniem pismo KGSG z dnia [...] lutego 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.
Skoro zaś pismo z dnia [...] lutego 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to nie przysługuje od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania i zastosował art. 134 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest w tej sprawie zasadny. Organ nie naruszył też przepisów ustawy o Straży Granicznej, tj. powołanych w skardze art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z art. 147r ust. 1 tej ustawy, albowiem ich nie stosował w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga jednocześnie, że Sąd nie dokonuje w niniejszej sprawie oceny, czy określony wniosek (żądanie strony) powinien być rozstrzygnięty przez określony organ władzy publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej przez organ możliwości indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy, zauważyć należy, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują środki prawne, którymi strona może dochodzić swych praw. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu, po wyczerpaniu środka zaskarżenia (art. 37 k.p.a.), w przypadku gdy uznaje, że w jej sprawie (dotyczącej określonego żądania) powinna być wydana decyzja administracyjna na gruncie k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że kwestionowane odwołaniem pismo KGSG z dnia [...] lutego 2024 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.,
a zatem prawidłowo Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania od niego. Pozostałe kwestie podnoszone w skardze – odnoszące się do samej możliwości oddelegowania pracownika – nie mogły być i nie były przedmiotem rozważań i oceny Sądu w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 151, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.